CC BY
37
В.І. Ляшенко, д.е.н.
РЕГУЛЯТОРНА ПОЛІТИКА СТИМУЛЮВАННЯ РОЗВИТКУ МАЛОГО ПІДПРИЄМНИЦТВА В УМОВАХ ТРАНСФОРМАЦІЇ ВИРОБНИЧОЇ СФЕРИ
СТАРОПРОМИСЛОВИХ РЕГІОНІВ
Україна знаходиться на етапі побудови системи державної регуляції, адекватної сучасній змішаній економіці. При цьому активно використовуються окремі механізми державного управління, що позитивно зарекомендували себе в державах із розвиненою економікою. Одним із таких механізмів є регуляторна політика. Проте формальне, без урахування специфіки державного управління в Україні, включення до нормативно-правових актів вимог щодо здійснення регуляторної політики, які позитивно зарекомендували себе в інших країнах світу, не призводить до кардинального поліпшення якості державного управління сферою господарської діяльності. Для формування дієвої системи регулювання розвитку малого підприємництва необхідне комплексне дослідження проблем формування й реалізації регуляторної політики малого підприємництва на рівні регіону, а також обґрунтування рекомендацій щодо вдосконалення нормативно-правових і організаційно-економічних основ реалізації державної регуляторної політики. Введення нових потужностей у промисловості, що необхідно для стабілізації економічного зростання в Україні, потребує залучення інвесторів, основною вимогою яких є поліпшення підприємницького клімату, зокрема переходу до кращої світової практики державного регулювання малого підприємництва.
Під час розпочатої трансформації українського суспільства першим етапом стала загальна лібералізація суспільного та економічного життя. Процеси трансформації супроводжувалися змінами як ролі адміністративної системи, так і структури та функцій системи органів виконавчої влади. Розпочався процес відмови від суспільного та прямого державного управління і перехід до принципів ринкового управління. Але цей процес відбувається дуже складно як з точки зору формування нових завдань та функцій системи
державного управління, так і досягнення реальних змін у самій системі органів державної влади. Але, через те що з початком процесу ринкової трансформації економіки не відбувалося одночасної трансформації органів державної влади, їх завдань і функцій та процедур їх роботи, відхід від прямого управління суб’єктами господарської діяльності породив неефективну систему прийняття державних рішень. Така спотворена система державного управління призвела до появи величезної кількості нормативних актів, які мали внутрішні суперечності та зазнавали постійних і досить хаотичних змін.
Головна ідея дослідження полягає в нижченаведеному. Ураховуючи важливість соціально-економічних функцій, що виконує сектор малого підприємництва в ринкових умовах, а також особливість його природи, необхідна така державна та регіональна регуляторна політика у сфері малого підприємництва, яка заснована на особливих принципах, спеціалізованій методології, широкій орієнтації на внутрішні потреби цього сектору. Тим більше, що мале підприємництво в Україні до цього часу не має впливових представницьких політичних сил в органах влади, які могли б виражати і відстоювати його інтереси.
Тому метою статті є оцінка стану підприємницького середовища у старопромислових регіонах України й розробка рекомендацій щодо вдосконалення нормативно-правових і організаційно-економічних основ реалізації державної регуляторної політики. Для цього було здійснено: аналіз дозвільної системи у сфері господарської діяльності, що формує для суб’єктів малого підприємництва спеціальні правові й організаційні умови, і дослідження її внутрішніх суперечностей; виявлено вплив регуляторних актів на діяльність суб’єктів малого підприємництва і сформовано комплекс проблем, вирішення яких, насамперед, необхідне для вдосконалення регуляторної політики, що реалізується в цей час; здійснено оцінку системи державного нагляду (контролю) в Україні, а також виявлено вплив дій органів державного нагляду (контролю) на ефективність діяльності суб’єктів малого підприємництва;
Глобальна фінансово-економічна криза 2008-2009 рр. особливо боляче вдарила по Україні, зокрема, через вже існуючі макроекономічні диспропорції, структурні слабкості і вади державної політики. У 2009 р. економіка країни скоротилася майже на 15%, продемонструвавши тим самим -© В.І. Ляшенко, 2012
свою слабкість і вразливість. З жовтня 2008 р. національна валюта втратила близько 40%
своєї
вартості щодо долара США. Державна політика щодо регуляторного клімату у кризовий та посткризовий періоди має бути спрямована на сприяння відновленню економіки та стійкості банківської системи, забезпечення та збереження позицій конкурентоспроможності на внутрішньому та світових ринках. При цьому діяльність малого підприємництва зосереджується головним чином у посередницьких видах діяльності. Найбільший обсяг реалізованої продукції сектором малого підприємництва (малими підприємствами і фізичними особами-підприємцями) створюється у сфері торгівлі та ремонту - 61,5%, операцій з нерухомістю, оренди, інжинірингу та надання послуг підприємцям - 11,4%. Кризові та депресійні тенденції вітчизняної економіки значно знизили мотивацію до створення нових підприємств. За оцінками Всесвітнього банку, у 2009 р. кількість новостворених підприємств виявилася майже вдвічі меншою, ніж у 2007 р.
Сучасний стан вітчизняного малого і середнього підприємництва є достатньо складним, тому потребує швидкого вирішення існуючих проблем, пов’язаних із недосконалою системою оподаткування, нестачею фінансово-кредитних ресурсів, адміністративними бар’єрами й іншими негативними процесами реформування у країні. Мале підприємництво як найвразливіший сектор економіки не отримує належної підтримки і захисту з боку держави. Унаслідок наявних труднощів спостерігається зниження зацікавленості підприємців працювати у прозорих умовах, що призводить до зростання частки тіньового сектору і фіскальних втрат бюджету, зниження інвестиційної активності, уповільнення інноваційного розвитку тощо.
В Україні розвиток малого підприємництва характеризується певними тенденціями. Частка малих підприємств у загальній кількості і з розрахунку на 10 тис. осіб зменшується. Так, кількість підприємств на 10 тис. осіб у 2010 р. зменшилася порівняно з
2009 р. на 12%. З кожним роком показники частки прибутку і збитків до оподаткування малих підприємств від загального обсягу прибутку збільшуються, але проблема в тому, що обсяг збитків більш значний, ніж показники прибутку, що спричиняє масове банкрутство підприємств.
Результати аналізу основних етапів діяльності малого бізнесу в Україні свідчать про поступовий і дещо сповільнений характер розвитку даного сектору економіки, що пояснюється такими об’єктивними причинами, як недосконалість законодавства, а також його невиконання, існування значних адміністративних бар’єрів у підприємницькій діяльності, відсутність кредитних і інвестиційних ресурсів тощо.
У цілому стан і особливості розвитку малого бізнесу в будь-якій країні мають яскраво виражену регіональну специфіку. Це пов’язано з тим, що наша держава об’єднує неоднорідні території та регіональні господарські комплекси. Як свідчать дані досліджень, регіональні економічні, ресурсні і регуляторні умови є вкрай важливими для становлення і розвитку малого бізнесу в конкретному регіоні або населеному пункті.
Створення і діяльність великої кількості малих підприємств забезпечує стабільний розвиток регіональної економіки. Завдяки вищій конкуренції вони краще забезпечують місцеві ринки товарами і послугами. Малі підприємства використовують в основному місцеві ресурси, міцніше прив’язані за місцем свого розташування, а також є значним джерелом поповнення місцевих бюджетів, які часто беруть участь у спонсоруванні місцевих програм, будучи зацікавленими в економічному розвитку території, на якій вони знаходяться. Фундаментальний вплив на тип соціально-економічної динаміки регіонів України надає вік їх економічної структури. Найбільш рельєфно роль віку виявляється на старопромислових територіях, де він нерідко стає причиною економічної депресії. Старопромислові регіони (до яких належать Дніпропетровська, Донецька, Луганська і інші області на сході України) є найбільш успішними суб’єктами зовнішньоекономічної діяльності, ураховуючи високу частку металургійної, вугільної, коксохімічної промисловості і машинобудування в експортно-імпортних операціях Україні. Проте, залишаючись лідерами промислового розвитку, старопромислові регіони стикаються зі всіма системними проблемами, які властиві депресивним регіонам. Соціально-економічні проблеми розвитку старопромислових регіонів сходу України обумовлені, головним чином, їх галузевою спеціалізацією і домінуванням екстенсивного типу господарювання [1, с. 5].
Для створення повноцінної змішаної економіки у старопромислових регіонах особливе значення має розвиток малого бізнесу. Світовий досвід свідчить про те, що розвиток малого бізнесу у старопромислових регіонах може позитивно вплинути на зміни у структурі економіки
регіону (сприяти скороченню рівня безробіття, підвищити наповнюваність місцевих бюджетів, вплинути на якість життя населення).
З одного боку, недостатня активність представників малого бізнесу багато в чому обумовлена тим, що конкурентна економіка має споживчу природу - підприємства процвітають і розвиваються тоді, коли задовольняють бажання споживачів ефективніше, ніж їх конкуренти. З іншого - причинами зниження активності малих підприємств є відсутність державної підтримки цього виду бізнесу, введення додаткових платежів для деяких сфер діяльності (зокрема, для роздрібної торгівлі). Дуже низьким залишається і такий показник, як «кількість малих підприємств на 10 тис. населення».
Станом на 01.01.2012р. на 10 тис. осіб наявного населення Донецької області припадало 54 малих підприємства, що на 13% більше ніж у 2010 р. Кількість працюючих на малих підприємствах за 2011 р. порівняно з 2010 р. зменшилась на 3,5% і склала 147,5 тис. осіб, фізичних осіб-підприємців - на 2,7% і склала 169,3 тис. осіб. У той же час на 5,9% збільшилась кількість найманих працівників у фізичних осіб-підприємців. Загальна кількість працюючих у сфері малого бізнесу склала 387,5 тис. осіб. Середньомісячна заробітна плата працівників малих підприємств зросла на 19,8% і склала 1534,48 грн. Підприємствами малого бізнесу було реалізовано продукції, виконано робіт і надано послуг на суму 39962,3 млн грн, що на 5,0% більше, ніж у попередньому році. Частка малого бізнесу в загальному обсязі реалізації по області склала 5,8% (у 2010 р. - 7,6%). Надходження до бюджетів усіх рівнів від діяльності суб’єктів малого підприємництва збільшились на 47,5% і склали 3,7 млрд грн. У розрахунку на 10 тис. осіб наявного населення Донецької області у 2010 р. припадало 47 підприємств малого бізнесу, що на 15% менше, ніж у 2009 р., на 23% менше, ніж у 2008 р. (рис. 1,2) [2, с. 12].
-- 5
0-|--^^^-----------1--^^^-----------1--^^^-----------1- 0
2008 2009 2010
1=1 Середня чисельність працівників на малих підприємствах, тис. чол.
і—і
Кількість фізичних осіб підприємців, тис. чол.
-а- Кількість малих підприємств на 10 тис;, чол. населення, од.
"-Обсяг реалізованої продукції (робіт, послуг), млрд грн “♦“Питома вага малих підприємств у загальному обсязі реалізації області, %
Рис. 1. Динаміка кількісних показників розвитку Рис. 2. Динаміка обсягу реалізованої
малого підприємництва продукції (робіт, послуг) малих підприємств
Дані рис. 1 свідчать про темпи зниження чисельності зайнятих у малому бізнесі області, тобто існують причини, які не стимулюють ефективну діяльність цього сектору економіки. Кількість фізичних осіб підприємців також зменшилась. У 2010 р. вона становила 99,5% кількості фізичних осіб підприємців 2009 р.
Практика функціонування вітчизняних малих підприємств дає можливість виділити такі основні тенденції їх діяльності: значна частина малих підприємств є збитковими, причому останніми роками зросла частка збиткових малих підприємств і відповідно зменшилась частина підприємств, що отримали прибуток; темпи зростання обсягів реалізованої продукції, з урахуванням індексів інфляції, у провідних галузях є незначними; зменшується кількість зайнятих та найманих працівників; спостерігається зменшення кількості малих підприємств на 10 тис. населення; зменшився загальний обсяг валових капітальних інвестицій у матеріальні активи; значно знизився рівень рентабельності операційної діяльності у ключових галузях економіки та ін. Зазначені негативні тенденції діяльності малих підприємств впливають на рівень їх економічної безпеки, рівень інвестиційної привабливості, конкурентоспроможності, що значною мірою обумовлює результативність діяльності малих підприємств.
У процесі дослідження було виявлено, що органи місцевого самоврядування Донецької області, керуючись нормами Закону України «Про прискорений перегляд регуляторних актів, прийнятих органами та посадовими особами місцевого самоврядування» (далі - Закон) у 2011 р. переглянули понад 90 тисяч власних правових актів, з яких 2736 були регуляторними актами. Принципам державної регуляторної політики відповідали 1090 регуляторних актів (39,8%). Більше половини (52%) регуляторних актів не відповідали принципам державної регуляторної політики та були визнані такими, що втратили чинність, або скасовані. До 8,2% регуляторних актів, які не відповідали принципам державної регуляторної політики, були прийняті рішення про внесення змін.
Переважна більшість регуляторних актів, які були переглянуті відповідно до Закону, стосувалася тих сфер господарської діяльності, які мали найбільший соціальний і економічний вплив на розвиток регіону, зокрема: місцеві податки і збори (до 35% від загальної кількості регуляторних актів, що потребували внесення змін); управління комунальною власністю (до 8%); регулювання земельних відносин (до 10%); будівництва (до 6%); здійснення торговельної діяльності (до 1%); рекламної діяльності (до 5%); транспортного обслуговування населення (до 3%); отримання документів дозвільного характеру (до 32%).
За результатами аналізу якісних змін, які відбулися в результаті прискореного перегляду регуляторних актів у регіоні, простежується збереження динаміки зростання кількісних та якісних показників дотримання органами місцевого самоврядування вимог та принципів законодавства з питань регуляторної політики. Упровадження заходів прискореного перегляду регуляторних актів привело до: зменшення податкового навантаження на суб’єктів підприємницької діяльності; спрощення надання документів дозвільного характеру; спрощення порядку отримання суб’єктами господарювання містобудівельних умов і проведення обстежень; скорочення часу на отримання документів дозвільного характеру; підвищення якості надання транспортних послуг.
У 2011 р. також за участю виконавців дослідження було проведено перегляд нормативно-правових актів, прийнятих виконавчими органами Донецької міської ради. Основним результатом перегляду стало анулювання надмірно зарегульованих, неефективних нормативно-правових актів, які створювали перешкоди на шляху розвитку підприємництва. Розпорядженням міського голови була створена робоча комісія, до складу якої на паритетних умовах увійшли представники влади, громадських організацій, науки, галузевих рад підприємців і Регіонального фонду підтримки підприємництва по м. Донецьку. Протягом установлених законом про прискорений перегляд строків (90 днів) комісією було проведено 7 засідань, на яких розглянуто 73 регуляторних акти, представлених відділами та управліннями міської ради, у сфері бюджету та фінансів, земельних та орендних відносин, екології, благоустрою, житлово-комунального господарства, містобудування та архітектури, торгівлі та реклами, видачі дозвільних документів.
У результаті заходів з дерегуляції істотно зменшилася кількість регуляторних актів, які втратили актуальність, нерідко дублювали функції різних структур, стримували розвиток підприємницької діяльності, зокрема: 25 регуляторних актів (34%) були визнані відповідними принципам державної регуляторної політики та залишилися без змін; 16 регуляторних актів (22%), які не відповідали принципам державної регуляторної політики та потребували скасування, визнані такими, що втратили чинність відповідними рішеннями міської ради та виконкому міської ради; до 32 регуляторних актів (44%), які не відповідали принципам державної регуляторної
політики та потребували внесення до них змін, внесені зміни відповідними рішеннями міської ради та виконкому міської ради.
У результаті перегляду були прийняті регуляторні акти, які мали дуже важливе значення для територіальної громади: у сфері торгівлі: Правила торгівлі на ринках м. Донецька; у сфері благоустрою: Правила благоустрою м. Донецька, що викликали у процесі обговорення широкий громадський резонанс. Громадські обговорення проводились неодноразово, практично всі зауваження були враховані; у сфері земельних та орендних відносин: Порядок розташування тимчасових споруд, передачі земельних ділянок юридичним і фізичним особам у власність і користування в м. Донецьку; внесені зміни у Тимчасовий порядок продажу земельних ділянок на земельних торгах у формі аукціону; внесені зміни в Порядок передачі в оренду майна територіальної громади м. Донецька; у сфері бюджету та фінансів: з метою врегулювання найважливіших для підприємців питань, пов’язаних із прийняттям Податкового кодексу України, новим Положенням про місцеві податки та збори, визнані такими, що втратили чинність 10 раніше діючих регуляторних актів, у 4 - внесені зміни; у сфері транспорту: у зв’язку зі змінами в законодавстві втратили чинність Правила паркування транспортних засобів у м. Донецьку; у сфері дозвільної системи: у зв’язку зі змінами в законодавстві втратили чинність 2 регуляторних акти, що регламентували діяльність Єдиного дозвільного центру, а саме: Положення про адміністратора та порядок його взаємодії з місцевими дозвільними органами, суб’єктами господарювання та представництвом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва у Донецькій області та Положення про порядок взаємодії представників місцевих дозвільних органів, які здійснюють прийом суб’єктів господарювання в управлінні міської ради “Єдиний дозвільний центр”; у сфері містобудування та архітектури: у зв’язку зі змінами в законодавстві частково втратили чинність Правила забудови м. Донецька; у сфері житлово-комунального господарства: такими, що втратили чинність визнані регуляторні акти щодо встановлення тарифів на воду та тепло, що є компетенцією НКРЕ (у липні
2010 р. внесено зміни до ст. 28 Закону України “Про місцеве самоврядування в України, згідно з яким повноваження по встановленню тарифів на послуги централізованого теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення покладені на Національну комісію регулювання ринку комунальних послуг України); прийнято новий регуляторний акт щодо коригування тарифів на послуги з утримання будинків, споруд та прибудинкової території житлового фонду територіальної громади м. Донецька.
Здійснення державної регуляторної політики на місцевому рівні й надалі буде спрямоване на вдосконалення правового регулювання, зокрема підприємницької діяльності, шляхом недопущення запровадження необгрунтованих, економічно недоцільних та неефективних регулювань, які могли б призвести до погіршення умов провадження господарської діяльності. Зважаючи на нагальну потребу в якісних змінах у регуляторному середовищі на місцевому рівні та з метою посилення ролі та відповідальності місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування пропонуємо: переглянути вимоги ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо строків оприлюднення проектів регуляторних актів, з метою врегулювання її зі ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»; внести зміни до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» щодо визначення уповноваженого регуляторного органу з питань організації та координації діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування; вжити заходи щодо спрощення процедури прийняття регуляторних актів; на законодавчому рівні визначити: правила надання адміністративних послуг місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; вичерпний перелік адміністративних послуг, які можуть надаватися органами місцевого самоврядування; стандарти надання адміністративних послуг; відповідальність за неякісне надання або відмову в наданні адміністративних послуг.
Громіздка система видачі дозвільних документів є сферою, де зберігаються значні бар’єри для початку господарської діяльності і де корупція найбільш поширена. За даними опитування Міжнародної фінансової корпорації в 2009 р., 86% опитаних підприємців вказали на проблему отримання дозволів і узгоджень. Дозвільна система в Україні залишається найбільш бюрократичною і обтяжливою серед пострадянських держав. Питання в цій сфері регулюють тисячі актів регуляторних органів. Так, необхідні дозволи, договори оренди на землю і приміщення оформлюються лише на один рік, у той час як на проходження дозвільних процедур іноді необхідно до двох років [13].
Упровадження Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» передбачало здійснення ряду заходів як нормативно-правового, так і організаційно-методологічного характеру, а саме: розробку нормативно-правових актів як на центральному, так і на місцевому рівнях; налагодження роботи дозвільних центрів; популяризацію і широке впровадження декларативного принципу установи бізнесу. Проте на практиці фактично було проігноровано питання впровадження декларативного принципу установи бізнесу. Так, у даний час вказаний принцип повністю існує лише у сфері пожежного нагляду. Відповідна робота ведеться у сфері охорони праці і санітарно-епідеміологічного нагляду. Практично не скасовані дозвільні документи, вживання яких є економічно необґрунтованим і які прямо не передбачені законами. Органи влади лише обмежуються припиненням їх видачі. І це здебільше органи місцевого самоврядування, які припиняють видачу дозволів на розміщення об’єктів торгівлі і сфери послуг [14].
Незважаючи на законодавчі нововведення, результати проведеного опитування свідчать, що більше половини респондентів (57%) вважає, що дозвільна система, яка існує у країні, перешкоджає нормальній господарській діяльності суб’єктів малого підприємництва. Якщо порівняти з результатами соціологічного опитування, проведеного ІЕП НАН України у 2008 р., то можна побачити, що частка респондентів, яка негативно оцінила дозвільну систему, в останньому опиті зменшилася з 66 до 58%, а та, що позитивно оцінила, збільшилася з 10 до 13%.
Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» встановив правову основу для впровадження «єдиного вікна» з видачі потрібних дозволів - так званих дозвільних центрів, у яких одночасно працюють представники всіх органів, що ухвалюють рішення. Введено посаду адміністратора, який організовує видачу дозволів без участі суб’єктів господарювання (це значно спрощує процедуру і зменшує витрати підприємців для їх отримання).
Серед переваг «єдиного вікна» фахівці називають: швидкість (термін видачі більшості дозволів - п’ять днів), зручність (усі чиновники дозвільних органів зібрані в одному місці і приймають одночасно) і дешевизна (ніяких хабарів і не передбачених законами платежів за дозволи). Встановлена адміністративна відповідальність посадових осіб дозвільних органів за порушення процедур видачі документів. Тобто у практику видачі дозвільних документів упроваджується європейський досвід за «принципом організаційної єдності».
У цілому в регіонах відкрито понад 700 дозвільних центрів і введено посади адміністраторів (понад 800 робочих місць) (рис. 3). Дозвільні центри створені практично в кожному районі й місті обласного значення. Проте не всі з них працюють відповідно до певних завдань. Причини ситуації, що склалася, полягають не тільки в небажанні керівників місцевої влади забезпечувати їх роботу, але і з великим фінансовим навантаженням для створення нових робочих місць, налагодження зв’язку і технічного супроводу. Якщо міські ради ще можуть виділити кошти для забезпечення матеріально-технічної бази дозвільних центрів, то районні державні адміністрації цього зробити не можуть, оскільки їх бюджети затверджуються зверху.
У промислових регіонах видана найбільша кількість документів дозвільного характеру, наприклад: у Харківській області - 14,6 тис., Луганській - 8,9, Запорізькій - понад 6,9 тис., Донецькій - 6,2 тис. Проте станом на 1 січня 2011 р. зафіксовано зниження показників роботи дозвільних центрів порівняно з відповідним періодом попереднього року. Це пояснюється зниженням підприємницької активності у зв’язку з низкою проблемних питань у процесі їх діяльності, зокрема у фінансово-кредитній сфері.
Система видачі дозвільних документів до цього часу продовжує оперувати широким переліком дозволів, характеризується нормативними суперечностями і відсутністю ефективно функціонуючого організаційно-правового механізму видачі документів
Кількість звернень суб'єктів Кількість виданих Кількість наданих Кількість зареєстрованих
господарювання документів дозвільного консультацій декларацій
характеру
Рис. 3. Характеристика роботи дозвільних центрів у 2010 р.
дозвільного характеру, непрозорістю і складністю дозвільних процедур, що створює підґрунтя для корупційних дій чиновників. Так, дані проведеного опитування свідчать, що найбільша кількість респондентів (62%) у процесі отримання дозволів зіткнулася з такою проблемою, як підготовка надмірної кількості документів і бюрократична тяганина, пов’язана з їх отриманням.
Дані проведеного опитування свідчать, що сукупність усіх процедур для отримання дозволу, а саме, підготовка всіх документів, проходження експертизи, очікування вирішення аж до отримання дозвільного документа займало у підприємців у 2011 р. до 100 календарних днів. Причому, слід відзначити, що у 2008 р. максимальне значення цього показника було майже в два рази менше і складало 45 днів. Якщо проаналізувати середню тривалість часу, витраченого підприємцями на отримання дозволів у різних державних органах, то можна побачити, що максимальний час на отримання дозволів у підприємців витрачається в органах місцевого самоврядування (21 календарний день), а мінімальний - на підприємствах газового господарства (8 календарних днів).
За оцінками ШС, у 2010 р. бізнес в Україні витратив близько 7,2 млрд грн ($900 млн) на процедури отримання дозволів, державного контролю і технічної регуляції. Хоча ці витрати нижчі, ніж у 2008 р., це зменшення не слід повністю відносити на рахунок поліпшення ситуації в цих сферах. Тут зіграли свою роль декілька чинників, зокрема фінансово-економічна криза і зниження попиту на продукцію, що змусило підприємства скоротити обсяги діяльності [15].
Дані проведених досліджень свідчать, що вартість отримання дозволів для українських підприємців часто буває непідйомною і обтяжує їх бюджет. Проблема високих витрат створюється не стільки кожним окремим дозволом, скільки загальною вартістю всіх документів, необхідних для ведення бізнесу на законних підставах. За оцінками респондентів проведеного ІЕП НАН України опитування, частка доходу підприємства, яка втрачається за рахунок витрат, пов’язаних з отриманням дозволів, становить від 1 до 6%, а в окремих випадках до 50-60%. Найбільш непідйомним у фінансовому відношенні для підприємців є дозвіл на виділення земельної ділянки (45% відповіли на дане питання в 2011р. і 29% - у 2008 р.).
Невиправдана дорожнеча виконання обов’язкових вимог або просто неможливість їх виконання призводять до того, що більшість дозволів видаються підприємцям на нетривалий термін. Підприємці вимушені відкуповуватися, щоб скоріше почати свій бізнес. При цьому відомства видають тимчасові дозволи, незважаючи на незначні порушення. Результатом подібного підходу стає надмірне використання регулюючими інстанціями, так званих дискреційних повноважень, тобто велика кількість дозволів видається на розсуд чиновника. При цьому регуляторні органи чинять тиск на підприємців, вимагаючи виконання своїх вказівок. Так, за даними соціологічного опитування, проведеного ІЕП НАН України, найбільший тиск у зв’язку з видачею дозволів (ліцензій) респонденти відчували з боку Державної податкової адміністрації і органів місцевого самоврядування, відповідно 33 і 30% респондентів.
Подібний суб’єктивізм у видачі дозволів безпосередньо призводить до зловживань і корупції і не дозволяє забезпечувати необхідний рівень суспільної безпеки. Корупція посилюється й ослабляє конкуренцію серед підприємств, перешкоджаючи підвищенню ефективності їх діяльності. Дані опитування, проведеного ІЕП НАН України, свідчать, що 50% респондентів, які безпосередньо займаються отриманням дозволів, сертифікатів, ліцензій, розраховувалися неофіційними платежами за отримання документів. Причому, якщо порівняти з аналогічним показником 2008 р., то потрібно відзначити, що даний показник зріс на десять процентних пунктів.
Ліцензуванню в даний час підлягають 78 видів господарської діяльності і 2268 видів робіт. За даними Єдиного ліцензійного реєстру, який ведеться Держпідприємництвом України, щорічно видається більше 220 тис ліцензій (у 2009 р. - 226 839 ліцензій) строком на 5 років. Це значно утрудняє ведення бізнесу в Україні і створює сприятливі умови для процвітання корупції. Наприклад, у Нідерландах скорочення ліцензування втричі у 1996-2001 рр. привело до зростання підприємницької активності на 30%. Індія зменшила кількість видів діяльності, що ліцензіювали, з 58 до 5, що дало поштовх до розвитку бізнесу.
Значним адміністративним бар’єром залишається неефективність системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Численні центральні та місцеві органи влади мають право здійснювати планові і позапланові перевірки, які завжди були гострою проблемою для підприємців. Результати дослідження свідчать, що кількість перевірок на підприємствах України не знизилася. В Україні право на відвідування підприємств і проведення перевірок має 79 органів контролю. Деякі з них уже ведуть певну роботу з удосконалення контролю діяльності підприємств. Проте дана діяльність так і не привела до загального скорочення перевірок.
За оцінками експертів Міжнародної фінансової корпорації, у 2010 р. 74% усіх підприємств і 64% усіх приватних підприємців було перевірено хоч б одним контролюючим органом [15]. За даними ІЕП НАН України, найчастіше здійснюють перевірки ведення господарської діяльності підприємців з боку органів державної податкової служби (51% респондентів), державного пожежного нагляду (25%), податкової міліції (24%), державної санітарно-епідеміологічної служби (19%). Кожне з перевірених підприємств проходило в середньому від чотирьох до п’яти перевірок, загальна тривалість яких становила 14 робочих днів.
Протягом 2009-2010 рр. у законодавстві, яке стосується системи перевірок, відбулося декілька нововведень, які повинні були істотно відбитися на стані й результатах її проведення. Уряд ввів два мораторії (Постанова КМ № 502, Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо спрощення умов ведення бізнесу в Україні» № 1759-УІ), які тимчасово фактично заборонили проведення перевірок. Проте жоден мораторій не скоротив кількість перевірених підприємств. Наприклад, одним із найбільш активних органів контролю у 2010 р., як і в попередні роки, була податкова інспекція, звільнена від дії обох мораторіїв.
Результати дослідження ІЕП НАН України свідчать про відсутність будь-якого ризик-орієнтованого підходу у практиці здійснення перевірок. Це підтверджується, наприклад:
однаковим охопленням бізнесу перевірками як до розподілу суб’єктів господарювання на групи ризику, так і після впровадження такого розподілу в 2010 р.;
мінімальною різницею в охопленні перевірками малого, середнього й великого бізнесу, тоді як від застосування підходу на основі ризику можна було б чекати зменшення кількості перевірок у секторі малого бізнесу;
більшою частотою перевірок приватних підприємців порівняно з підприємствами.
Але слід зазначити, що і затверджені критерії розподілу суб’єктів господарювання на групи ризику далеко не здійснені. Так, деякі ухвали Уряду встановлюють критерії віднесення підприємств лише до двох груп ризику (високої і середньої). У деяких випадках підприємства розділені на три групи ризику, але 80% і більше підприємств віднесено до групи найвищого ризику, які треба перевіряти частіше.
Структура й обсяг повноважень органів контролю в Україні часто приводить до дублювання функцій, коли державний контроль у різних сферах діяльності здійснюють одночасно чотири-вісім державних відомств, схожих за своїми функціями і завданнями.
Функціонування системи державного контролю в її нинішньому вигляді потребує від держави значних фінансових (бюджетних), людських і часових ресурсів. У той же час така система також призводить до витрат для підприємств - із причини штрафів, фінансових санкцій і неофіційних платежів і необхідності відволікати працівників від їх основної діяльності на вирішення питань, пов’язаних із перевіркою. Результати дослідження показали, що прямі витрати
підприємств лише на проведення перевірок є вельми значними. Так, за даними Міжнародної фінансової корпорації, усі перевірки, проведені у 2010 р., коштували приватному сектору України близько 2,4 млрд грн (включаючи штрафи і неофіційні платежі контролюючим органам).
Як свідчать результати проведеного дослідження, у практиці державного нагляду (контролю) України існує ряд недоліків, серед яких можна виділити такі:
1) призначення і проведення перевірок не припускає застосування різної частоти перевірок для різних об’єктів контролю. Контролюючі органи призначають і проводять перевірки за планом, який складається без системного аналізу й обліку різних чинників ризику, що відображають ступінь потенційної небезпеки підприємства для суспільства і навколишнього середовища. Крім того, у більшості випадків законодавством не встановлений повний перелік підстав для призначення позапланових перевірок;
2) більшість контролюючих органів не мають і не дотримують обмежень за тривалістю перевірок. Існуюча система призначення перевірок не заохочує тих підприємств, які виконують вимоги законодавства, і відсутність порушень не впливає на частоту перевірок;
3) неврегульованими залишаються і питання, пов’язані з обсягом прав (повноважень) і обов’язків інспекторів. Відсутність у законодавстві їх чіткої регламентації дає інспекторам контролюючих органів можливість використовувати цю ситуацію у своїх інтересах, а не на користь держави, що підтверджується численними свідченнями підприємців про зловживання, у тому числі й необов’язковою фіксацією своїх відвідин у журналі перевірок;
4) відсутність обміну інформацією, координації дій і законодавчо встановлених сфер контролю для кожного з безлічі перевіряючих органів приводить до дублювання сфер контролю і повноважень. У результаті два різних контролюючих органи можуть перевіряти у підприємств наявність одного й того ж документа;
5) відсутність чітких сфер контролю, дублювання повноважень і функцій збільшують ступінь втручання державних органів у господарську діяльність підприємств, що також призводить до нераціонального використання ресурсів контролюючих органів і бюджетних коштів;
6) ряд положень нормативних документів у сфері перевірок є застарілим, надмірно формальним (бюрократичним) і не відповідає сучасним умовам ведення бізнесу. Наявність такого роду вимог пригнічує конкуренцію і створює умови для зловживань посадових осіб;
7) деякі органи контролю вимагають від підприємців створення і ведення специфічних внутрішніх документів (наказів, інструкцій, положень, журналів і т. п.). Кількість таких додаткових документів дуже велика, а їх розробка потребує специфічних знань і додаткових витрат з боку підприємства. У більшості випадків положення цих документів є формальністю;
8) деякі вимоги, що пред’являються до підприємців, обов’язкові до виконання і такі, що перевіряються інспекторами, виконати або дуже складно, або дуже дорого. Їм набагато дешевше і простіше платити штрафи, ніж виконувати розпорядження перевіряючих органів.
Контролюючими органами, яким надано здійснення права контролю і стягнення державних податків і зборів, є органи державної податкової служби. Інші державні органи не мають права проводити перевірки своєчасності, достовірності, повноти нарахування і сплати податків, зокрема на запит правоохоронних органів.
Як відомо, Україна посідає 181 місце серед 183 країн світу за рівнем складності сплати податків у рейтингу Всесвітнього банку і Міжнародної фінансової корпорації Doing Business 2011. З одного боку, це рівень складності підрахунку податків. За даними Міжнародної фінансової корпорації, у 2008 р., окрім безпосередньо податків і зборів, український бізнес витратив ще як мінімум 7,8 млрд грн на заходи, пов’язані з їх адмініструванням. З іншого - свавілля податкових органів. Будь-яка компанія в Україні вимушена працювати в умовах численних перевірок і різноманітних методів тиску, наявних в арсеналі у податківців [17]. Таким чином, з боку укладачів міжнародних рейтингів головні претензії до податкової системи України - складнощі в адмініструванні податків і значні витрати часу на спілкування з податковою службою.
Вартість дотримання податкового законодавства в Україні істотно впливає на ділове середовище і є однією з перешкод на шляху розвитку бізнесу, особливо малих і середніх підприємств і приватних підприємців. Так, 77% респондентів заявили, що від 1 до 50% річного доходу бізнесу вони витрачають на оплату процедур адміністрування податків.
Дослідження, проведене Міжнародною фінансовою корпорацією у 2009 р., показало, що вартість дотримання податкового законодавства України є значним вантажем для приватного
бізнесу, особливо для малих підприємств, які витратили близько 8% власного доходу на дотримання податкового законодавства [18].
Порівняння витрат робочого часу і фінансових витрат, пов’язаних із веденням податкового обліку на підприємствах, які використовують різні системи оподаткування доходів, показало, що найбільші витрати на ведення податкового обліку мають підприємства, які використовують загальну систему оподаткування.
Незважаючи на те що малі та середні підприємства несуть менші витрати на ведення податкового обліку (до яких включаються витрати часу на аналіз податкового законодавства, підготовку податкових накладних з ПДВ і звітність, сплату податків і зборів), ніж великі підприємства, питомі витрати середніх і особливо малих підприємств набагато вище за питомі витрати великих підприємств. Це підтверджує, що малі і середні підприємства набагато більше страждають від витрат на ведення податкового обліку.
Дослідження впливу регуляторного середовища на розвиток малого і середнього бізнесу у старопромислових регіонах України - Донецькій і Луганській областях, проведене ІЕП НАН України, свідчить, що система державного регулювання, що діє в Україні, перешкоджає стабільному економічному зростанню і виходу суб’єктів малого та середнього підприємництва на європейський ринок.
У процесі дослідження було підготовлено пропозиції щодо створення в України багаторозрядної шкали спрощених режимів оподаткування малого підприємництва, які було спрямовано до Держкомпідприємництва, Міністерства фінансів, комітетів Верховної Ради України, які були певним чином враховані при внесенні змін до Податкового кодексу в частині спрощеної системи оподаткування.
Таким чином, результати дослідження показали, що актуальною в даний час для України є проблема подальшого реформування системи адміністрування податків. Це складніше завдання, ніж зменшення податкового тягаря. Потрібно позбавитися від складності регулюючих норм, різночитання законів, поліпшити відносини між платниками податків і податковою службою. В адміністративному реформуванні податкової служби існує значний потенціал підвищення ефективності діяльності як самої служби, так і функціонування всієї податкової системи. Ефективність роботи податкової служби у всьому світі характеризує простий статистичний показник, що дозволяє побачити суму грошових витрат на збір 100 грошових одиниць податків. В Україні значення цього показника складає в середньому 4-4,5, у США, наприклад, - не перевищує одиниці [19].
Останніми роками Україна почала демонструвати позитивні ознаки створення сприятливих умов для зростання бізнесу й поліпшення інвестиційного клімату. Проте ці позитивні кроки були дискредитовані незадовільною реалізацією реформ. Поки рівень виконання законодавства у країні не підвищиться, Україна ризикує залишитися в категорії «країн з потенціалом». Тільки за цієї основної умови регуляторний вантаж для бізнесу істотно зменшуватиметься. Крім того, виконання законів є основною передумовою майбутнього зростання.
Висновки. Незважаючи на проведення в Україні багатьох позитивних реформ, процес їх упровадження залишається повільним, тому підприємства не можуть повною мірою скористатися перевагами цих змін у законодавстві. У випадках, коли законодавство виконується, регуляторний тягар для бізнесу істотно зменшується. Серед причин, з яких Україна досі не скористалася своїм потенціалом, підприємці називають зарегульоване і «недружнє» бізнес-середовище та несприятливий інвестиційний клімат. На додачу бізнес потерпає від хабарництва та корупції, що стали невід’ємними супутниками процесу дотримання регуляторних процедур.
Україна почала демонструвати позитивні ознаки створення сприятливих умов для зростання бізнесу та поліпшення інвестиційного клімату. Проте ці позитивні кроки були знівельовані незадовільною реалізацією реформ. Допоки рівень виконання законодавства у країні не зросте, Україна ризикує залишитись у категорії «країн з потенціалом».
Основною причиною збереження й розвитку регуляторного тягаря є нереформованість системи державної служби. Стійкість бар’єрної регуляції в Україні пояснюється впливом груп спеціальних інтересів, зацікавлених у цих заходах, а також корупцією державного апарату, що сприяє збереженню подібного механізму.
Вжиті останніми роками заходи щодо зниження адміністративних бар’єрів в економіці України мали обмежений позитивний ефект. Основні адміністративні бар’єри, на подолання яких були направлені зусилля Уряду (реєстрація, ліцензування, державний контроль і нагляд), збереглися. Система адміністративних бар’єрів як спосіб державної регуляції ринку є надмірною і
неефективною і призводить до виникнення трансакційних витрат, пов’язаних із подоланням штучних адміністративних бар’єрів, до зниження ефективності використання ресурсів і відпливу інвестицій з економіки. Середні трансакційні витрати суб’єктів малого і середнього підприємництва залишаються на неприпустимо високому рівні, який обмежує обсяг і кількість договорів (угод), призводить до збільшення граничних витрат підприємств, які знаходяться під їх впливом.
Реалізація основних законів як правової бази у сфері скорочення адміністративних бар’єрів: Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» і Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», прийнятих у 2005 і 2007 рр., залишається неповною. Але навіть їх часткове впровадження дало позитивні результати, зокрема щодо скорочення часу, витраченого суб’єктами малого і середнього підприємництва на регуляторні процедури, такі як дозволи і перевірки. Але в цілому система державної регуляції підприємницької діяльності залишається обтяжливою і дуже деталізованою для вітчизняного бізнесу. А повільне реформування загрожує конкурентоспроможності підприємств України на міжнародних ринках і зменшує їх можливість долати економічну кризу.
Вступ України до Світової організації торгівлі (СОТ), який повинен був прискорити реформи, не дуже змінив ситуацію. Україна не виконала своїх зобов’язань щодо гармонізації регуляторної системи відповідно до вимог СОТ. Вирішення цих питань може вивільнити потенціал зростання ключових секторів економіки. Але ці реформи потребуватимуть послідовної підтримки від органів влади й окремих відомств. Тому всі зусилля мають бути направлені, перш за все, на виконання зобов’язань України перед СОТ і на забезпечення впровадження вже прийнятих законів.
Сприяння розвитку підприємництва, зокрема скорочення адміністративних бар’єрів при веденні підприємницької діяльності, обумовлює необхідність невідкладного глибокого реформування регуляторної системи. Основний ризик для реформ — потужність інтересів корупційного середовища, яким вигідна ситуація, що склалася. Щоб перейти до ефективних методів державної регуляції, потрібен кардинальний перегляд нормативно-правової бази як на національному, так і регіональному рівнях і лобіювання своїх інтересів з боку підприємницьких структур, що ставить перешкоду на шляху в рентоорієнтованої поведінки груп спеціальних інтересів. Ключову роль має відіграти сама держава, оскільки введення формальних економічних і конституційних правил, які і створюють адміністративні бар’єри, знаходиться у владі держави.
Література
1. Аналітична доповідь «Перспективи та напрямки розвитку старопромислових регіонів
України у посткризовий період» [Електронний ресурс] / Національний інститут стратегічних досліджень. Регіональний філіал у м. Донецьку. - Режим доступу: http: //
dn.niss.gov.ua/content/articles/files/cris-cb61f.pdf
2. Основні тенденції економічного і соціального розвитку Донецької області в 2011 році [Електронний ресурс] / Донецька обласна державна адміністрація. - Режим доступу: http: // www.donoda.gov.ua/data/upload/publication/main/ua/5547/tendenci_ 2011 .pdf
3. Сутність, функції і роль ринкового регулювання: головні суперечності і неспроможності ринку [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.academia.org.ua/?p=950.
4. Аузан А. Административные барьеры в экономике: задачи деблокирования / А. Аузан, П. Крючкова // Вопросы экономики. - 2001. - № 5. - С. 73-88.
5. Wallis J. Measuring the Transactional Sector in American Economy, 1870-1970. In Long-term Factors in American Economic Growth / J. Wallis, D. North. - Chicago, 1986.
6. Белоусов В.М. Административные барьеры и экономические проблемы административной реформы / В.М. Белоусов // Социально-гуманитарные знания. - 2005. - № 4. -С. 269-278.
7. Держкомпідприємництво агітує за непопулярні реформи [Електронний ресурс]. - Режим
доступу: http: // www.dkrp.gov.ua/control/uk/publish/article; jsessionid=F0183CF8 C32D
6A29AC4229A3F2880DE5?art_id=151784&cat_id=37571
8. Указ Президента України «Про запровадження єдиної державної регуляторної політики у сфері підприємництва» від 22.01.2000 р. № 89/2000 // Офіц. вісн. України. - 2000. - № 4. - Ст. 107. -С. 5.
9. Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 р. № 1160-IV // Офіц. вісн. України. - 2003. - № 41. - Ст. 2157. - С. 15.
10. Указ Президента України «Про стимулювання розвитку підприємницької діяльності в умовах світової фінансової кризи» № 466/2009 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: // zakon.rada.gov.ua.
11. 2011 Freedom of Economy Index, the Heritage Foundation and the Wall Street Journal [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.heritage.org/index/.
12. Індекс дотримання верховенства права, 2011, the World Justice Project [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: // worldjusticeproject.org/sites/default/files/wjproli2011_0.pdf
13. Малый и средний бизнес в Украине постепенно уничтожается / Союз арендаторов и предпринимателей [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rbc.ua/rus/newsline/2007/ 12/25/286145.shtml.
14. Малий бізнес та після кризовий економічний розвиток України: моногр. / М.Ю. Ануфрієв, О.І. Благодарний, В.І. Ляшенко та ін.; НАН України, Ін-т економіки пром-сті, Донецька обласна державна адміністрація, Донецька обласна рада, Донецька торгово-промислова палата. -Донецьк: ІЕП НАН України, ФОП Масютенко О.В., 2010. - 246 с.
15. Отчет IFC «Инвестиционный климат в Украине: каким его видит бизнес», октябрь, 2011 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.ifc.org /ifcext/uspp.nsf/AttachmentsByTitle/ ICreport_UA/$FILE/IC_report_2011_ukr.pdf.
16. Налоговая нагрузка выросла в Украине до рекордного за 20 лет уровня [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: //news.zn.ua/ECONOMICS/nalogovaya_nagruzka_vyrosla_v_ukraine _ do_rekordnogo_za_20_let_urovnya-103385 .html
17. В Украину возвращается "азаровщина" [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://economics.lb.ua/other/ 2011/01/26/82026_v_ukrainu_ vozvrashchayutsya_vremena_.html
18. Исследование IFC «Стоимость соблюдения налогового законодательства Украины».
Консультативная программа Группы Мирового Банка по инвестиционному климату в Украине, 2009 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:
//svb.org.ua/sites/default/files/International_Finance_Corporation_Vartist_ dotrimannya_podatkovogo_zakonodavstva.pdf.
19. Модернізація механізмів розвитку малого та середнього бізнесу: моногр. / А.І. Бутенко, М.П. Войнаренко, В.І. Ляшенко та ін.; НАН України, Ін-т економіки пром-сті. - Донецьк, 2011. -326 с.
Надійшла до редакції 19.08.2012 р.
