CC BY
23
АКТУАЛЬНЫЕ ПРИНЦИПЫ И ЭТАПЫ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ТЕОРИИ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВЫХ РЕШЕНИЙ1
С.В. Граборов
В статье анализируются проблемы, методологические принципы и основные этапы формирования государственной бюджетно-налоговой политики. Обсуждаются принципы, представленные в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ. Предложен новый набор принципов: учет границ эффективной применимости решений, системное целеполагание и инструментальная операциональ-ность, многокритериальное соизмерение издержек и выгод, комбинированные стратегии, выравнивание условий экономической конкуренции и доходов граждан. Представлены основные этапы разработки эффективных бюджетно-налоговых решений. Ключевые слова: бюджетно-налоговые решения, многокритериальное соизмерение издержек и выгод, системное целеполагание, комбинированные стратегии, инструментальная операциональность, эффективная применимость. JEL: Н2.
ВВЕДЕНИЕ
Наша страна второй раз за последние десять лет оказалась в тисках масштабного экономического кризиса. Этот факт свидетельствует о том, что проводившаяся до сих
© Граборов С.В., 2017 г.
Граборов Сергей Владимирович - к.э.н., старший научный сотрудник ЦЭМИ РАН, Москва, pitel@cemi.rssi.ru
1 Работа выполнена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект № 15-02-00284).
пор руководством страны макроэкономическая политика оказалась недостаточно эффективной, в том числе в бюджетно-налоговой области (Глазьев, 2015; Лившиц, 2015; Кудрин, Гурвич, 2015; Гринберг, 2015; Миркин, 2015; Полтерович, 2015; Клепач, 2015).
К объединяющим началам перечисленных и многих других работ отечественных и зарубежных авторов можно отнести выделение основных стратегических целей развития российской экономики (устойчивый экономический рост, низкая инфляция, финансовая и социальная стабильность, рост благосостояния населения), а также признание необходимости реформирования действующей системы макроэкономического регулирования и прежде всего - ее бюджетно-налоговой и кредитно-денежной подсистем.
Различия между позициями экономистов «государственнического» и «либерально-монетаристского» направлений возникают уже на этапе формирования концепции, стратегических ориентиров, программ, способов и методов достижения поставленных целей.
Главный предмет данной статьи - разработка принципов и основных этапов формирования эффективных бюджетно-налоговых решений. Под бюджетно-налоговыми решениями понимаются наборы показателей государственных расходов и налоговых доходов с указанием ставок, привязанных к конкретным налоговым базам. Эти решения можно считать эффективными, если они обеспечены ресурсами и удовлетворяют общепринятым критериям: национальной безопасности, устойчивого экономического роста, повышения народного благосостояния и др.
Работа имеет следующую структуру. В п. 1 обсуждаются причины разногласий между экономистами по основным направлениям реформирования российской экономики и подходам к формированию бюджетно-налоговой политики. В п. 2 рассматриваются принципы построения бюджетно-налоговой системы, представленные в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ. В п. 3 предложен новый
набор принципов: учет границ эффективной применимости решений, системное целепо-лагание и инструментальная операциональ-ность, многокритериальное соизмерение издержек и выгод, комбинированные стратегии, выравнивание условий экономической конкуренции, выравнивание условий жизни граждан. Далее впервые дается описание основных этапов формирования эффективной бюджетно-налоговой политики государства. Такая политика определяет бюджетно-налоговые решения в макроэкономических показателях, задавая динамику размеров и пропорций основных видов государственных расходов и налогов в предстоящей перспективе.
1. ПОДХОДЫ К ФОРМИРОВАНИЮ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
Прежде всего попытаемся дать свою версию ответа на естественно возникающий вопрос: в чем причины разногласий между экономистами в подходах к формированию макроэкономической политики?
Главной, по нашему мнению, причиной является отсутствие единой методологии и общепризнанных методик расчета для государственных бюджетно-налоговых решений. Это открывает широкое поле для дискуссий как теоретического, так и практического плана об эффективности тех или иных методов и инструментов государственного и рыночного регулирования. В результате возникают различные, противостоящие друг другу концепции макроэкономической политики, например «либерально-монетаристская» и «го-сударственническая».
Вторая хорошо известная причина -неполнота, а по некоторым параметрам и неопределенность исходной информации о предстоящих траекториях развития мировой экономической системы, приоритетных направлениях государственного стимулирования экономики, а также о реакции
хозяйствующих субъектов на внедряемые правительством методы и инструменты экономической политики (налоги, расходы государственного бюджета и т.п.).
Третья причина - неявная ориентация ряда экономистов и политиков на обслуживание экономических интересов тех или иных олигархических групп в России (см., например, (Иванов, Овсиенко и др., 2011, с. 82-85)). В условиях современной России, когда реальные доходы бедного большинства падают, сохраняется плоская шкала подоходного налогообложения, происходит «оптимизация» (а на самом деле - сокращение) расходов на науку, здравоохранение, образование и тому подобные меры, которые предлагаются рядом экономистов, разумеется, противоречат интересам этого большинства.
В работе (Шевченко, 2005) автор обращает особое внимание на необходимость:
• преодоления противопоставления государственного и рыночного способов регулирования, максимизации или минимизации любого из них;
• разработки новой системы макроэкономического регулирования, субъектами которой должны быть не только госорганы, но и предпринимательские и общественные организации;
• формирования в качестве элементов такой системы макроэкономического планирования и прогнозирования с использованием программно-целевого подхода.
В работах (Полтерович, 2014, 2015) для инициации разработки, отбора и реализации крупномасштабных инвестиционных проектов, а также ключевых народнохозяйственных программ предлагается построение и использование систем научных исследований и разработок, национального планирования и бюджетного финансирования крупномасштабных проектов.
По нашему мнению, такие системы должны являться важнейшими составными частями макроэкономического регулирования народного хозяйства. Развернутый список элементов системы стратегического планиро-
вания представлен в (Глазьев, Ивантер и др., 2011, с. 15-17). Он включает:
1) долгосрочные сценарные (по динамике внешних и внутренних факторов) прогнозы развития страны для различных вариантов социально-экономической политики;
2) среднесрочную концепцию социально-экономического развития и генеральную схему развития и размещения производительных сил, которые должны определять основные цели, задачи и приоритеты развития страны, состав целевых государственных программ;
3) индикативный план социально-экономического развития, устанавливающий целевые значения соответствующих показателей и систему мер по их достижению;
4) среднесрочные государственные программы, согласующиеся между собой и обеспечивающие достижение целевых ориентиров индикативного плана;
5) годовые бюджеты и трехлетние бюджетные планы, составленные в соответствии с целевыми показателями пп. 1-4.
В указанной работе подчеркивается необходимость:
• определения предпочтительной социально-экономической политики из нескольких вариантов, согласованных со сценариями развития;
• формулирования фундаментальных критериев успешности развития и измеримых целевых макроиндикаторов в процессе целе-полагания;
• более полного учета межотраслевых и межрегиональных связей, балансов производства и потребления;
• введения норм ответственности (государственных служащих) за достижение планируемых результатов;
• создания единой системы государственного регулирования экономики.
В (Полтерович, 2015, с. 239-240) при обсуждении контуров «будущей системы национального планирования в России» выделяются следующие ее ключевые элементы:
• единая методология разработки стратегий и прогнозов;
• многоуровневый итеративный процесс инициации и разработки проектов, их согласования с бюджетом;
• вычислимые модели общего равновесия в качестве инструментов макроэкономического планирования;
• динамические планы-инструкции, заранее предусматривающие корректировку политики при возникновении непредвиденных обстоятельств.
Исходя из изложенного, можно сделать вывод об актуальности построения и исследования новой системы макроэкономического регулирования с учетом мирового опыта и современных социально-экономических особенностей России. По нашему мнению, одним из ключевых блоков такой системы должна быть процедура формирования эффективных государственных бюджетно-налоговых решений (об основных этапах ее формирования будет рассказано далее). Разумеется, эффективная система макроэкономического регулирования должна строиться на базе определенного набора исходных принципов2. Поэтому далее будет представлен анализ таких принципов, изложенных в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ, а также в ряде научных публикаций.
2. ИЗВЕСТНЫЕ ПРИНЦИПЫ НАЛОГОВОЙ И БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ
Рассмотрим принципы, сформулированные в Налоговом кодексе, Бюджетном кодексе РФ3, а также в ряде работ российских
2 Общесистемные принципы формирования проектов модернизации экономики представлены в (Клейнер, 2007, с. 165-166).
3 Налоговый кодекс Российской Федерации. Ч. I и II. М.: Проспект: КноРус, 2015; Бюджетный кодекс Российской Федерации. М.: Омега-Л, 2013.
экономистов (Методические рекомендации..., 2000; Холодова, 2008)4.
В ст. 3 Налогового кодекса РФ (далее -НК) констатируется, что «основные начала законодательства о налогах и сборах» состоят в следующем.
1. Устанавливаются всеобщность и равенство налогообложения. При установлении налога учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога.
2. Налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер по отношению к форме собственности, гражданству, месту происхождения капитала.
3. Налоги и сборы должны иметь экономическое основание5.
Второй пункт вполне может рассматриваться как один из ключевых принципов, т.е. в качестве одного из важнейших элементов устройства налогообложения. Он устанавливает содержательно определенные (пусть и на качественном уровне) ограничения на налоговую систему.
Однако при анализе пп. 1 и 3 - этих «начал законодательства» - нельзя не обратить внимание на их предельно абстрактный и даже декларативный характер. В самом деле исходные понятия «всеобщности» и «равенства» налогообложения, «фактической способности налогоплательщика к уплате налога» никак не определяются и не используются далее в тексте НК. Однако имеется ст. 11, в которой даются определения «институтов, понятий и терминов» НК.
Теперь обратимся к Бюджетному кодексу РФ (далее - БК) и рассмотрим указанные
4 Анализ принципов, представленных в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (Российская газета. 2014. 3 июля), выходит за рамки данной работы, поскольку они, по существу, не касаются методологии формирования эффективных бюджетно-налоговых решений.
5 Поскольку остальные пункты данной статьи НК имеют административно-технический характер, их обсуждение здесь не приводится.
в нем принципы (Бюджетный кодекс, 2013, с. 23-27). Из перечня принципов, представленных в гл. 5, выделим те, которые имеют, по нашему мнению, концептуальный характер6:
• сбалансированность бюджета;
• результативность и эффективность использования бюджетных средств;
• адресность и целевой характер бюджетных средств.
Отметим, что в БК (в отличие от НК) дается, пусть и недостаточно полное, разъяснение принципов. В ст. 33 указывается на необходимость минимизации размеров дефицита бюджета. В следующей статье БК дается также разъяснение принципа «результативности и эффективности использования бюджетных средств»: участники бюджетного процесса «...должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств».
К сожалению, пусть и абстрактные, но при определенных условиях все же верные требования к разработке государственного бюджета не получают логического развития в гл. 20 «Основы составления проектов бюджетов».
В ст. 172 «Сведения, необходимые для составления проектов бюджетов» указываются:
• Бюджетное послание Президента;
• прогноз социально-экономического развития;
• основные направления бюджетной и налоговой политики.
Далее в ст. 175 говорится о сводном финансовом балансе РФ, который почему-то не указан в приведенных выше «Сведениях». В соответствии со ст. 171 и 184 Правительство устанавливает порядок разработки проекта федерального бюджета и само же его
6 Обсуждение принципов, вытекающих из федеративного устройства РФ (например, единства бюджетной системы), а также административно-технического содержания, здесь не приводится.
составляет. Статья 184 предусматривает согласование показателей прогноза социально-экономического развития РФ, «бюджетных проектировок» и показателей сводного финансового баланса РФ комиссией, создаваемой в порядке, установленном Правительством. В результате оказывается, что Правительство само устанавливает правила составления соответствующих документов, само же их разрабатывает и согласует. Другими словами, оно фактически оказывается и заказчиком, и исполнителем проекта федерального бюджета с учетом общих целевых ориентиров Бюджетного послания Президента. При этом декларируемым принципам БК о минимизации размеров дефицита бюджета, достижении заданных результатов с минимальными затратами (или наилучших результатов при заданных издержках), к сожалению, не нашлось места в дальнейшем изложении основ составления проектов бюджетов.
Итак, следует признать, что в действующем законодательстве принципы эффективности бюджетно-налоговой политики не нашли адекватного отражения.
Мы не будем останавливаться на анализе очевидных «учебниковых» принципов государственного регулирования экономики типа «целенаправленность», «ресурсная обеспеченность», «гибкость», «точность» и др. (Методы..., 2012; Финансово-бюджетное планирование, 2007). Для дальнейшего обсуждения различных подходов к формулировке принципов оценки эффективности бюджетно-налоговых решений рассмотрим принципы, представленные в работах (Методические рекомендации..., 2000, с. 15-16; Холодова, 2008, с. 52).
В первой из указанных работ сформулированы основные принципы оценки инвестиционных проектов, среди которых особое значение применительно к проектам бюджетно-налогового реформирования представляют следующие:
• моделирование всех денежных потоков, связанных с проектом, с учетом стоимостной оценки последствий его реализации;
• выбор проекта, обеспечивающего максимальное значение показателя общественной эффективности с учетом внешних эффектов (например, показателя чистого дисконтированного дохода);
• производимая продукция (работы, услуги) и затрачиваемые ресурсы должны оцениваться в специальных экономических ценах, учитывающих внешние эффекты нерыночного характера.
Указанные принципы оценки проектов целесообразно использовать при условии экзогенно задаваемых цен (например, на продукцию естественных монополий), налоговых ставок, бюджетных расходов и других инструментов экономической политики государства. Если же такие инструменты должны рассматриваться как переменные величины, то необходимы новые подходыипринципы,окоторыхбудетрассказано далее.
В (Холодова, 2008, с. 52) представлены следующие принципы экономической политики:
1) социальная направленность - повышение жизненного уровня населения, восстановление производственного потенциала, обеспечение благосостояния будущих поколений;
2) оптимизация экономической политики по критерию, включающему для основной массы населения доступное образование, здравоохранение, повышение жизненного уровня;
3) системная согласованность интересов населения, бизнеса и государства с учетом наличия у них как однонаправленных (политическая стабильность, мирное развитие), так и разнонаправленных интересов;
4) оптимальная технология проведения экономической политики, включающая оптимизацию параметров налоговой, инвестиционной, инновационной и финансово-кредитной политики; например, отказаться от плоской шкалы НДФЛ, регрессивной шкалы ЕСН (сейчас это страховые взносы во внебюджетные фонды), освободить от налого-
обложения доходы граждан, имеющих «. нищенский уровень жизни»;
5) рациональная настройка механизма экономической политики, нацеленная «.на сближение вектора интересов бизнеса и населения».
Указанные принципы могут быть охарактеризованы следующим образом.
Представленная трактовка социальной направленности экономической политики, с одной стороны, содержит общеизвестные цели роста благосостояния и средства их достижения (восстановление производственного потенциала), а с другой - имеет слишком общий и неполный характер. Список целей и средств экономической политики на самом деле гораздо более широк (см., например, (Глазьев, Ивантер и др., 2011; Лившиц, 2015; Полтерович, 2014)).
Второй, в общем правильный принцип «оптимизации экономической политики» нуждается в серьезном уточнении: «интересы основной массы населения» не могут быть единственным критерием оптимальности. Необходимость «системной согласованности интересов населения, бизнеса и государства» (третий принцип) сама по себе не вызывает сомнения. Вместе с тем это положение представляется вполне очевидным. Принцип 4 «оптимальной технологии экономической политики» имеет слишком абстрактный характер: отсутствуют хотя бы качественные указания на критерии оптимальности и области допустимых решений. Наконец, принцип 5, по нашему мнению, по существу, повторяет третий принцип о необходимости согласования интересов социально-экономических групп.
В целом принципы, изложенные в (Холодова, 2008), могут с учетом сделанных выше оговорок рассматриваться как возможные элементы методологии макроэкономического регулирования.
3. ПРЕДЛАГАЕМЫЕ ПРИНЦИПЫ И ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ
В этом пункте будут сформулированы предлагаемые методологические принципы и основные этапы формирования эффективных бюджетно-налоговых решений. По нашему мнению, представленные ниже основные положения бюджетно-налоговой политики могут рассматриваться как дополнения к принципам, изложенным в (Клейнер, 2007; Методические рекомендации., 2000; Холодова, 2008).
1. Учет границ эффективной применимости решений.
Данный принцип означает необходимость четкого определения сфер и условий применимости государственных решений (стратегий, программ, проектов, планов). Например, наиболее известные в последние десятилетия либерально-монетаристский и «государственнический» подходы к реформированию экономики имеют свои границы эффективной применимости:
• либерально-монетаристский не может дать стимулов роста в краткосрочном периоде, поскольку требует наличия развитых и нормально работающих рыночных институтов;
• «государственнический» ограничен наличием заведомо рентабельных проектов.
2. Системное целеполагание.
Под системным целеполаганием стратегий и концепций социально-экономического развития понимается необходимость описания в них национальной идеи, представляющей собой обобщенную характеристику будущего эффективного общественного устройства, соответствующего интересам руководства страны, бизнеса и активных групп граждан. По нашему мнению, будущую общественную систему можно определить как высококонкурентный социально ориентированный (общенародный)
капитализм1. В такой системе производство и обмен частных благ регулируются рынком, где взаимодействуют частные хозяйственные субъекты, а также государственные предприятия и учреждения. Процесс вторичного распределения национального дохода (перераспределения) является социально ориентированным, т.е. действующим в интересах большинства граждан. При этом бюджетно-налоговая политика должна быть устроена таким образом, чтобы, во-первых, обеспечить всем производствам с высокой добавленной стоимостью приемлемый для бизнеса уровень рентабельности, исключающий бегство капиталов; во-вторых, стимулировать приток новых технологий, финансового и человеческого капиталов.
3. Инструментальная операциональность.
Инструментальная операциональность политики (программы) реформирования означает наличие количественно проверяемого (независимой экспертизой) описания:
• экзогенно задаваемых политических, социально-экономических и других характеристик, не зависящих от принимаемых решений;
• плановых (регулирующих) параметров экономической политики Правительства;
• прогнозных показателей реакции субъектов экономики на параметры экономической политики;
• критериев оптимальности, условий допустимости решений;
• воздействия инструментов планирования на функционирование субъектов экономики.
4. Многокритериальное соизмерение издержек и выгод.
В настоящее время отсутствуют формализованные процедуры формирования эффективных вариантов преобразований в бюджетно-налоговой сфере.
7 По-видимому, в качестве такой модели можно было бы рассматривать совместимое сочетание элементов китайской и шведской моделей экономики.
В работах предшественников предлагались модели оценки параметров налоговых реформ с использованием различных макроэкономических критериев (см., например, (Аткинсон, Стиглиц, 1995; Занадворов, Ко-лосницына, 2006)). Однако не были предложены процедуры принятия бюджетно-налоговых решений при наличии не одного, а целого набора критериев оптимальности. Применяющиеся сейчас в теоретических исследованиях критерии (Бергсона, Самуэльсона, Ро-улза и др.) представляют собой те или иные комбинации индивидуальных предпочтений граждан. При использовании таких критериев вопрос о степени удовлетворения интересов различных социально-экономических групп остается открытым. А это противоречит фактически использовавшейся в указанных работах гипотезе о рациональном выборе избирателей, стремящихся максимизировать удовлетворение своих личных интересов.
В общем случае необходимо рассматривать задачи оптимизации макроэкономической политики с учетом не одного критерия, а упорядоченного набора критериев: например, максимизации валового внутреннего продукта (темпов экономического роста), послена-логовых доходов более бедного большинства населения и др. (см., например, (Занадворов, Колосницына, 2006; Граборов, 2015)). При этом используемые критерии должны быть упорядочены в соответствии с социально-экономическими приоритетами страны.
Как известно, одна из ключевых проблем разработки вариантов государственной политики - преодоление противоречия между критериями экономической эффективности и социальной справедливости (Занадворов, Колосницына, 2006, с. 145; Стиглиц, 1997, с. 93-95). На практике государственные решения считаются экономически эффективными, если они обеспечивают максимизацию ВВП (или темпов его роста) при нахождении в допустимых пределах ряда макропоказателей - инфляции, занятости и др. При такой постановке задачи макроэкономического регулирования остается вне поля зрения во-
прос о распределении национального дохода между различными социальными группами. Данный вопрос является принципиальным при анализе социальной справедливости, означающей соблюдение прав человека на труд, жилье, достойный уровень жизни и т.д. (Овси-енко, Сухотин, 1999, с. 62-68).
В налоговой сфере конфликт эффективности и справедливости может возникать следующим образом. Для повышения эффективности и инвестиционной привлекательности отечественного производства целесообразно проводить налоговое стимулирование - например, путем снижения налоговой нагрузки на бизнес. А для обеспечения социальной справедливости необходимо снижать налоги на малоимущих, индексировать пенсии, пособия и зарплаты бюджетников. Ясно, что одновременно эти меры мало осуществимы.
5. Комбинированные стратегии.
Как известно, в условиях неполной информации наилучшей является смешанная стратегия (например, хранение денег в разных банках и разных валютах при принятии депозитных решений). Применительно к проблеме оценки эффективности макроэкономической политики представляется целесообразным использовать по возможности сочетание различных стратегий реформирования - например, «государственнической» и либерально-монетаристской. При этом должен тщательно соблюдаться принцип учета границ их эффективной применимости.
6. Выравнивание условий экономической конкуренции.
В российской экономике хозяйствующие субъекты находятся в неравных конкурентных условиях в силу монополизации отдельных видов производств (Белоусова, Васильева, Лившиц, 2012) и неполного изъятия природной ренты из доходов недроэксплуатирующих предприятий (Львов, 2003, с. 30-31). Разумеется, речь не может идти о создании условий, в точности соответствующих теоретическому режиму свободной конкуренции, - имеется
в виду только их выравнивание за счет более полного налогового изъятия природной ренты, государственного регулирования цен монопольных производств и других инструментов антимонопольного регулирования. Пока добыча сырья и другие монополизированные секторы являются заведомо более рентабельными, чем рисковые высокотехнологичные производства, инновационная модернизация российской экономики оказывается трудноосуществимой или просто невозможной.
7. Выравнивание условий жизни граждан.
Важным фактором обеспечения социальной стабильности, конкурентного рынка труда и роста спроса на отечественную продукцию является выравнивание финансовых возможностей высоко- и низкодоходных групп населения. Необходимость такого выравнивания для снижения социальной напряженности и повышения конкурентоспособности рынка труда представляется очевидной. Выравнивание доходов также способствует (при прочих равных условиях) росту спроса на отечественную продукцию, поскольку, как известно, в структуре расходов высокодоходных групп доля зарубежных товаров и услуг существенно выше, чем у низкодоходных. В (Варшавский, 2007) отмечаются следующие негативные результаты чрезмерного неравенства доходов в России:
• обострение проблем развития человеческого капитала;
• торможение развития инфраструктуры;
• ухудшение показателей национальной инновационной системы;
• усиление технологического разрыва;
• снижение грамотности населения, его политической активности и общественной солидарности.
С учетом указанных принципов могут быть сформулированы следующие основные этапы процедуры оценки макроэффективности бюджетно-налоговых решений.
Первый этап. Анализ сложившихся внешних и внутренних тенденций, противо-
речий, проблем социально-экономического развития. Сопоставление уровней конкурентоспособности России и крупнейших мировых держав в военной, экономической и социальной областях.
Второй этап. Прогнозирование развития внешней надсистемы, включающей все страны, конкурирующие с Россией в этих областях.
Третий этап. На базе информации, полученной на этапах 1 и 2, вырабатывается упорядоченная система целевых ориентиров на кратко-, средне- и долгосрочную перспективу и устанавливаются их безусловные либо условные приоритеты.
Например, безусловный приоритет -финансирование национальной безопасности, но по критерию минимальной достаточности гарантирующее в случае военных действий нанесение вероятному противнику заведомо неприемлемого для него ущерба. Примером условного приоритета может служить относительная предпочтительность государственного финансирования роста текущего благосостояния граждан или повышения конкурентоспособности российской экономики. По нашему мнению, в условиях кризиса приоритетно государственное долевое проектное финансирование реального сектора, а в условиях экономического роста - социальных расходов государства.
Четвертый этап. В соответствии с определенными на этапе 3 ориентирами и приоритетами производится формирование государственных целевых программ и инвестиционных проектов. Целевые программы должны задаваться в нескольких вариантах государственных инвестиций и степени достижения поставленных в них целей социально-экономического развития.
Пятый этап. На основе информации этапов 1-4 формулируется задача определения оптимальной бюджетно-налоговой политики, учитывающая:
• экзогенно задаваемые показатели социально-экономического развития;
• продуктовые, финансовые, ресурсные ограничения, определяющие область до-
пустимости бюджетно-налоговой политики и критерии оптимальности;
• варианты целевых программ и народнохозяйственных инвестиционных проектов.
Шестой этап. В результате решения задачи, сформулированной на этапе 5, определяются наилучшие варианты целевых программ, инвестиционных проектов и бюджетно-налоговых решений. Далее эти варианты используются для уточнения прогнозов и достижимых целевых ориентиров социально-экономического развития. Если такие прогнозы и уровни достижения целей оказываются неудовлетворительными, то следует вернуться к этапам 3 и 4 и уточнить целевые ориентиры и варианты целевых программ, обеспечивающих большее соответствие между ними.
Как показали наши исследования (Гра-боров, 2015), в бюджетно-налоговой задаче могут быть выделены, по крайней мере, два блока налогообложения - производственной сферы и населения. Тогда появляется возможность использовать критерий максимума ВВП при оптимизации налогообложения производства, а критерий максимума посленалоговых доходов бедного большинства граждан - при оптимизации налогообложения населения. Первый критерий нацелен на повышение эффективности производственной сферы, второй - на реализацию принципа социальной справедливости. При этом обязателен учет ограничений максимальных размеров налоговых ставок, определяемых условиями налоговой конкуренции.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В целом данная работа имеет постановочный характер. На основе вышеизложенного можно сделать следующие выводы.
1. К числу главных причин разногласий экономистов по подходам к формированию бюджетно-налоговой политики, по нашему мнению, относятся:
• отсутствие единой методологии и общепризнанных методик расчета государственных бюджетно-налоговых решений;
• неполнота (неопределенность) исходной информации о предстоящих политических и социально-экономических процессах в стране и в мире;
• ориентация ряда экономистов и политиков на обслуживание политических и экономических интересов тех или иных олигархических групп.
2. Представленные в (Клейнер, 2007; Методические рекомендации., 2000; Холодова, 2008) положения макроэкономической политики целесообразно дополнить следующими принципами:
• учет границ эффективной применимости решений;
• системное целеполагание;
• инструментальная операциональ-
ность;
• многокритериальное соизмерение издержек и выгод;
• комбинированные стратегии;
• выравнивание условий экономической конкуренции;
• выравнивание условий жизни граждан.
3. Перспективные направления исследований формирования бюджетно-налоговой политики должны включать разработку:
• информационного, модельно-алго-ритмического и программного обеспечения процессов формирования государственных бюджетно-налоговых решений;
• моделей сравнительной оценки военной, экономической и социальной конкурентоспособности страны;
• формализованных процедур установления безусловных и условных приоритетов, целей и критериев оптимальности социально-экономического развития страны;
• системы моделей совместного принятия эффективных государственных целевых программ, инвестиционных проектов и бюджетно-налоговых решений.
Список литературы
Аткинсон Э.Б., Стиглиц Дж.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора: учебник: пер. с англ. / под ред. Л.Л. Любимова. М.: Аспект Пресс, 1995.
Белоусова Н.И., Васильева Е.М., Лившиц В.Н. Модели идентификации естественных монополий и государственного управления ими (возможности расширения классической теории) // Экономика и математические методы. 2012. Т. 48. № 3.
Варшавский А.Е. Значительное снижение неравенства доходов - важнейшее условие перехода к инновационной экономике, основанной на знаниях // Экономика и математические методы. 2007. Т. 43. № 4.
Глазьев С.Ю., Ивантер В.В., Макаров В.Л., Некипе-лов А.Д. и др. О стратегии развития экономики России // Экономическая наука современной России. 2011. № 3 (54).
Глазьев С.Ю. Нищета и блеск российских монетаристов. Ч. 1 // Экономическая наука современной России. 2015. № 2 (69).
Граборов С.В. Мажоритарная оптимизация налогов, трансфертов, цен и заработных плат // Экономика и математические методы. 2015. Т. 51. № 1.
Гринберг Р.С. Российский путь выхода из кризиса: самобытность против универсального тренда // Журнал Новой экономической ассоциации. 2015. № 2.
Занадворов В.С., Колосницына М.Г. Экономическая теория государственных финансов. М.: ГУ ВШЭ, 2006.
Иванов В.Н., Овсиенко Ю.В., Сухова Н.Н. О проблемах социально-экономической и научно-технической модернизации России // Экономическая наука современной России. 2011. № 3 (54).
Клейнер Г.Б. Государство, общество, бизнес: взаимодействие в целях модернизации // Россия в глобализирующемся мире. Модернизация российской экономики / под ред. Д.С. Львова, Г.Б. Клейнера. М.: Наука, 2007.
Клепач А.Н. Уроки современных кризисов для экономического развития России // Журнал Новой экономической ассоциации. 2015. № 2.
Кудрин А.Л., Гурвич Е.Т. Государственное стимулирование или экономические стимулы? // Журнал Новой экономической ассоциации. 2015. № 2.
Лившиц В.Н. О необходимости изменения действующей парадигмы государственного управления экономикой России // Экономическая наука современной России. 2015. № 1 (68).
Львов Д.С. Проблемы долгосрочного социально-экономического развития России. Волгоград: Изд-во Волгоград. ун-та, 2003.
Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов. М.: Экономика, 2000.
Методы государственного регулирования экономики. М.: ИНФРА-М, 2012.
Миркин Я.М. Внезапный поворот // Журнал Новой экономической ассоциации. 2015. № 2.
Овсиенко Ю.В., Сухотин Ю.В. Социально-экономическое реформирование в критической фазе / Препринт # WP/99/082. М.: ЦЭМИ РАН, 1999.
Полтерович В.М. Куда идти: двадцать четыре тезиса // Экономическая наука современной России. 2014. № 3 (66).
Полтерович В.М. О формировании системы национального планирования в России // Журнал Новой экономической ассоциации. 2015. № 2.
Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора. М.: Изд-во МГУ, 1997.
Финансово-бюджетное планирование / под ред. Г.Б. Поляка. М.: Вузовский учебник, 2007.
Холодова Л.Н. О принципах государственной экономической политики // Экономика и математические методы. 2008. Т. 44. № 1.
Шевченко Б.И. Формирование системы макроэкономического регулирования в целях становления смешанной экономики: автореф. дис. ... д-ра экон. наук. М., 2005.
Рукопись поступила в редакцию 25.05.2016 г.
PRINCIPLES AND STAGES OF STATE BUDGET AND TAX DECISIONS FORMATION
S.V. Graborov
Graborov Sergei V - Central Economic and Mathematics Institute Russian Academy of Sciences, Moscow, Russia, pitel@cemi.rssi.ru.
The author analyses problems, methodological guidelines and milestones of the government fiscal policy development. It also discusses the principles presented in the Tax and Budget codes of the Russian Federation. A new set of principles is proposed: counting of borders for effective applicability decisions, system definition of objectives and instrumental operationability, multicriteria analysis of costs and benefits, a mixed strategy, alignment of economic competition and people living conditions. The basic steps designing effective fiscal decisions presented. Keywords: budget and tax decisions, effective applicability, system definition of objectives, instrumental operationabili-ty, multicriteria analysis of costs and benefits, mixed strategy. JEL: H2.
References
Atkinson E.B., Stiglitz J.E. (1995). Lectures on Public Economics. Textbook, translation from English into Russian under the editorship of Lyubimov L.L. Moscow6 Aspect Press (in Russian). Belousova N.I., Vasilieva E.M., Livshits VN. (2012). The models of identification of natural monopolies and state management of them (the abilities of enlarging scope of the classical theory). Ekono-mika i matematicheskiye metody, vol. 48, no. 3 (in Russian).
Finansovo-byudjetnoye planirovaniye (2007). [Financial and budgetary planning] / under the editorship of Polyak G.B. Moscow, High school textbook (in Russian).
Glaziyev S.Yu. (2015). The poverty and lustre of the Russian monetarists. Economics of Contemporary Russia, no. 2 (69) (in Russian).
Glaziyev S.Yu., Ivanter VV, Makarov VL., Neki-pelov A.D., Tatarkin A.I., Grinberg R.S., Feti-sov G.G., Tsvetkov V.A., Batchikov S.A. Yer-shov M.V, Mityayev D.A., Petrov Yu.A. (2011). On the strategy of development of the economy of Russia. Economics of Contemporary Russia, no. 3 (54) (in Russian).
Graborov S.V (2015). Majority optimization of taxes, transfers, prices and wages. Ekonomika i matematicheskiye metody, vol. 51, no. 1 (in Russian).
Grinberg R.S. (2015). The Russian way of exiting from the crisis: originality vs. the universal trend. Journal of the New Economic Association, no. 2 (in Russian).
Ivanov VN., Ovsiyenko Yu.V, Sukhova N.N. (2011). On the problems of socio-economic and scientific and technical modernization of Russia. Economics of Contemporary Russia, no. 3 (54) (in Russian).
Kholodova L.N. (2008). On the principles of state economic policy. Ekonomika i matematicheskiye me-tody, vol. 44, no. 1 (in Russian).
Kleiner G.B. (2007). State, society, business: interaction for sake of modernization // Russia in the globalizing world. Modernization of the Russian economy / under the editorship of D.S. Lvov and G.B. Kleiner. Moscow, Nauka (in Russian).
Kudrin A.L., Gurvich Ye. T. (2015). State stimulating or economic incentives? Journal of the New Economic Association, no. 2 (in Russian).
Livshits VN. (2015). On the necessity of changing the current paradigm of state management of the Russian economy. Journal of the New Economic Association] no. 1 (in Russian).
Lvov D.S. (2003). The problems of long-term socio-economic development. Volgograd, Volgograd State University Publ. (in Russian).
Methodic recommendations on the estimation of efficiency of investment projects (2000). Moscow, Ekonomika (in Russian).
Methods of state regulation of the economy (2012). Moscow, INFRA-M (in Russian).
Mirkin Ya.M. (2015). Sudden turn. Journal of the New Economic Association, no. 2 (in Russian).
Ovsiyenko Yu.V, Sukhotin Yu.V (1999). Socio-economic reforming at the critical stage, Working Pa-
