CC BY
225
1УДК 33.07
ББК 65.050
ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ СФЕРЫ КУЛЬТУРЫ НА РЕГИОНАЛЬНО-МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
Л. И. Фишман, М. Ю. Иванов, Е. Г. Гуреева
Аннотация. В статье представлено авторское понимание феномена территориально-отраслевых комплексов услуг в сфере культуры. Авторы анализируют понятие «культура», интерпретируют культуру как отрасль, в которой происходит производство соответствующих услуг, характеризующихся множественностью заказчиков, несовпадением позиций заказчика и потребителя, заказчика и плательщика, потребителя и плательщика. Эти свойства услуг определяют противоречивость требований учредителя и непосредственных потребителей услуг. В качестве способа устранения несоответствия предлагается использование органом управления территориально-отраслевым комплексом оказания культурных благ механизмов перевода потребителей в категорию заказчиков.
Авторами определены функции органа управления в повышении эффективности территориально-отраслевого комплекса сферы культуры; раскрыто содержание механизмов организации производства в территориально-отраслевом комплексе сферы культуры, обоснованы направления модернизации организационно-финансовых механизмов в территориально-отраслевом комплексе сферы культуры. Сформулированы принципы бюджетного финансирования отрасли культуры на региональном и муниципальном уровнях.
Ключевые слова: отрасль культуры, социальные услуги, территориально-отраслевой комплекс оказания культурных благ, эффективность управления, принципы бюджетного финансирования
PRINCIPLES OF FINANCING OF CULTURAL INSTITUTIONS AT THE REGIONAL AND MUNICIPAL LEVELS
L. I. Fishman, M. Yu. Ivanov, E. G. Gureeva
Abstract. The article presents the authors' understanding of the phenomenon of territorial and branch complexes of services in the sphere of culture. The authors analyze the concept „culture" and interpret culture as a branch in which there is a production of the corresponding services which are characterized by plurality of customers, discrepancy of positions of the customer and consumer, customer and payer, consumer and payer. These properties of services define discrepancy of requirements of the founder and direct consumers of services. As a way of elimination of discrepancy it is proposed to use by the governing body of a territorial and branch complex of rendering the cultural benefits the mechanisms of the transfer of consumers to the category of customers.
The authors define the functions of governing body in improving the efficiency of territorial and branch complex of the sphere of culture; reveal the mechanisms of the organization of production in a territorial and branch complex of the sphere of culture, argue the directions of modernization of organizational and financial mechanisms in a territorial and branch complex of the sphere of culture. The principles of financing of branch of culture at the regional level are formulated.
Keywords: branch of culture, social services, territorial and branch complex of rendering the cultural benefits, management efficiency, principles of financing.
Задачи модернизации российского общества, в том числе глубокого реформирования социальной сферы, диктуют необходимость повышения эффективности предоставления услуг, которые принято относить к социальным. Организация предоставления таких услуг (в частности, услуг культуры) осуществляется преимущественно государственными и муниципальными органами регионального и муниципального уровня. В связи с этим разработка механизмов повышения эффективности деятельности данных субъектов организации предоставления населению культурных благ является весьма актуальной.
В дисциплинах современного научного знания существуют различные подходы к определению культуры. В частности, по мнению Н. П. Важинского [1], приоритет в определении культуры принадлежит Э. Тайлору: «Культура, или цивилизация, в широком этнографическом смысле слагается в своем целом из знания, верований, искусства, нравственности, законов, обычаев и некоторых других способностей и привычек, усвоенных человеком как членом общества» [2, с. 18]. Далее с 1871 по 1919 г. американские культурологи А. Кребер и К. Клахон насчитали всего семь определений культуры, с 1920 по 1950 гг. появилось еще 157 определений данного понятия. Французский ученый А. Моль насчитывает уже свыше 250 таких определений, различающихся не только по форме, но и по содержанию.
Анализ понятия «культура» показывает, что существует множество различных пониманий и определений этого термина: культура как сфера духовной жизни людей; как специфический способ организации человеческой жизнедеятельности; как противоположность биологического, природы, структуры, материального; как образ жизни; как совокупность традиций, обычаев, социальных норм, правил, регулирующих поведение тех, кто живет сейчас, и передаваемых тем, кто будет жить завтра; как совокупность материальных и духовных ценностей, созданных и создаваемых человечеством и т. д.
При этом важно зафиксировать, что государственные и муниципальные органы управления не могут повлиять на «специфический способ организации и развития человеческой
жизнедеятельности» и весьма ограниченно могут повлиять на «образ жизни» различных групп жителей территории, может лишь способствовать «сохранению традиций, обычаев, духовых ценностей».
Анализ зафиксированных в законодательстве полномочий региональным и муниципальных органов в области культуры позволяет утверждать, что основная часть полномочий, реализуемых органом управления, касается организации производства на территории региона (муниципалитета) различных «культурных благ» для населения. Поэтому культуру в данном случае целесообразно понимать именно как отрасль, в которой осуществляется производство соответствующих услуг.
При определении целей государственного (муниципального) органа управления территориально-отраслевым комплексом оказания культурных благ, уточнении объектов управления (и финансирования) целесообразно соотнести понятия «отрасль культуры» и «социальная сфера».
В современной литературе существуют ряд подходов к определению социальной сферы. Так, например, социальная сфера отождествляется со сферой услуг [3, с. 65] или рассматривается как совокупность отраслей, обеспечивающих удовлетворение социальных потребностей граждан [3, с. 66].
Более широкий взгляд на сущность социальной сферы продемонстрирован В. Э. Гординым, который относит к социальной сфере отрасли, которые непосредственно удовлетворяют социальные и духовные потребности человека путем предоставления услуг, как правило, не принимающих вещественную форму [4, с. 26].
Данную позицию поддерживает и конкретизирует И. В. Яковлев и его соавторы, относя к социальной сфере совокупность отраслей и организаций, выполняющих общую целевую функцию по удовлетворению потребностей населения, связанных системой технологических связей и регулируемых отраслевыми органами управления, совокупность отраслей национального хозяйства, создающая социальные блага в виде услуг образования, здравоохранения, культуры и т. д. [5, с. 11].
Вместе с тем ряд авторов [6, с. 12] предприняли попытку сформировать более общий под-
ход к определению социальной сферы путем выявления существенных признаков, в частности, они считают, что к элементам социальной сферы относятся отрасли, обладающие следующими признаками: блага предоставляются в форме услуг, предметом воздействия которых являются люди; потребление благ сопровождается возникновением экстерналий; деятельность этих отраслей является объектом применения ценностных оценок со стороны государства и общества.
Под социальной сферой целесообразно понимать сферу полезной деятельности, направленной непосредственно на развитие человеческого капитала, порождающей (с точки зрения государства и органов местного самоуправления) экстерналии в виде положительных социальных эффектов, возникающих в результате оказания услуг или предоставления ресурсов, а также оказания помощи (в натуральной или денежной форме). Данный взгляд на социальную сферу подразумевает ситуативность и динамичность данного понятия.
Позиция государства (муниципалитета) как заказчика услуг в сфере культуры находит отражение как в Основах законодательства РФ о культуре, так и в деятельности уполномоченных им органов управления, выступающих учредителями многочисленных учреждений культуры, а значит, формирующих определенные требования к их деятельности. Можно говорить еще об одной группе потенциальных заказчиков - так называемых благополучате-лях - потребителях социальных эффектов, которые опосредуются теми или иными сообществами. Множественность заказчиков приводит к тому, что запросы данных субъектов зачастую противоречат друг другу. Реально же производитель чаще всего ориентируется лишь на требования государства или муниципалитета (поскольку финансирование услуг сферы культуры как социальных услуг полностью или частично осуществляется за счет бюджетных средств), а сами потребители и благо-получатели не имеют механизма формулирования требований к услуге отрасли (реально не являются заказчиками).
Потребление услуги сферы культуры является необходимым, но недостаточным условием создания запланированных социальных эф-
фектов. В отличие от учредителя, который заинтересован именно в социальных эффектах, потребители услуг сферы культуры имеют запросы на потребительские свойства таких услуг и индивидуальные, значимые именно для них эффекты.
Все это определяет противоречивость требований учредителя, заинтересованного в производстве услуг сферы культуры и их преимущественно оплачивающего, и непосредственных потребителей данных услуг. В этой ситуации учредитель не может полноценно выполнять функцию заказчика (в маркетинговом значении термина) услуг: он не предъявляет или ограниченно предъявляет требования к объему их производства и (или) потребительским свойствам. Именно поэтому предъявляются требования к некоторым функциям, реализуемым учреждениями (и которые далеко не всегда обеспечивают соответствие культурных благ запросам жителей), и (или) к производственным характеристикам услуг (а не к потребительским характеристикам или качеству самих услуг) или социальным эффектам, за которые учреждения не могут нести индивидуальную ответственность. Возникает несоответствие объема производства и потребительских свойств услуг сферы культуры названным запросам. Иными словами, зачастую учреждения культуры производят услуги не с теми потребительскими характеристиками, в которых нуждаются потребители, а в некоторых случаях -учреждения идут на существенные приписки, чтобы скрыть существенное уменьшение объема производства услуг по причине снижения востребованности самих услуг, отчитываясь за свою деятельность выполнением традиционных для данных учреждений, но в настоящее время никому не нужных функций.
Основным способом устранения названного несоответствия является задействование государственным (муниципальным) органом управления территориально-отраслевым комплексом оказания культурных благ механизмов перевода потребителей (и опосредующих их потребности сообществ) в категорию заказчиков. Потребители и сообщества должны иметь механизмы формулирования требований к объему и качеству услуг сферы культуры, полностью или частично финансируемых за счет
бюджетных средств, при этом - в силу природы таких механизмов - в них должны быть заложены стимулы для выполнения этих требований. Таковыми механизмами могут служить квазирыночные организационно-финансовые механизмы использования бюджетных ресурсов и механизмы передачи полномочий принятия важнейших решений на уровне производителей социальных услуг сферы культуры потребителям и опосредующим их сообществам (создания органов общественного управления или принятия решений) [7, с. 40].
Территориально-отраслевые комплексы применительно к услугам изучают специалисты в области управления городским хозяйством: «городское хозяйство представляет собой территориально-отраслевой комплекс, обеспечивающий потребности населения или территории в услугах, работах и продукции, имеющих общественную значимость, а также создающий необходимые условия для развития сферы обслуживания в городе» [8, с. 4].
Представляется обоснованным придерживаться того понимания территориально-отраслевого комплекса, которое прямо содержит его существенные признаки и дает возможность определить структуру комплекса. Такое понимание определяет, что в основе территориально-отраслевых комплексов находится средообразующая группа предприятий, объединенных территориально и по отраслевому принципу. Большинство предприятий этой группы на территории присутствия являются градообразующими, то есть оказывают превалирующее значение на развитие отраслей промышленности, социально-экономическое состояние территории, валовый продукт территории и характер местных рынков [8].
Для определения структуры территориально-отраслевого комплекса сферы культуры проанализируем совокупность субъектов и объектов управления с точки зрения действующего законодательства. Основы законодательства РФ о культуре (федеральный закон) не дают определения системы культуры, однако фиксируют обязанности государственных и муниципальных органов по организации оказания услуг в сфере культуры на подведомственной территории (ст. 39, 40), в частности:
• сохранение, использование и популяри-
зация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры);
• организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъектов РФ;
• создание и поддержка музеев;
• организация и поддержка учреждений культуры и искусства.
При этом на территории большинства регионов можно выделить два типа таких территориально-отраслевых комплексов. Региональный территориально-отраслевой комплекс (первого типа) содержит организации-производители услуг, подведомственные государственному (региональному) органу управления и собственно сами эти органы. Муниципальный территориально-отраслевой комплекс (второго типа) содержит организации-производители услуг, подведомственные муниципальному органу управления и собственно сам этот орган.
В самом деле, государственный (или муниципальный) орган может содействовать удовлетворению культурных потребностей жителей и достижению социальных эффектов путем координации деятельности с иными -не подчиняющимися этим органам - существующими производителями услуг сферы культуры (например, федеральными, частными), путем стимулирования создания новых производителей таких услуг, в частности работающих на средства благотворителей (например, частных музеев). Такие действия позволят увеличить объем производства культурных благ, необходимых для удовлетворения потребностей граждан, и создавать необходимые эффекты без увеличения объема бюджетного финансирования.
С другой стороны, задействованные сегодня механизмы финансирования (когда задания касаются преимущественно реализации функций подведомственными учреждениями культуры, а не оказания услуг), исключающие конкурсное распределение бюджетных ресурсов, практически не позволяющие негосударственным производителям культурных благ претендовать на бюджетные средства территории, не дают возможность повысить эффективность использования бюджетных ресурсов.
Эффективной деятельность органа управления можно будет считать в том случае, если она будет обеспечивать доступность для постоянных и временных жителей региона и муниципалитета качественных культурных благ, массовое потребление которых людьми позволяет добиваться достижения определенных социальных эффектов, при эффективном использовании бюджетных ресурсов.
Под качественными понимаются такие культурные блага, потребительские характеристики которых соответствуют запросам самих жителей территории, их сообществ, а также региональной политике [9, с. 58].
Теоретическим аспектам оценки эффективности управления в сфере культуры посвящено незначительное количество публикаций. Например, Г. Л. Тульчинский и Е. Л. Шекова определяют эффективность в сфере культуры как «синтетический и интегральный показатель, характеризующий всю деятельность учреждений культуры во всей ее полноте» [10, с. 483]. На наш взгляд, данное определение не позволяет выявить специфику дефиниции «эффективность» применительно к сфере культуры и, как следствие, выработать подходы к ее оценке. Кроме того, данные авторы нередко отождествляют эффективность управления в сфере культуры и эффективность деятельности самой сферы культуры.
Однако некоторые теоретические положения, выдвигаемые и отстаиваемые авторами, представляются продуктивными. В частности, примат нестоимостной оценки эффективности управления в сфере культуры: «Главной характеристикой эффективности является все-таки соответствие результатов целям, по отношению к которому оптимальность затрат является характеристикой вторичной, производной. И тем более эта характеристика важна применительно к сфере культуры - некоммерческой по преимуществу» [10, с. 485]. В связи с этим представляется важной мысль о необходимости обеспечения качества целеполагания: «Необходимо говорить об эффективности и как о соответствии самих целей деятельности реальным потребностям. Так, необходимость маркетингового анализа и всей маркетинговой технологии менеджмента во многом обусловлена именно этим аспектом эффективности. Если
цели не будут соответствовать реальному спросу, то, в какой бы степени эти ошибочные цели ни были достигнуты на практике, причем даже с минимальными затратами, вряд ли менеджмент в целом может рассматриваться как эффективный и быть таковым» [10, с. 485].
Демонстрируя сходное с изложенным выше понимание эффективности управления в сфере культуры: «При оценке результативности работы организаций сферы культуры, в принципе, можно соотносить результаты с поставленными ранее целями» [11, с. 17], Л. Ф. Уляева также ограничивает оценку эффективности управления уровнем учреждения культуры.
С нашей точки зрения, основной сложностью в повышении эффективности и оценке деятельности органов управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг является то, что их деятельность не ведет впрямую к результату, который можно зафиксировать и измерить посредством статистического инструментария. Сам по себе государственный (муниципальный) орган управления в сфере культуры является организацией, но это организация, которая не производит продукции или услуг. Она формирует и поддерживает функционирование определенных механизмов в подведомственной сфере. Следовательно, мы не можем оценить деятельность такой организации на основании степени удовлетворенности потребителя, а оценка состояния и динамики непосредственно подведомственной системы позволит нам получить информацию не о результатах деятельности органа управления, а об эффектах, которые связаны с результатами управленческой деятельности косвенными и вероятностными связями.
Представляется, что в отечественной теории эффективности сложных многоэлементных организационных систем недостаточно проработаны вопросы, связанные с корпоративными программами [12, с. 93-94].
Так, например, существующие на сегодняшний день результаты исследования корпоративного управления проектами [13] не учитывают или учитывают не в полной мере признаки корпоративных программ, с другой стороны, имеющиеся модели и методы управления программами, как научными [14], так и отраслевыми [15], региональными [16, 17].
Под эффективностью использования бюджетных ресурсов понимается то, что средства бюджета субъекта РФ (либо муниципалитета) должны использоваться рационально: финансироваться преимущественно должны продукты (услуги), а не деятельность производителей; при этом финансирование должно производиться целевым способом - средства бюджета должны идти на финансирование качественных (соответствующих запросам горожан, их сообществ, политике региона и муниципалитета), а не всех возможных услуг, должна обеспечиваться конкурентная среда как средство повышения качества и снижения бюджетных затрат; должны использоваться возможности обеспечения горожан услугами и формирования необходимых территории социальных эффектов за счет координации и стимулирования деятельности производителей услуг.
Основной проблемой, которую воспроизводят существующие в отрасли культуры механизмы финансирования, является та, что содержание существующей системы учреждений культуры осуществляется вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг, что не создает условий и стимулов для наращивания объема и повышения качества, а также внутренней эффективности учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансирования.
Среди основных причин низкой эффективности функционирования существующей системы бюджетных учреждений можно выделить следующие:
• содержание сети бюджетных учреждений культуры за счет средств бюджета вне зависимости от фактического (а не отчетного) объема и качества оказываемых ими услуг;
• преимущественно сметное финансирование учреждений культуры;
• высокая степень закрытости большинства бюджетных учреждений культуры от граждан, которые являются непосредственными потребителями культурных благ, а также для контрольно-ревизорских служб органа управления территориально-отраслевым комплексом оказания культурных благ, в частности, практически невозможна корректировка задания учреждению в течение финансового года, так как в нем не структурированы (не
выделены) затраты на каждую конкретную услугу (работу);
• существующие механизмы бюджетного финансирования производства культурных благ не позволяют использовать ресурсный и творческий потенциал негосударственного сектора отрасли культуры, а именно привлекать к решению задач культурной политики негосударственных производителей культурных благ;
• доминирование сметного принципа финансирования также приводит к тому, что один и тот же вид деятельности в одном и том же объеме и качестве «обходится бюджету» в разных учреждениях существенно в различные деньги, что означает различную внутреннюю эффективность этих учреждений, что, в свою очередь, означает, что в целом в отрасли культуры бюджетные средства используются не столь эффективно.
Последнее становится возможным по причине отсутствия в практике показателей объема и качества услуг (работ) и, соответственно, норм затрат и соответствующих нормативов на их осуществление, что в конечном счете не позволяет рационально осуществить расчет количества бюджетных средств, которые необходимо потратить на оказание данных услуг (выполнение работ). Ряд таких показателей для учреждений сферы культуры предложены авторами Комплексных рекомендаций органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3.
Если с рядом показателей объема производства можно согласиться, то, проанализировав показатели качества услуг (работ), можно констатировать, что авторы Комплексных рекомендаций не вполне разделяют процессы производства культурных благ (услуг) и реализации функций учреждений культуры, как зафиксированных законодательно, так и реализуемых ими для производства услуг, что влечет игнорирование потребительских характеристик услуг, предоставляемых гражданам. Авторы Комплексных рекомендаций центрируются лишь на производственных затратах, а не на качественных характеристиках услуг.
Вместе с тем авторы Комплексных рекомендаций указывают на необходимость четкого распределения затрат для целей расчета нор-
мативов затрат (затраты на оказание услуг и затраты на содержание имущества либо прямые и косвенные затраты). Для целей расчета нормативных затрат предлагается достаточно детально структурировать деятельность учреждений субъекта РФ (не менее детально, чем это предложено в разделе с рекомендациями о перечне государственных услуг (работ)) и для каждой из услуг должно рассчитываться свое значение нормативных затрат. При этом в случае, если в ведении органов управления культурой в субъекте РФ (муниципальном образовании) находятся образовательные учреждения, при определении для них порядков расчета нормативных затрат рекомендуется учитывать подходы, используемые органами управления образованием субъекта РФ.
Принятие Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (83-Ф3) вызвано необходимостью повышения эффективности предоставления бюджетных услуг (в частности - в сфере культуры) в условиях сохранения (либо снижения) темпов роста бюджетных расходов на их предоставление.
В справке к Федеральному закону 83-Ф3 поставлены две основные цели реформирования бюджетных финансов в отрасли культуры.
Во-первых, это создание условий и стимулов для сокращения внутренних издержек бюджетных учреждений и привлечения ими внебюджетных средств, расширения самостоятельности учреждений бюджетной сферы, повышение ответственности за конечные результаты их деятельности, а также сохранение социальной ответственности государства за те сектора, где действие рыночных механизмов нецелесообразно.
Во-вторых, создание условий и стимулов для оптимизации сети учреждений.
Конкретизируя первую цель, разбивая ее на задачи, авторы 83-ФЗ законодательными средствами в первую очередь стремились обеспечить изменение механизмов финансового обеспечения бюджетных учреждений (культуры) с расширенным объемом прав и перевод их со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания.
При этом вводился переходный период (который на настоящий момент уже истек), когда субсидия учреждению культуры на оказание услуг (выполнение работ) в соответствии с госзаданием рассчитывалась исходя из фактически сложившихся расходов данного учреждения в предыдущем году при постепенной унификации по группам однопрофильных учреждений.
Далее предполагается в госзадании устанавливать показатели эффективности, объема, категории получателей госуслуги, а также и результаты оказания услуг, таким образом устанавливая связь между финансовым обеспечением учреждения и качеством (результатом) его работы. Допускается уменьшение объема субсидии в течение срока выполнения задания при соответствующей корректировке задания (в части номенклатуры, объема, качества услуг (работ). Таким образом, органы управления наделяются гибким инструментом финансирования деятельности подведомственных учреждений.
Другим позитивным результатом бюджетной реформы, проведенной на основе 83-ФЗ, является предоставление права бюджетным учреждениям заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений. При этом законодательно закреплено, что учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. В пределах госзадания платные услуги можно оказывать, только если это прямо установлено в законе (например, плата за вход в театр, музей) (ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ).
На повышение самостоятельности учреждений направлено и устранение субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетных учреждений. Теперь бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам своим имуществом (за исключением всего недвижимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на эти цели).
Для повышения открытости финансово-хозяйственной деятельности учреждений 1 июля
2011 г. вступила в действие норма, согласно которой учреждения начинают публиковать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ними имущества на интернет-сайте. Однако еще больший уровень открытости может быть обеспечен за счет общественного участия в управлении учреждениями культуры. Еще одним результатом такого участия станет повышения качества культурных благ и согласование фактического объема их производства с реальным объемом соответствующих запросов жителей и гостей региона.
Проведенный анализ позволяет зафиксировать основные направления модернизации организационно-финансовых механизмов в территориально-отраслевом комплексе сферы культуры в виде следующих принципов (понятно, что некоторые из принципов охватывают и другие приоритетные направления модернизации ресурсов отрасли).
1. Принцип координации и стимулирования деятельности иных производителей услуг. Орган управления отраслью культуры должен рассматривать в качестве объекта управления не только сеть подведомственных учреждений, но всю совокупность юридических и физических лиц - производителей культурных благ, относящихся к социальным услугам, на территории. Такое рассмотрение объекта (как открытой системы) позволяет понимать иных производителей услуг сферы культуры (не подведомственные учреждения) не как обстоятельство, не как мешающих работе конкурентов, а в качестве возможного ресурса повышения эффективности отрасли культуры, в частности, использовать в отношении иных производителей культурных благ стратегию согласования и стимулирования деятельности (в тех случаях, когда цели органа управления могут достигаться без использования бюджетных средств региона и муниципалитета).
2. Принцип финансирования из бюджета исключительно социальных услуг сферы культуры и функций, относящихся к социальной сфере. Следование данному принципу предполагает, что полное или частичное бюджетное финансирование получают производители (исполнители) только тех услуг (функций), которые зафиксированы в культурной политике региона и муниципалитета как важнейшие блага, потребление которых ведет к социальным эффектам.
3. Принцип финансирования за счет средств бюджета услуг и реализации функций, а не деятельности учреждений. Речь идет о максимальном использовании изменившегося законодательства для обеспечения целевого характера финансирования качественных (т.е. адекватных запросам конечных потребителей и приоритетам) услуг и реализации абсолютно необходимых с точки зрения самой возможности оказания услуг сферы культуры (прописанных в законодательстве) функций - например, хранения культурных ценностей или редких книг. Деятельность учреждений как таковая (включая реализацию их внутренних функций, которые учреждения привыкли осуществлять и которые, по их мнению, необходимы для производства услуг) не должна финансироваться. Сами учреждения будут оплачивать эти действия (если сочтут это нужным) из средств, получаемых ими за производство услуг.
4. Принцип раздельного финансирования производства культурных благ (услуг) и реализации функций. Следование данному принципу предполагает разделение финансирования функций, выполнение которых прописано в действующем законодательстве, а также штабных функций, реализуемых для отрасли в целом, и собственно культурных благ.
5. Принцип нормативного финансирования выполнения функций и оказания услуг. Разделение финансирования функций и услуг позволит разработать отраслевые нормы ресурсозатрат на выполнение функций (услуг), а следовательно, и нормативы финансирования каждой из этих функций. При этом появится возможность:
• обоснованно рассчитывать объем финансирования;
• увязывать объем финансирования с фактическим объемом выполненных функций и оказанных услуг, тем самым повышая эффективность расходования бюджетных средств;
• получить финансовый механизм привлечения к выполнению функций (оказанию услуг) негосударственных (неподведомственных государственных) производителей;
• задействовать различные формы «подушевого» финансирования;
• уйти от практики планирования бюджетных расходов на предстоящий год от объема финансирования предыдущего года.
Например, для музеев необходимо определить нормы рабочего времени на каталогизацию одного артефакта, а затем норматив финансирования, далее объем финансирования функции по изучению артефактов определяется путем умножения их количества на величину норматива.
6. Принцип использования подушевых механизмов финансирования услуг. Услуги (везде, где это можно) должны финансироваться при помощи различных «подушевых» механизмов. Подушевой механизм в чистом виде (когда подушевой стандарт рассчитывается для покрытия издержек на оказание услуги) возможен при условии стандартизации услуг (например, «обычных» программ музыкальных школ). Другим вариантом подушевого механизма (позволяющего увязать объем бюджетных и внебюджетных доходов) является финансирование посещения, что предполагает внедрение процедур верифицируемого учет объема оказанных услуг (например, учет посещения библиотек возможен при помощи социальных карт москвича, учет посетителей музеев, театров легко проводится по количеству проданных билетов).
7. Принцип разделения плательщиков за услуги в сфере культуры предполагает четкую классификацию услуг на те, оказание которых:
• полностью оплачивается потребителем -это услуги, не относящиеся к социальным;
• полностью оплачивается из бюджета (данные услуги для потребителя полностью бесплатны);
• частично оплачиваются потребителем (по цене, не имеющей экономического значения, размер которой регулируется органом управления), а бюджет восполняет часть реальной стоимости услуги с целью обеспечения ее финансовой доступности. В данной ситуации необходимо четкое выделение элементов услуги, затраты на которые берет на себя бюджет, их нормирование и формирование соответствующих нормативов финансирования.
Речь, в частности, идет о том, что сегодняшнее частичное финансирование некоторых услуг (в музыкальных школах, в музеях, театрах и т.д.) должно подразумевать не прибавку средств потребителей к бюджетному финансированию, а увязку бюджетных и внебюджетных
доходов. Следование данному принципу позволит также исключить «непрозрачность» финансирования услуг, которая проявляется в непонятности того, что бесплатно, а что нет (некоторые услуги домов культуры платные, а некоторые бесплатные), что наводит на мысль о двойном финансировании одной и той же работы из разных источников.
8. Принцип императивного определения необходимости и объема производства эксклюзивных (дорогих) услуг. Ряд услуг в сфере культуры не являются массовыми, так как их получать могут только люди, обладающие определенными способностями (и прошедшие соответствующий конкурсный отбор). Социальные эффекты оказания данных услуг подлежат дополнительной оценке, по результатам которой необходимо принятие решения о факте и объеме финансирования таких услуг.
9. Принцип общественного участия в управлении сферой культуры. Следование данному принципу позволит изменить позиции непосредственных потребителей услуг - превратить их в полноценных заказчиков. Суть такого участия состоит в передаче полномочий принятия управленческих решений (о номенклатуре и качественных характеристиках услуг) органам, представляющим интересы непосредственных потребителей услуг и их сообществ как на уровне отдельных учреждений, так и на уровне территориально-отраслевого комплекса в целом. При этом основной целью передачи полномочий является повышение качества культурных благ.
10. Принцип проектного финансирования. Следование данному принципу позволяет увязать затраты бюджетных ресурсов с полученными результатами в тех случаях, когда не представляется возможным стандартизация (нормирование) продукта и, как следствие, расчет нормативов финансирования (городской праздник, конференция, конкурс, постановка спектакля и проч.). В этих случаях финансируется отдельный проект. При этом используются четкие форматы разработки бюджета проекта под финансирование, обеспечивающие прозрачность.
11. Принцип конкурсного механизма выделения бюджетных ресурсов предполагает распределение субсидий на оказание услуг (выполнение функций) на конкурсной основе. Механиз-
мы финансирования должны позволять финансировать услуги независимо от того, в учреждениях какого типа (или какой формы собственности) они реализуются (нормативы и конкурсы должны быть на услугу или проект, а не на учреждение, где услуга или проект реализуется). В ряду критериев конкурса на финансирование нормируемых функций (оказания услуг) могут быть опыт работы в данной сфере, результаты предыдущей деятельности и проч. Одним из критериев конкурса на получение проектного финансирования является «прозрачность» и понятность бюджета проекта.
Реализация данного принципа позволяет также задействовать концессию, предусмотренную законодательством в том числе для учреждений культуры. Концессия - форма государственно-частного партнерства, предполагающая вовлечение частного сектора в эффективное управление государственной собственностью или в оказание услуг, обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях. Концессия подразумевает, что конце-дент (государство) передает концессионеру право на управление имущественным комплексом государственного учреждения.
Проведенный анализ позволил зафиксировать основные направления модернизации организационно-финансовых механизмов в территориально-отраслевом комплексе сферы культуры в виде соответствующих методологических принципов.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. Важинский, Н. П. К вопросу об определении термина «культура» [Текст] / Н. П. Важинский // Аналитика культурологии. - 2010. -Вып. 1 (16).
2. Тайлор, Э. Б. Первобытная культура [Текст]: пер. с англ. / Э. Б. Тайлор. - М.: Политиздат, 1989.
3. Осадчая, Г. И. Социология социальной сферы [Текст]: учеб. пособие для высш. шк. / Г. И. Осадчая. - М.: Академ. проект, 2003. -336 с.
4. Управление социальной сферой [Текст]: учебник / под ред. В. Э. Гордина. - СПб.: ГУЭФ, 1998. - 289 с.
5. Яковлев, И. В. Стратегия социального развития в трансформационный период россий-
ской экономики [Текст] / И. В. Яковлев. -СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2004. - 198 с.
6. Шишкин, С. В. Экономика социальной сферы [Текст] / С. В. Шишкин.- М.: ГУ ВШЭ, 2003.- 367 с.
7. Тихомиров, А. В. Реинституционализация здравоохранения: основные положения [Текст] / А. В. Тихомиров // Главный врач: хозяйство и право. - 2011. - № 4. - С. 38-40.
8. Чекалин, В. С. Экономика городского хозяйства [Текст] / В.С. Чекалин. - СПб.: Гос. инж.-экон. акад., 1999. - 166 с.
9. Егоршин, А. П. Качество жизни населения региона [Текст]: моногр. / А. П. Егоршин,
A. К. Зайцев. - Н. Новгород, 2002. - 122 с.
10. Тульчинский, Г. Л. Менеджмент в сфере культуры [Текст]: учеб. пособие / Г. Л. Тульчинский, Е. Л. Шекова. - 4-е изд., испр. и доп. -СПб.: Лань, 2009. - 528 с.
11. Уляева, Л. Ф. Управление развитием сферы культуры на региональном уровне (на примере Республики Башкортостан) [Текст]: ав-тореф. дис. ... канд. экон. наук / Л. Ф. Уляева. - Уфа, 2009. - 24 с.
12. Гламаздин, Е. С. Управление корпоративными программами: информационные системы и математические модели [Текст] / Е. С. Гламаздин, Д. А. Новиков, А. В. Цветков. - М., 2003. - 159 с.
13. Колосова, Е. В. Методика освоенного объема в оперативном управлении проектами [Текст] / Е. В. Колосова, Д. А. Новиков, А. В. Цветков. - М.: Апостроф, 2001.
14. Бурков, В. Н. Теория активных систем: состояние и перспективы [Текст] / В. Н. Бурков, Д. А. Новиков. - М.: СИНТЕГ, 1999. -128 с.
15. Ириков, В. А. Распределенные системы принятия решений [Текст] / В. А. Ириков, В. Н. Тренев. - М.: Наука. Физматлит, 1999. - 288 с.
16. Андронникова, Н. Г. Модели и методы оптимизации региональных программ развития [Текст] / Н. Г. Андронникова [и др.]. - М.: ИПУ РАН, 2001. - 60 с.
17. Бурков, В. Н. Механизмы финансирования программ регионального развития [Текст] /
B. Н. Бурков [и др.]. - М.: ИПУ РАН, 2002. - 55 с.
REFERENCES
1. Vazhinskiy N. P. K voprosu ob opredelenii termina "kultura". Analitika kulturologii. 2010, Iss. 1 (16).
2. Tylor E. B. Pervobytnaya kultura. Moscow: Politizdat, 1989. (In Russian)
3. Osadchaya G. I. Sotsiologiya sotsialnoy sfery: ucheb. posobie dlya vyssh. shk. Moscow: Aka-dem. proekt, 2003. 336 p.
4. Gordin V. E. (Ed.) Upravlenie sotsialnoy sferoy: uchebnik. St. Petersburg: GUEF, 1998. 289 p.
5. Yakovlev I. V. Strategiya sotsialnogo razvitiya v transformatsionnyy period rossiyskoy eko-nomiki. St. Petersburg: Izd-vo SPbGUEF, 2004. 198 p.
6. Shishkin S. V. Ekonomika sotsialnoy sfery. Moscow: GU VShE, 2003. 367 p.
7. Tikhomirov, A. V. Reinstitutsionalizatsiya zdra-vookhraneniya: osnovnye polozheniya. Glavnyy vrach: khozyaystvo i pravo. 2011, No. 4, pp. 38-40.
8. Chekalin V. S. Ekonomika gorodskogo khozyay-stva. St. Petersburg: Gos. inzh.-ekon. akad., 1999. 166 p.
9. Egorshin A. P., Zaytsev A. K. Kachestvo zhizni naseleniya regiona: monogr. Nizhniy Novgorod, 2002. 122 p.
10. Tulchinskiy G. L., Shekova E. L. Menedzhment v sfere kultury: ucheb. posobie. St. Petersburg: Lan, 2009. 528 p.
11. Ulyaeva L. F. Upravlenie razvitiem sfery kul'tury na regionalnom urovne (na primere Re-spubliki Bashkortostan). Extended abstract PhD dissertation (Economics). Ufa, 2009. 24 p.
12. Glamazdin E. S., Novikov D. A., Tsvetkov A. V. Upravlenie korporativnymi programmami: in-formatsionnye sistemy i matematicheskie mod-eli. Moscow, 2003. 159 p.
13. Kolosova E. V., Novikov D. A., Tsvetkov A. V. Metodika osvoennogo obyema v operativnom upravlenii proektami. Moscow: Apostrof, 2001.
14. Burkov V. N., Novikov D. A. Teoriya aktivnykh sistem: sostoyanie i perspektivy. Moscow: SIN-TEG, 1999. 128 p.
15. Irikov V. A., Trenev V. N. Raspredelennye sistemy prinyatiya resheniy. Moscow: Nauka. Fiz-matlit, 1999. 288 p.
16. Andronnikova N. G. (et al.) Modeli i metody optimizatsii regionalnykh programm razvitiya. Moscow: IPU RAN, 2001. 60 p.
17. Burkov V. N. (et al.) Mekhanizmy finansirovani-ya programm regionalnogo razvitiya. Moscow: IPU RAN, 2002. 55 p.
Фишман Лев Исаакович, доктор педагогических наук, доктор экономических наук, профессор, зав. кафедрой управления и сервисных технологий ФГБ0У ВП0 «Поволжская государственная социально-гуманитарная академия»
e-mail: [email protected]
Fishman Lev I., ScD in Education, ScD in Economics, Professor, Chairperson, Management and service technologies Department, Samara State Academy of Social Sciences and Humanities e-mail: [email protected]
Иванов Михаил Юрьевич, доктор экономических наук, зав. кафедрой экономики ФГБ0У ВП0 «Поволжская государственная социально-гуманитарная академия»
e-mail: [email protected]
Ivanov Mikhail Yu., ScD in Economics, Chairperson, Economic Department, Samara State Academy of Social Sciences and Humanities
e-mail: [email protected]
Гуреева Екатерина Геннадьевна, кандидат педагогических наук, доцент кафедры управления и сервисных технологий ФГБ0У ВП0 «Поволжская государственная социально-гуманитарная академия» e-mail: [email protected]
Gureeva Ekaterina G., PhD in Education, Associate Professor, Management and service technologies Department, Samara State Academy of Social Sciences and Humanities e-mail: [email protected]
