CC BY
148
Турицин Александр Викторович
старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Армавирского филиала Московского государственного открытого университеа
(тел.: 89034510501)
Принципы Европейского Суда п правам человека в проблемі ограничения прав собственности на земельные участю сельскохозяйственного назначение
Аннотация
Концепция собственности или "имущества" толкуется Европейским Судом по правам человека очень широко и включает в себя широкий спектр экономических интересов субъектов права, которые могут быть нарушены при деятельности органов государственной власти, вводящих ограничения права собственности.
Annotation:
The property or “property” concept is interpreted by the European Court under human rights very widely and includes a wide spectrum of economic interests of legal subjects which can be broken at activity of the public authorities entering restrictions of the property right.
Ключевые слова: ограничение собственности, право собственности, европейский суд, земельные участки, имущество.
Keywords: property restriction, the property right, the European court, the ground areas, property.
Оценка ограничения права (собственности в результате деятельности органов государственной власти под таким углом зрения призвана отразить новые тенденции в проблеме гражданско-правового регулирования осуществления права собственности, в частности, права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения. Кроме того, такой подход открывает возможность оценки ограничения права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения на предмет не только его соответствия непосредственно норме права (принцип формальной законности), но и соответствующим принципам права, целям осуществления права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения и государственного управления в сфере сельскохозяйственного производства, которые закреплены или даже подразумеваются в законе (принцип правозаконности).
Сразу же следует заметить, что вряд ли такой подход можно назвать устоявшимся в нашей
правоприменительной практике. Мысль о том, что одной только формальной законности недостаточно для применения соответствующей нормы права, даже если это норма о конфискации, едва ли может быть принята без сомнений большинством практикующих юристов. Скорее мы обнаружим противоположный подход: при наличии явно выраженного публичного интереса в жертву обычно приносится и законность, и баланс частного и публичного.
Последовательно проводя курс на защиту экономических интересов собственников от вмешательства в сферу их правовой свободы органов государственной власти, Европейским Судом по правам человека были выработаны критерии оценки недопустимого вмешательства государства в право собственности [1]. Данные критерии, представляется, могут быть положены в основу при оценке ограничений права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения.
Применительно к проблеме ограничения права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения могут быть выделены следующие принципы:
227
1 . Соответствия ограничения права собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения законной цели в интересах общества.
2. Соблюдение соразмерности ограничения права собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения - баланс требований всеобщего интереса и требований защиты интересов собственника-сельхозпроизводителя.
3. Соответствие ограничения права собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения принципу правовой определенности.
Признавая ценность выделенных принципов, необходимо все же рассмотреть место названных принципов среди условий вмешательства государства в осуществление права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения, ограничения данного права и решение вопроса об объеме понятия ограничение.
Под ограничением права собственности на земельные участки следует понимать предусмотренные законом договорные либо внедоговорные ограничительные меры, выражающиеся в установлении дополнительных условий или запретов реализации собственником возможных способов осуществления права собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения.
С учетом данного определения следующая позиция ЕСПЧ представляется спорной. Так, Европейский Суд по правам человека в одном из своих решений указывает: "если требование принципа законности не выполняется, нет нужды исследовать обстоятельства дела дальше и изучать вопрос о правомерности цели государства или вопрос о соразмерности" [2]. В том же решении: " ... Из этого следует, что вопрос о соблюдении справедливого равновесия между общими интересами общества и требованиями защиты основных прав личности ... становится релевантным только после того, как установлено, что обжалуемое вмешательство в право собственности удовлетворяет требованиям правомерности и не является произвольным" [3]. Таким образом, оба названных принципа вступают в действие при законности действий органов государственной власти. Представляется нецелесообразным выводить два названных требования составляющих содержание принципа недопустимости произвольного ограничения права собственности за рамки понятия законность, придавать им самостоятельное значение, ограничивать его содержание. Думается, что целесообразнее рассматривать их
в составе единого требования законности действий органов государственной власти, ограничивающих осуществление права собственности.
Такой подход будет соответствовать пониманию произвольного ограничения права собственности как поведения нарушающего, в том числе, общие правовые принципы гражданского права или его отдельных институтов. Поэтому, в частности, нарушение данных принципов должно быть расценено также нарушением требования законности, а действия противоправным ограничением права собственности, как и действия органов власти, не основанные на каком-либо положении действующего законодательства,
непосредственно нарушающие прямой запрет или предписание правовой нормы.
Рассмотрим каждый из выделенных принципов в отдельности.
Во-первых, ограничение права собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения должно соответствовать какой-либо законной цели в интересах общества.
Интересы общества - это законная цель. Понятие "интересов общества" неизбежно широко. Оценка имеется ли проблема, вызывающая озабоченность общества и требующая принятия мер ограничивающих право собственности принадлежит государству. Сами эти меры должны иметь под собой разумное основание.
В связи с этим встает проблема "рамок усмотрения" государства при принятии мер ограничивающих право собственности на земельные участки. Одним из рассмотренных Европейским Судом дел, по которому изучался вопрос о применимости этого требования, было дело Джеймс против Соединенного Королевства. По обстоятельства дела в результате принятия органом власти акта о реформе системы владения на правах аренды, арендаторы жилья воспользовались правом выкупать право собственности на недвижимость по цене ниже рыночных, в результате наймодатели потеряли 2 с лишним миллиона фунта стерлингов на разнице с рыночной стоимостью аренды такого рода жилья. Заявители утверждали, что соответствующий акт не мог быть принят в интересах общества, поскольку отчуждение имущества не было произведено в интересах общества в целом. Однако Суд постановил, что принудительная передача собственности от одного частного лица другому может отвечать законной цели в интересах общества. Он также добавил, что отчуждение собственности во исполнение политики, направленной на
__________________________________228
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2011 № 1 (33)
укрепление социальной справедливости в обществе, можно на полных основаниях относить к осуществляемой в интересах общества [4]. Это решение иллюстрирует "широкие рамки усмотрения", которым страсбургские органы готовы были наделить национальные власти при оценке соответствия вмешательства в право собственности той или законной цели в интересах общества. При этом необходимо иметь в виду, что согласно п. 3 ст. 189 АПК РФ [5] обязанность доказывания законности оспариваемых решений и действий государственных органов, должностных лиц, возлагается на эти органы и лиц принявших оспариваемый акт, решение, совершивших оспариваемые действия, ограничивающее право собственности.
Во-вторых, ограничение права собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначении должно отвечать требованию соразмерности. Иными словами, сохраняет ли это ограничение справедливое равновесие между требованиями всеобщего интереса общества с требованиями защиты интересов собственника-сельхозпроизводителя.
Как указывалось выше, для того чтобы ограничение права собственности считалось допустимым правомерным, оно должно не только служить законной цели в интересах общества, но должна быть разумная соразмерность между используемыми средствами и той целью, на которую направлена любая мера, ограничивающая право собственности лица. Нарушение требования разумного равновесия, соразмерности свидетельствует о чрезмерности ограничения и нарушении прав собственника земельного участка.
Несмотря на оценочный характер данной категории (соразмерность) можно, однако выделить некоторые ориентиры, выработанные в практике Европейского Суда по правам человека:
Соблюдено ли требование разумного равновесия в отдельных случаях определяется с учетом таких обстоятельств как экономическая обоснованность мер ограничивающих право собственности в общих интересах. Примером здесь может служить решение Суда по делу Меллахер против Австрии. Это дело касалось домовладельцев квартала квартир, которые утверждали, что австрийское законодательство о контроле за квартирной платой при найме жилья противоречило ст. 1 Протокола №1 ЕКПЧ, поскольку оно вмешивалось в их договорные права о взимании платы за жилье. Заявители утверждали, что данный Закон позволял не выполнять правомерно заключенные договоры. Они ссылались на тот факт, что в результате
229
МЕЖДУНАРОДНОЕ И ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО действия Закона взимаемая ими арендная плата за жилье снизилась на 80% в двух случаях, и на 22% - в других. Государство же утверждало, что даже при сниженных ставках арендной платы, плата за жилье была разумно сравнима с платой, которую можно было назначить за аренду жилья в других зданиях. Суд нашел, что требуемое справедливое равновесие было обеспечено. Он принял во внимание, что владельцы по - прежнему могли относить различные расходы, такие, как расходы на страхование жилища, на счет жильцов и могли требовать от жильцов плату взносов на текущий ремонт. В законе были также временные положения, которые позволяли владельцам взимать арендную плату по существующим договорам аренды на 50% выше, чем им разрешено взимать по вновь заключенным договорам аренды жилья [6].
Нарушением указанного принципа признается принятие государственным органом правового акта с обратной силой с целью и последствиями, связанными с лишением собственника правопритязаний, связанных с использованием земельного участка в отношении других лиц, государства или муниципалитета.
3. Соблюдено ли условие об имущественной компенсации за ограничение права собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения. В этом случае дается оценка обеспечению справедливого равновесия между различными интересами, и, в особенности, не возлагает ли ограничение права собственности несоразмерное бремя на собственника земельного участка.
В отношении последнего положения необходимо дать некоторые разъяснения.
Условия имущественной компенсации являются существенным фактором при оценке того, в какой мере ограничение права собственности на земельный участок обеспечивает справедливое равновесие между используемыми средствами и той целью, на которую направлена любая мера, ограничивающая лицо собственности.
Несоблюдение этого условия является основанием для признания ограничительных мер, принятых органами государственной власти или местного самоуправления, несоразмерными и нарушающими права собственника земельного участка. Соразмерная компенсация является обязанностью государства вытекающей из факта ограничения или прекращения права собственности на земельный участок. Обязанность государства возместить причиненные имущественные потери может возникать при ограничении права собственности в отсутствие противоправного поведения со
стороны государственного органа.
В деле Шасаню против Франции [7] заявителями были собственники земли, которые, согласно французским законам имели исключительное право охотиться на собственных землях. Это право было частью права собственности на землю. Но французские власти посчитали, что было бы выгодней собрать воедино мелких владельцев земель и создать ассоциацию, предоставляющую ее членам общие права на охоту. Власти сделали членство в ассоциации для владельцев земли, обязательным, с уступкой их исключительных прав на охоту на их землях другим членам ассоциации. Заявители, в свою очередь, были активистами движения в защиту животных и противниками охоты.
По вопросу о соразмерности Суд постановил, что справедливое равновесие по отношению к заявителям, которых обязали передать свои права на охоту с тем, чтобы дать возможность другим охотиться на их землях, притом, что они по морально - этическим соображениям отвергали охоту, было нарушено. В частности, Суд отметил отсутствие какой - либо компенсации (Правительство полагало, что возможность охотиться на землях, принадлежащих другим, будет достаточной компенсацией для владельцев земли, таких, как заявители, но это не удовлетворяло заявителей, которые не хотели охотиться вообще). В силу этого, право собственности заявителей, как оно гарантируется ст. 1 Протокола №1 ЕКПЧ, было нарушено. В приведенном примере требование обеспечения соразмерной компенсации в отношениях между сособственниками, а точнее обеспечение эквивалентности в отношениях между ними должно быть запрограммировано в самом решении органа власти, поэтому несоблюдение этого требования, выразившееся в отношениях между частными лицами, опорочивает сам акт органа власти, накладывает на него "печать" несоразмерного ограничения права собственности. В силу этого, обязанность государства к имущественной компенсации за ограничение права собственности на земельный участок, будет для него адекватной мерой воздействия.
Таким образом, понятие "недопустимого вмешательства" государства в право собственности охватывает две группы правоотношений: а) правомерного и б) неправомерного ограничения права собственности. Само же установление факта недопустимого вмешательства государства является определяющим при решении вопроса о нарушении статьи 1 Протокола №1 ЕКПЧ.
В-третьих, ограничение права собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения должно соответствовать принципу правовой определенности.
Акты органов государственной власти и их должностных лиц ограничивающие права собственника земельного участка сельскохозяйственного назначения должны также удовлетворять требованию правовой определенности. Для того чтобы отвечать принципу правовой определенности, действия органа государственной власти должны соответствовать адекватно доступным и достаточно четко сформулированным правовым нормам, которые отвечают существенным требованиям концепции "права". Это означает не только то, что обжалуемые действия органа власти должно основываться на каком-то положении внутреннего законодательства, но и то, что должен быть справедливый и надлежащий порядок, а именно, чтобы оспариваемая ограничительная мера устанавливалась и приводилась бы в исполнение надлежащим органом власти и не была бы произвольной [8]. Эти требования иллюстрируются решением Суда по делу Хентрих против Франции [9]. Г-жу Хентрих после приобретения земельного участка уведомили, что казначейство хочет прибегнуть к праву преимущественной покупки на том основании, что оно сочло, что цена, которую она уплатила, была слишком низкой. Право было реализовано в отсутствие состязательного производства. Суд в своем постановлении указал, что реализация права государства на преимущественную покупку проводилась произвольно и выборочно и не была предсказуемой; она не сопровождалась предоставлением процессуальных гарантий; норма, регламентирующая это право, не удовлетворяет требованиям точности формулировок и предсказуемости; отсутствие равных возможностей позволявших привести доводы относительно заниженности цены на землю незаконно.
В России законодательное закрепление рассмотрения земельных споров в судебном порядке приняло общие очертания к моменту принятия Конституции РФ 1993 г., но при этом окончательно эта норма была зафиксирована в п. 1 ст. 64 Земельного кодекса РФ, что явилось новым этапом в развитии земельного законодательства. Необходимо отметить, что изучением данного вопроса занимались Б.В. Ерофеев, Ю.Г. Жариков, И.А. Иконицкая, Н.И. Краснов, В.М. Дикусар и другие. Происхождение спорных отношений непосредственно взаимосвязано с нарушением законных прав
230
субъекта со стороны иных лиц. Момент возникновения спора о праве определяется тогда, когда сторона, считающая свое право нарушенным, заявляет об этом, требуя его восстановления. Характерной чертой земельного спора является наличие объективно выраженных (в данном случае должно основываться на м а т е р и а л ь н о й базе) п рот ив о р е ч и в ы х, дискуссионных позиций сторон по предмету спора. При этом одна сторона обладает материальными правами на спорный земельный участок, а другая - таковых прав не имеет. Обратим внимание на то, что обе стороны в земельном споре, как правило, не могут обладать равными по объему правами на один земельный участок. Причиной тому служит предоставление земельного участка конкретному землевладельцу (землепользователю) в строго определенных целях. Также в споре по земельным участкам может присутствовать как заблуждение одной из сторон по поводу предоставленного ей объективного права на спорный земельный участок, так и прямое нарушение субъективного права. Прямое нарушение субъективного права может выразиться в совершении конкретных действий, а также в необоснованном уклонении одной из сторон от производства определенных действий в пользу другой стороны. Сам факт возникновения споров по правам на земельные участки, а точнее, споров о нарушении права землевладения (землепользования) объясняется определенными причинами. При осуществлении объективных и субъективных прав на землю отдельными лицами происходит столкновение их интересов по поводу границ, целей и характера использования предоставленных им земельных участков.
Приведенные позиции Суда могут и должны быть использованы в практике российских судов при оценке правомерности ограничения права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения.
Однако современная доступная нам российская арбитражная практика убеждает в обратном. Указанные критерии, несмотря на разъяснения высших судебных инстанций [10], не принимаются во внимание при рассмотрении споров. Примеров существует множество. Приведу два из последних. Предприятия, ведущие подводные работы, в 1990 году получили статус арендных и заключили договоры об аренде с выкупом. В 1992 году эти предприятия не были включены в программу приватизации. Несмотря на это, они приватизировались на основании ранее заключенных договоров. К концу 1990-х годов по
настоянию государственных органов приватизация была признана незаконной исключительно по мотивам существенного публичного интереса. Все ссылки ответчиков на то, что они соблюдали действовавшее законодательство, а также на то, что за прошедшее десятилетие они понесли большие издержки на поддержание флота в пригодном состоянии, были отвергнуты. Таким образом, и законность, и баланс интересов уступили одному только доводу о необходимости восстановления госконтроля над флотом спецназначения [11]. Другой пример не менее показателен. Глава муниципального образования город Краснодар издал Постановлением от 25 марта 2004г. № 737 "О порядке определения размера арендной платы за земли образования город Краснодар" [12], предусматривающее введение новых ставок арендной платы на государственные и муниципальные земли в г. Краснодаре на основе установления базовой ставки арендной платы и повышающих коэффициентов к ней. Принимая во внимание свойства земли как объекта права, Постановление Главы г. Краснодара фактически оказывает влияние на права и свободы арендаторов земельных участков, поскольку распространяет свое действие на те земельные участки, которые уже заняты зданиями, строениями, сооружениями и имеют сложившийся хозяйственный и экономический режим землепользования в границах земельных участков. Арендная плата непосредственно влияет на экономические результаты предпринимательской и иной экономической деятельности этих лиц. Поэтому чрезмерное увеличение арендной платы на землю, то есть установление платы, являющейся неадекватной реальному экономическому состоянию лиц, пользующихся муниципальной землей, существенно ухудшает конечный результат их экономической деятельности, соответственно, лишает возможности свободно использовать свое имущество и способности для занятия предпринимательской и иной незапрещенной законом экономической деятельностью, что по смыслу ст. 34 Конституции РФ является нарушением прав и свобод указанных лиц.
При правовой оценке данного Постановления можно увидеть, как работают рассмотренные выше критерии адекватности вмешательства публичной власти в права и свободы частных лиц.
Во-первых, Постановление Главы г. Краснодар н е т о л ь к о н е п рес л ед у ет д о с т и же н и е общественного интереса, но и прямо ему противоречит. Так, в частности, рассматриваемый правовой акт предусматривает 7-ми кратное
231
повышение арендной платы на продовольственных рынках. В результате данного повышения продовольственные рынки должны будут поднять плату за право торговли на рынке, что, в конечном результате, приведет либо к повышению цен на продаваемые на рынках товары в 3-4 раза, либо к остановке деятельности рынков, поскольку товары, произведенные фермерскими хозяйствами, а также гражданами на личном подворье окажутся невостребованными покупателями.
Известно, что в России организации, занимающиеся оздоровлением населения, выполняют важную социальную функцию. Однако, Постановление Главы г. Краснодар на фоне общего роста размера арендной платы предоставляет льготы не указанным организациям (в отношении них установлен повышающий коэффициент - 10), а производителям табачномахорочных изделий (повышающий коэффициент - 3), производителей водки и пива (повышающий коэффициент - 1,5), что указывает на явную антисоциальную направленность данного акта.
Во-вторых, Постановление не соответствует критерию соразмерности и определенности, так как вводит не имеющие экономического обоснования базовые ставки арендной платы и повышающие коэффициенты в зависимости от категорий арендаторов и целевого назначения земельных участков.
В-третьих, рассматриваемое Постановление не отвечает и принципу правовой определенности, так как оперирует понятиями, не только не имеющими юридического определения, но и допускающими двойное толкование конкретных правовых последствий для арендаторов. Неточность понятий, содержащихся в рассматриваемом акте и произвольность их
установления, указывает на антисоциальность Постановления Главы г. Краснодара еще и потому, что предоставляет муниципальным служащим чрезмерную широту "усмотрения" и создает условия для коррупции.
1. Моника Карсс-Фриск, А.Н. Жеребцов, В.В. Меркулов, А.Г Эртель. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Статья 1 Протокола №1 Право на собственность. Прецеденты и комментарии. М.: 2002. С. 28.
2. Моника Карсс-Фриск, А.Н. Жеребцов, В.В. Меркулов, А.Г. Эртель. Указ. соч. С. 43
3. Моника Карсс-Фриск, А.Н. Жеребцов, В.В. Меркулов, А.Г. Эртель. Указ. соч. С. 44
4. Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. М., 2000. С. 384-390
5. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №30. Ст. 3012.
6. Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. М., 2000. С. 244-251.
7. Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. Т. 2. М., 2000. С. 390-401.
8. Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. М., 2000. С. 407-409.
9. Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. М., 2000. С. 411-413
10. См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003. №5 // Вестник ВАС РФ. 2004. №2.
11. Скловский К. Вопрос о пределах вмешательства государства в частную собственность в судебной практике // Хозяйство и право. 2002. № 6. С. 20.
12. Постановление Главы муниципального образования город Краснодар от 25 марта 2004г. № 737"О порядке определения размера арендной платы за земли образования город Краснодар".
232
