CC BY
76
УДК 342.9:35.078.1
В.В. Мартиновський, канд. юрид. наук Національний університет “Юридична академія України імені Ярослава Мудрого ”,
м. Харків
ПРИНЦИПИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ДОЗВІЛЬНОЇ СИСТЕМИ
Сучасна дозвільна система України перебуває на етапі радикального реформування. Такі процеси неможливі без запровадження у правозастосовну діяльність органів цієї системи сучасних принципів права, які в найближчій перспективі мають стати ключовими засадами вдосконалення функціонування зазначених органів.
Ефективність здійснення дозвільної діяльності перебуває в прямій залежності від правильного застосування посадовими особами органів дозвільної системи норм матеріального і процесуального права. Для цього необхідно не тільки вникати у зміст закону, пізнати його спрямованість, місце в системі права, зв’язок з іншими нормами законодавства, а й ураховувати принципи дозвільної системи. У деяких випадках останні виступають проявом адміністративного процесу й відбивають характерні риси дозвільного провадження як невід’ємного його складника, дозволяють осмислити його суть.
Процесуальні принципи адміністративного права утворюють підґрунтя, на якому розробляються й реалізуються матеріальні норми права. Їх значимість випливає з їх тлумачення як першооснови всього, як вихідного пункту. Ось чому вони становлять собою основоположне теоретичне знання, не потребуючого доведення.
У працях таких представників вітчизняної науки загальної теорії держави і права, конституційного й адміністративного права, теорії державного управління, як Ю.П. Битяк, В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, І.Б. Коліушко, В.К. Колпаков, І.П. Голосніченко, П.М. Рабінович, А.О. Селиванов, зроблені важливі кроки щодо визначення й розкриття змісту принципів права. Поряд із цим таке важливе питання, як реалізація принципів дозвільної системи України, певною мірою залишається поза увагою правознавців. Мета даної статті -проаналізувати застосування принципів дозвільної системи України.
Розкриваючи поняття “принципи права”, М.І. Байтін підкреслив, що на них засновані формування, динаміка й дія права, тенденції його розвитку як демократичного або, навпаки, як тоталітарного. Процесуальні принципи права виражають те базове, головне в ньому, на що право повинно бути орієнтовано [2, с.4-15].
Принципи дозвільної системи тісно пов’язані між собою, доповнюють і збагачують один одного. Розглянемо їх детальніше.
Принцип законності становить собою певну змістову якість діяльності державних органів. Як справедливо зазначає В.М. Гаращук, законність, зовні віддзеркалена у правових актах, є тими рамками, які обмежують свободу кожного заради свободи всіх [5, с. 108]. Що стосується дозвільної діяльності, всіх органів, у тому числі й дозвільної системи, то даний принцип означає, що вона повинна провадитись тільки на підставі закону. Це зобов’язує уповноважені органи (або їх посадових осіб) видавати різного роду дозволи в межах своєї компетенції й у точній відповідності до законодавства.
Законність у державному управлінні складається зі спеціальних вимог, що характеризують специфічні риси даної галузі. Серед них можна назвати обов’язок суб’єктів управління здійснювати державну політику у формі виконавчого розпорядництва. Органи виконавчої влади та інші суб’єкти, наділені публічними повноваженнями, зобов’язані дотримуватися закону. Можна, вважаємо, погодитися з думкою Г.В. Атаманчука, який доводить існування такого принципу державного управління, як потреба правової впорядкованості останнього [1, с.195].
Загально-соціальна вимога законної поведінки громадян прямо відбивається у вимогах правозастосовної діяльності. Фахівці в галузі теорії правозастосування розуміють законність як змістовну сторону правового режиму державного й суспільного життя [8, с.54]. Це дає змогу зайвий раз підкреслити, що додержання законності - невід’ємна передумова правопорядку.
Принцип гуманізму дозвільної системи спостерігається у відносинах особи й держави. О.В. Петришин стверджує, що характер цих правовідносин свідчить про ступінь визнання державного пріоритету й верховенства права. На його думку, поняття “правова держава” повинно мати гуманістичний зміст [9, с.9]. Гуманізм є одним з визначальних принципів побудови апарату держави та його діяльності, невід’ємною частиною в системі принципів правозастосування. Головним критерієм при цьому виступають загальнолюдські цінності. Ефективний механізм задоволення інтересів конкретної особи й суспільства в цілому будується саме через систему державних органів.
Принципу гласності належить забезпечувати право громадян на вільний доступ до інформації. Важливою його ознакою можна назвати можливість громадськості отримувати дозвіл, інформацію про перебіг і наслідки вирішення питання про видачу того чи іншого дозволу. Цей принцип прямо стосується діяльності органів дозвільної системи.
Принцип справедливості будується на формально визначених міркуваннях про справедливість. Будучи необхідною умовою діяльності органів дозвільної системи, він виявляється перш за все у відносинах, регламентованих матеріально-правовими приписами, й у положеннях індивідуально-правових актів. Принцип справедливості повинен пронизувати всі процесуальні дії в ході правозастосування.
Принцип рівності сторін передбачає надання безперешкодної можливості кожній особі на законних підставах отримувати потрібний для неї дозвіл. Закріплюється він насамперед у ст. 24 Конституції України, згідно з якою громадяни України мають рівні конституційні права і свободи, є рівними перед законом [3; 1996. - № 30.- Ст. 141]. Цей принцип не визнає привілеїв чи обмежень за ознаками політичних, релігійних чи інших переконань, раси, кольору шкіри, статі, етнічного й соціального походження, майнового стану, місця проживання. Наведений перелік ознак, притаманний розглядуваному принципу, не є вичерпним. Чинне законодавство України містить положення, які надають рівні можливості всім особам, яким необхідно володіти відповідним дозволом, і на його отримання. Принцип рівності всіх перед законом стосується як фізичних, так і юридичних осіб. У даному випадку він застосовується, коли йдеться про відносини держави, з одного боку, і фізичної або юридичної особи - з другого.
Принцип компетентності означає, що відповідні суб’єкти управління, наділені певними повноваженнями дозвільного характеру, реалізують їх у суворій відповідності вимогам нормативних актів. Ці повноваження здійснюються в органах дозвільної системи, що знайшло відбиття в Законах України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності” [3; 2005.-№48.-Ст.483], “Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії” [3; 2000.-№9.-Ст.68], в інших правових актах. Суворе дотримання названого принципу забезпечує належне застосування юридичних засобів впливу, сприяє посиленню відповідальності уповноважених органів (їх посадових осіб) за вчинення ними певних дій [6, с.389, 390].
Принцип об’єктивності вимагає, щоб усі факти об’єктивної дійсності були правильно й повно розглянуті, проаналізовані, після чого було прийнято об’єктивне рішення про видачу дозволу органом (його посадовцем) дозвільної системи. Під час прийняття такого рішення посадова особа зазначеного органу має ґрунтувати свої висновки на фактах реально існуючої дійсності. Органи дозвільної системи за допомогою своїх посадовців зобов’язані зібрати й оцінити всю існуючу інформацію, тобто всі фактичні дані стосовно законності отримання бажаного дозволу.
Принцип публічності характеризується здійсненням відповідних дій в інтересах усього суспільства. У загальному розумінні під ним розуміється здійснення дозвільної діяльності владно, тобто від імені держави. Слід звернути увагу на те, що ініціатором дозвільних правовідносин (наприклад, щодо отримання дозволу) може бути фізична або юридична особа, якій необхідно отримати відповідний дозвіл. Якщо ж йдеться про перевірку дотримання законності користування останнім, ініціатором виступають державні органи. Розглядуваний принцип виявляє себе в останньому випадку.
Принцип економії процесуальних засобів знаходить свій прояв у вимогах простоти й економічності діяльності органів дозвільної системи стосовно видачі потрібних дозволів. Але його реалізація в жодному разі не допускає припущення спрощення у видачі відповідних дозволів. Іншими словами, дозвільній діяльності в першу чергу належить ґрунтуватися на чіткому дотриманні чинного законодавства.
Принцип безпосередності, який є досить важливим у дозвільній системі, вимагає, щоб між органом, що має дозвільні повноваження, та іншою стороною (особою, яка потребує отримати дозвіл) було якомога менше посередніх (проміжних) елементів, що впливають на внутрішнє переконання тих, хто приймає рішення щодо його видачі.
Характерна риса принципу контролю виражається в тому, що в кожному процесі існує ідея про можливість перегляду прийнятого по справі рішення. Можна погодитися з думкою І.О. Галагана, який переконує, що цей принцип поширюється й на адміністративний процес. Але в останньому він не має повного закріплення через неоперативність і нерозвиненість процесуальних форм цього принципу. Контроль у переважній більшості проваджень має місце тільки за остаточним рішенням по справі [4, с. 181]. Орган дозвільної системи спочатку дає необхідний дозвіл, потім особа, яка його отримала, здійснює певну діяльність, а вже після цього вказаний орган має право контролювати законність його використання. Отже, органи дозвільної системи по-перше, здійснюють контроль, коли вирішують питання про видачу дозволу, подруге, контролюють використання останнього.
Деякі принципи дозвільної системи отримали своє законодавче закріплення. Наприклад, у ст. 3 Закону України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності” знайшли відбиття наступні принципи: (1) захист прав, законних інтересів суспільства, територіальних громад і громадян, життя громадян, охорона навколишнього природного середовища й забезпечення безпеки держави; (2) розвиток конкуренції; (3) прозорість процедури видачі документів дозвільного характеру; (4) додержання рівності прав
суб'єктів господарювання під час видачі таких документів; (5) відповідальність посадових осіб дозвільних органів, державних адміністраторів і суб’єктів господарювання за порушення вимог законодавства з питань видачі дозвільних документів; (6) зниження рівня державного регулювання господарської діяльності; (7) установлення єдиних вимог до порядку видачі документів дозвільного характеру.
Перелічені в цьому Законі принципи можна визначити як специфічні, притаманні діяльності органів дозвільної системи тільки в царині господарської діяльності. При цьому, як бачимо, законодавець обійшов увагою ті загальнотеоретичні принципи права, що розглянуті нами вище. Наприклад, обов’язково-властивий будь-якій діяльності державного органу, (в тому числі й органу дозвільної системи) принцип законності так і не знайшов свого законодавчого закріплення у названому Законі.
До речі, цей принцип не закріплено і в інших нормативно-правових актах. Приміром, у ст. 5 Закону України “Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії", де наводиться перелік основних принципів дозвільної діяльності у сфері використання ядерної енергії, серед них принципу законності теж немає.
Якщо далі аналізувати Закон України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" стосовно принципів, треба зауважити, що ст. 1 розкриває суть ще 2-х принципів. Так, згідно з принципом мовчазної згоди - принцип, суб’єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо провадження господарської діяльності (або її видів) без отримання відповідного документа дозвільного характеру за умови, якщо ним або уповноваженою особою в установленому порядку подано заяву й документи в повному обсязі, але в установлений законом строк дозвільний документ або рішення про відмову в його видачі ще не видано або не направлено. Відповідно до принципу організаційної єдності видача документів дозвільного характеру (переоформлення, видача дублікатів, анулювання) суб’єктам господарювання відбувається в дозвільному центрі шляхом взаємодії представників дозвільних органів, що забезпечується державним адміністратором.
Сутність цих 2-х принципів, на нашу думку, в цьому Законі закріплено повністю, логічно і зрозуміло. Вони й далі в ньому зустрічаються. Для правильного розуміння й застосування норм права законодавець дає їх визначення.
Перелік усіх розглянутих вище принципів, звичайно, не є вичерпними, але названі нами визначальними для розкриття змісту дозвільної системи України.
Слід підкреслити, що тільки через розуміння принципів можна досягти позитивних результатів у практичній реалізації органами дозвільної системи своїх повноважень. Остання протистоїть свавіллю і вседозволеності в державному управлінні і практично належним чином впливає на всі його структури [10, с.35]. Принципи ж діяльності органів дозвільної системи, їх місце в доктрині адміністративного права, взаємозв’язок, взаємовплив, взаємозалежність та інші питання ще потребують поглибленого вивчення.
Список літератури: 1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.: Юрид. лит., 1997. - 400. 2. Байтин М.И. О принципах и функциях права: новые моменты // Правоведение. - 2000. - № 3. - С. 4-15. 3. Відомості Верховної Ради України. 4. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР: процессуальное регулирование. - Воронеж: Воронеж. ун-т, 1976.
- 198 с. 5. ГаращукВ.М. Сутність, принципи та гарантії законності // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я. Тацій
- Х.: Нац.юрид. акад. України, 2000. - Вип. 42. - С. 106-112. 6. Державне управління в Україні: Навч. посіб. / За заг. ред. В.Б. Авер’янова.
- К.: Юрінком Інтер, 1999. - 256 с. 7. Карташов В.Н. Принципы правоприменительной деятельности // Процессуальные вопросы повышения эффективности правового регулирования социалистических общественных отношений: Межвуз. темат. сб. - Ярославль: ЯрГУ - 1981. - С. 49-56. 8. Кіраталов О.В. Принципи юридичного процесу // Право України. - 1999. - N° 4. - С. 23-25. 9. Петришин А.В. К вопросу об общетеоретическом понятии прав человека // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я. Тацій - Х.: Нац.юрид. акад. України, 1997. - Вып. 32. - С. 3-11. 10. Самсонов В.Н. Административное законодательство: понятие, содержание, реформа. - Х.: Основа, 1991. - 117 с.
ПРИНЦИПЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ Мартиновський В.В.
Статья посвящена комплексному анализу и определению сути принципов деятельности органов разрешительной системы. Рассмотрены общетеоретические специфические принципы, а также принципы разрешительной системы Украины, закрепленные в законодательстве. Приведены результаты исследования, касающиеся правового регулирования деятельности органов разрешительной системы в Украине.
Ключевые слова: разрешительная система, орган разрешительной системы, разрешительная деятельность, принципы, законность, контроль.
PRINCIPLES OF ACTIVITY OF ALLOWING SYSTEM BODIES Martynovskiy V.V.
The article is devoted to the complex analysis and definition of an essence of activity principles of allowing system bodies. The author considers general-theoretical, particular principles and principles of allowing system of
Ukraine that are fixed in the legislation. Results of research of legal regulation of the allowing system bodies activity in Ukraine are given.
Key words: allowing system, body of allowing system, allowing activity, principles, legality, control.
Надійшла до редакції 18.01.2011 р.
