CC BY
63
УДК 342.9
иванов Михаил юрьевич
доктор экономических наук Поволжская государственная социально-гуманитарная академия, г. Самара
гуреева Екатерина геннадьевна
кандидат педагогических наук Поволжская государственная социально-гуманитарная академия, г. Самара
практика построения мониторинга эффективности органов исполнительной власти региона.
часть 1
В статье представлены результаты исследования механизмов оценки результативности деятельности органов исполнительной власти Самарской области, осуществляющих организацию предоставления социальных услуг, включавшего в себя изучение нормативных документов, в которых содержатся методические и руководящие положения по проведению мониторинга. Авторы приводят аргументацию в пользу тезиса о том, что традицией большинства цивилизованных стран является наличие большого общественного сектора. Он существует для компенсации экстерналий, которые являются необходимым и неизбежным свойством любой экономики. Общественные услуги в сфере образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения предоставляются государственными или муниципальными институциями, либо частными организациями за средства общественных фондов.
В силу российских традиций большинство образовательных, медицинских и иных общественно значимых благ предоставляются государственными или муниципальными учреждениями за счет общественных фондов. Распределением этих фондов занимаются территориальные органы публичной администрации. При этом основной целью этих органов является обеспечение доступности качественных услуг для жителей территорий при эффективном использовании ресурсов.
Авторы доказывают, что на повестке дня встают задачи оценки степени достижения этих целей. Первый аспект этой оценки - оценка результатов и эффектов производства общественных благ.
Другим аспектом оценки является оценка эффективности органов публичной администрации, оценка непосредственных результатов их деятельности. При этом не всегда понятно, что должно являться объектом оценки, как она должна проводиться. Это зачастую приводит к тому, что для оценки деятельности органов публичной администрации используются те же индикаторы, что и для оценки территориальных систем производства общественных благ в целом.
Ключевые слова: государственное и муниципальное управление, оценка эффективности, мониторинг эффективности.
Введение
Оценка эффективности публичного сектора и территориальных органов публичной администрации находится в центре внимания специалистов разных стран.
Одно из направлений исследований связано с определением и классификацией экстерналий различного вида. Значительный вклад в развитие теории социальных эффектов внесли А. Аткинсон и Дж. Стиглиц [3], Е. Мишан [14], Р. Мюсгрейв [15], Е. Грамлич [9], современные ученые Б. Хансен и П. Долан, однако понятие «социальный эффект» продолжает оставаться многообразным и неоднозначным.
Оценка эффективности публичного сектора также находится в центре внимания исследователей. В частности, в теории образовательного менеджмента [4; 6; 7; 8; 10; 11; 12; 13] рассматриваются два аспекта эффективности - внешний и внутренний. Внешняя эффективность отражает вклад в экономический рост ограниченных ресурсов, инвестируемых в сферу образования. Внутренняя эффективность связана с распределением ресурсов внутри образовательных учреждений с целью максимизации их результатов (успеваемости, формирования умений и навыков, а также необходимых моделей поведения учащихся).
В ряде публикаций представлен опыт оценки эффективности органов публичной администрации. Так, например, в США оценка качества государственного управления (оценка финансового менеджмента, управления персоналом, оценка информационных технологий, капитальных расходов) осуществляется по методике GPP (Government Performance Project), при этом финансирование работ производится за счет частных источников.
В Швеции для оценки качества финансового менеджмента используется рейтинг качества финансового управления органов исполнительной власти, построенный по методике Национального финансового управления. Результаты оценки используются при рассмотрении заявок бюджетополучателей на следующий финансовый год.
Оценка эффективности государственного управления в Бельгии предусматривает анализ нормативных актов и административных процедур на предмет избыточной административной нагрузки, а также мониторинг законопроектов. В качестве интегральной характеристики состояния системы государственного управления используется так называемый «индекс Кафки», отражающий уровень неэффективности бюрократии. Повышение значения индекса является основанием для пересмотра
130
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 6, 2014
© Иванов М.Ю., Гуреева Е.Г., 2014
существующих административных процедур и соответствующего законодательства [1].
Настоящее исследование базируется на авторской концепции построения мониторинга деятельности органа публичной администрации в сферах образования, охраны здоровья, социальной защиты населения культуры, массовой физической культуры и спорта).
Во-первых, мы исходим из собственного понимания функций органа публичной администрации. Они состоят не в управлении отдельной институцией, которая является производителем общественных благ. Потому, что каждая из этих институций имеет собственный менеджмент. Орган публичной администрации управляет территориальной системой производства общественных благ в целом. Это происходит потому, что орган публичной администрации по своим функциям напоминает головную компанию холдинга: он институционально отделен от производственных подразделений: он не располагает собственной производственной базой, не занимается производственной деятельностью. Основными функциями данного органа являются постановка задач перед производителями общественных благ, и обеспечение реализации этих задач ресурсами различной природы (финансовыми, материальными, трудовыми, информационными, организационными), включая установление так называемых «правил игры», под которыми понимаются способы распределения этих ресурсов внутри территориальной системы. Исходя из этого мы принимаем целевой подход к пониманию эффективности органа публичной администрации, при котором в качестве показателей, используются лишь те, которые отражают выполнение органом его функций, связанных с постановкой задач перед институциями-производителями общественных благ, и обеспечение реализации этих задач соответствующими ресурсами посредством модификации задействованных механизмов управления (механизмов финансирования и взаимодействия субъектами внешней среды, а также оптимизации структуры сетей организаций-производителей общественных благ; механизмов работы с кадрами и механизмов контроля функционирования и мониторинга в территориальной системе производства общественных благ).
Во-вторых, мы рассматриваем мониторинг как средство влияния на деятельность органа публичной администрации путем задания индикаторов (которые должны демонстрировать непосредственные результаты деятельности этого органа) не после анализа собранной информации в результате корректирующего воздействия, а путем задания индикаторов, под которые «подстраивается» деятельность публичной администрации. Для этого индикаторы должны отвечать следующим требованиям:
- при расчете численных значений индикаторов должны использоваться данные государственной статистической отчетности или информация, полученная в ходе осуществления официальных оценочных процедур;
- при расчете индикаторов должна использоваться легко верифицируемая информация, полученная в результате ответов субъектов управления территориального комплекса социальных услуг на запросы вышестоящих органов;
- использование индикаторов не должно предполагать интерпретации собираемой информации.
Практика построения мониторинга результативности деятельности органов публичной администрации исследовалась на материале Самарской области. Для этого были изучены ежегодные доклады министерств Самарской области (образования и науки; здравоохранения и социального развития; культуры; спорта, туризма и молодежной политики).
Данные докладов содержат стратегические и тактические цели деятельности этих органов публичной администрации, а также индикаторы, которые предлагаются для оценки эффективности деятельности министерств за календарный год.
На наш взгляд, общим дефектом данных докладов является то, что цели деятельности министерств сформулированы столь расплывчато, что зачастую невозможно понять, какие результаты требуются собственно от министерства. В большинстве эти цели представляют собой формулировки весьма далеких эффектов, которые слабо связаны с результатами деятельности органа публичной администрации, а также с результатами производства общественных благ. Предметом же нашего исследования были индикаторы для оценки деятельности министерств, анализ которых был проведен с позиций концепции, описанной выше.
Поэтому при анализе сразу «отсеивались» индикаторы, предполагающие дополнительную интерпретацию значений, поскольку они не задают ориентиры для деятельности территориально-отраслевых комплексов и не могут обеспечивать упреждающее воздействие на деятельность органов управления. В ряду индикаторов, задающих ориентиры для деятельности территориально-отраслевых комплексов, выделялись интересующие нас (ориентирующие на изменение деятельности органа управления), а также отражающие социальные эффекты и результаты деятельности учреждений, предоставляющих общественные блага. В ряде случаев выделялись явно ошибочные индикаторы (ориентирующие на изменения в объектах управления, воздействие на которые выходит за рамки полномочий органа управления). Во всех ситуациях также оценивалось качество индикаторов с точки зрения возможности их верификации.
Анализ ежегодных докладов министерства образования и науки Самарской области показал,
Таблица 1
Структура индикаторов результативности Министерства образования и науки Самарской области
Тип индикатора Доля индикаторов, % Из них верифицируемых, %
Индикаторы, предполагающие дополнительную интерпретацию значений 57 100
Индикаторы, задающие ориентиры для деятельности территориально-отраслевых комплексов, в том числе: 43 84
- ориентирующие на изменение деятельности органа управления 37 96
- отражающие социальные эффекты 2 0
- отражающие результаты деятельности учреждений, предоставляющих общественные блага 4 0
Индикаторы, ориентирующие на изменения в объектах управления, воздействие на которые выходит за рамки полномочий органа управления 1 100
что среди используемых показателей только 37% ориентируют на изменение деятельности органа управления (табл. 1).
В частности, индикатор «Расходы консолидированного бюджета субъекта федерации на оказание бюджетных услуг, оказываемых негосударственными учреждениями в сфере образования и науки» ориентирует Минобрнауки на задействование механизма бюджетного финансирования негосударственных образовательных учреждений общего образования, имеющих государственную аккредитацию.
На модификацию механизмов взаимодействия территориальных систем социальных услуг с субъектами внешней среды (включая непосредственных потребителей социальных услуг) ориентирует индикатор «Удельный вес безработных выпускников учреждений начального профессионального образования, зарегистрированных в органах службы занятости, в общей численности зарегистрированных безработных», так как активизирует деятельность Минобрнауки по налаживанию контактов с объединениями работодателей, по изучению и прогнозированию рынка труда для обеспечения соответствия номенклатуре реализуемых образовательных программ, а также по повышению качества подготовки специалистов, его соответствию потребностям рынка труда. Кроме того, данный индикатор ориентирует на постановку соответствующих задач перед руководителями подведомственных учреждений начального профессионального образования.
Ряд индикаторов ориентирует на деятельность по совершенствованию структуры сети подведомственных учреждений. В частности, индикатор «Доля аккредитованных образовательных учреждений в общей их численности» ориентирует Ми-нобрнауки на обеспечение на территории региона качества образовательных услуг в максимально возможном количестве образовательных учреждений, так как успешное прохождение государствен-
ной аккредитации отражает нормативное качество образовательных услуг в аккредитованном образовательном учреждении.
Индикатор «Количество государственных образовательных учреждений начального профессионального образования Самарской области, здания которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта», ориентирует Минобразования на уменьшение количество зданий, обладающих данным свойством.
В целом, небольшое количество индикаторов применяется для ориентирования органов исполнительной власти на модификацию механизмов работы с кадрами. Например, индикатор «Доля вакансий общей численности педагогических работников образовательных учреждений региона» ориентирует Минобрнауки на задействование программ по стимулированию притока в систему образования кадров, а также на действия по заполнению вакансий (включая обеспечение целевого приема на педагогические направления в учреждения среднего и высшего профессионального образования и постановку соответствующих задач перед руководителями подведомственных учреждений).
Индикатор «Доля работников системы профессионального образования, прошедших повышение квалификации в общей численности работников отрасли» ориентирует Минобрнауки на обеспечение регулярного повышения профмастерства педагогических и руководящих работников системы профессионального образования путем реализации на региональном уровне соответствующих программ, а также на постановку задач перед руководителями подведомственных учреждений профессионального образования.
На постановку соответствующих задач перед руководителями подведомственных образовательных учреждений и задействования программ обновления педагогических кадров ориентирует индикатор «Доля учителей государственных (му-
132
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 6, 2014
ниципальных) общеобразовательных учреждений, имеющих стаж педагогической работы до 5 лет, в общей численности учителей государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений».
Индикаторы «Охват учащихся школ горячим питанием», «Доля детей в возрасте 5-15 лет, не охваченных программами основного общего образования, в общей численности детей данного возраста» ориентируют на задействование соответствующих контрольных процедур, а также на постановку соответствующих задач перед руководителями образовательных учреждений.
Анализ ежегодных докладов министерства социального развития Самарской области показал, что в оценке используются показатели следующих типов (табл. 2).
В частности, среди индикаторов, ориентирующих на изменение правил финансирования системы здравоохранения, можно отметить следующие.
Индикатор «Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата врачей государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения» ориентирует Минздравсоцразвития на изменения механизма оплаты труда врачей, а также на постановку соответствующих задач перед руководителями подведомственных медицинских учреждений, результатом решения которых станет повышение среднемесячной начисленной заработной платы.
Индикатор «Дефицит финансового обеспечения территориальной программы государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам Российской Федерации» ориентирует Минздравсоцразвития на совершенствование механизмов финансирования предоставления медицинских услуг, которое приведет к ликвидации дефицита.
Индикатор «Количество государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения, переведенных преимущественно на одноканальное
финансирование», ориентирует Минздравсоцраз-вития на перевод подведомственных учреждений на одноканальное финансирование.
Индикатор «Количество государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения, переведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат», позволяет воздействовать на деятельность Минздравсоцраз-вития в аспекте увеличения количества учреждений, в которых заработная плата работников исчисляется по новым правилам, позволяющим увязать ее размер с результатами трудовой деятельности.
Индикатор «Количество государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения, финансирование которых осуществляется по результатам деятельности на основании подушевого норматива на прикрепленное население» позволяет ориентировать деятельность Минздравсоцраз-вития на формирование квазирынков медицинских услуг, обеспечивая связь между объемом их потребления и объемом финансирования.
Индикатор «Количество государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения, финансирование которых осуществляется по законченному случаю», ориентирует Минздравсоц-развития на изменение механизма финансирования оказания медицинской помощи в аспекте финансирования по результатам деятельности, а не по факту функционирования учреждения.
Индикатор «Среднегодовая занятость койки» ориентирует Минздравсоцразвития на постановку задач перед руководителями подведомственных учреждений о повышении эффективности использования коечного фонда, а также на структурные решения, включая открытие, ликвидацию, реорганизацию учреждений, имеющих коечный фонд, а также структурных подразделений таких учреждений.
Индикатор «Количество государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения, здания которых находятся в аварийном состоянии
Тип индикатора Доля индикаторов, % Из них верифицируемых, %
Индикаторы, предполагающие дополнительную интерпретацию значений 55 95
Индикаторы, задающие ориентиры для деятельности территориально-отраслевых комплексов, в том числе: 45 97
- ориентирующие на изменение деятельности органа управления 21 100
- отражающие социальные эффекты 23 94
- отражающие результаты деятельности учреждений, предоставляющих общественные блага 1 100
Индикаторы, ориентирующие на изменения в объектах управления, воздействие на которые выходит за рамки полномочий органа управления 0 -
Таблица 2
Структура индикаторов результативности Минзравсоцразвития Самарской области
или требуют капитального ремонта», ориентирует Минздравсоцразвития на лоббирование интересов здравоохранения в ходе бюджетного процесса, выделение соответствующих ресурсов на цели капитального ремонта и строительства, а также на постановку соответствующих задач перед руководителями подведомственных учреждений здравоохранения, что приведет к уменьшению количества, вплоть до полного исчезновения, таких учреждений.
Аналогично действует и индикатор «Доля зданий учреждений культуры, находящихся в удовлетворительном состоянии, в общем количестве зданий учреждений культуры и искусства», ориентирующий Минкультуры на поддержание в удовлетворительном состоянии зданий учреждений культуры, а также на постановку соответствующих задач перед руководителями подведомственных учреждений культуры.
Индикатор «Доля государственных (муниципальных) учреждений ориентирует орган публичной администрации на задействование соответствующих контрольных процедур, а также на постановку соответствующих задач перед руководителями медицинских учреждений.
(Продолжение следует)
Библиографический список
1. Клименко А.В. Исполнительная власть как объект мониторинга и оценки // Проблемы современного государственного управления в России: матер. науч. семинара / под ред. В.И. Якунина. -Вып. № 3(8). - М.: Научный эксперт, 2007. - 72 с.
2. Финансовое управление развитием экономических систем / А.А. Адаменко, И.П. Геращенко, Н.В. Городнова и др. - Новосибирск: Центр развития научного сотрудничества, 2010. - 204 с.
3. Atkinson A., Stiglitz J. Lectures on public economics. - NY: McGraw-Hill, 1980.
4. Becker G.S. Human capital: A theoretical and empirical analisis with special reference to education. -New York: National Bureau of Economic Research, 1964.
5. Becker G.S. Underinvestment in college education? // American Economics Review (Papers and proceedings). - 1960. - № 50.
6. Coleman J.S. Equality of educational opportunity. - Washington, DC: U.S. Government Printing Office, 1966.
7. Coleman J.S., Hoffer T. Public and private high schools: The impact of communities. - New York: Basic Books, 1987.
8. Coleman J.S., Hoffer T., Kligore S. Public and privat high schools. - Washington, DC: National Center for Education Statistics, 1981.
9. Gramlich, E. Benefit-cost analysis of government programs. Englewood Cliffs / E. Gramlich. - NJ: Prentice Hall, 1981.
10. Hanushek E.A. Education production functions. - Oxford, England: Pergamon Press, 1987.
11. Hanushek E.A. The economics of schooling: Production and efficiency in public schools // Journal of Economic Literature. 1986. № 24.
12. King R.A. Equlization in New Mexico school finance // Journal of Education Finance. 1983. № 9.
13. MacPhail-Wilcox B., King R.A. Production functions revisited in the context of educational reform // Journal of Educational Finance. 1986. № 12.
14. Mishan E.J. Cost - benefit analysis. - London: George Allen & Unwin Ltd, 1984.
15. Musgrave, R.A., Musgrave, P.B. Public finance in theory and practice. - New York: McGraw-Hill, 1989.
16. Williams A. Giardina E. Efficiency in the Public Sector: the theory and practice of cost-benefit analysis. - Great Britain: University Press, Cambridge, 1993.
134
Вестник КГУ им. H.A. Некрасова «iv- № 6, 2014
