CC BY
169
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2009 ЭКОНОМИКА Вып. 2(2)
РАЗДЕЛ I. УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИМИ ПРОЦЕССАМИ
УДК 332.1:338.242.2(470.53)
ПРИНЦИПЫ УПРАВЛЕНИЯ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ ЭКОНОМИКИ РЕГИОНА
Ю.К. Перский, д. экон. наук, проф., зав. кафедрой экономической теории и отраслевых рынков
ГОУВПО «Пермский государственный университет», 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
Электронный адрес: [email protected]
Е.В. Зырянова, зам. председателя Правительства Пермского края
Правительство Пермского края, 614000, г. Пермь, ул. Куйбышева, д. 14
Электронный адрес: [email protected]
Представлена концепция управления по результатам в государственном секторе, основой которой является эффективное распределение бюджетных ресурсов между приоритетными направлениями социально-экономической политики, определение результирующих показателей расходования бюджетных средств, на основании которых можно судить о степени достижения поставленных целей.
Отмечается, что при переходе к данному виду управления необходимо создание конкурентных условий и конкурентной среды для предоставления потребителям качественных государственных услуг в контексте повышения конкурентоспособности национальной экономики и экономики региона.
Ключевые слова: концепция управления по результатам; государственная (бюджетная) услуга; сеть бюджетных учреждений; органы исполнительной власти; получатель государственных услуг.
Исторический аспект возникновения концепции управления по результатам
Разработка сущностных основ теории и практики управления по результатам (Management By Objectives) восходит к концу 40-х гг. ХХ в. Это была реакция на управленческие проблемы, с которыми
столкнулся бизнес практически во всех странах с развитой рыночной экономикой после Второй мировой войны [2].
Суть проблемы заключалась в том, что действующие участники рынка - различные компании - в своем большинстве формировались в довоенные годы в условиях стабильной макроэкономической и микроэкономической среды. Устоявшиеся
прибыльность и эффективность деятельности в компаниях сочетались с чрезмерной
бюрократизацией, неспособностью адаптироваться к быстрым рыночным изменениям. Management By Objectives несла с собой новую философию, принципиально иной взгляд на управление бизнесом. Бизнес начал
осмысливаться в расширительном толковании, как последовательность неповторяющихся, уникальных тактических и стратегических
задач, которые в сочетании с приоритетами, ориентирами, методами работы должны находиться в постоянном движении, изменяясь в зависимости от рыночной ситуации, по мере появления новых технических и технологических возможностей [4]. Речь идет об управлении движением экономического субъекта в направлении достижения
результатов, которые на данном этапе имеют для субъекта первостепенное значение. При этом решающее значение имеет не столько учет возможных отклонений в движении, позволяющий обеспечить исправное
функционирование всех звеньев
функциональной структуры деятельности субъекта, сколько обеспечение адекватного реагирования экономических субъектов как на внешние изменения, так и на изменения в самой функциональной структуре.
В основе функционирования системы управления по результатам лежат как минимум два базовых принципа [4]. Во-первых, это принцип декомпозиции задач (плановых заданий) «сверху вниз», т.е. разложение задач (заданий) на подзадачи на всех ступенях управленческой иерархии, обеспечивающий
© Перский Ю.К., Зырянова Е.В., 2009
достижение исходной, главной цели как завершающего результата деятельности. Во-вторых, это принцип обратной связи - «снизу вверх» как один из важнейших признаков системы и системности, предусматривающий возможные корректировки задач, уровни их приоритетности и сроки решения. Эти и другие принципы управления по результатам объективно приводят к изменениям в самой концепции управления. Из «надзорноналадочного» инструмента, нуждающегося в контроле, управление превращается в искусство прогнозирования, постановки новых задач в расчете на достигаемые результаты.
В условиях конкуренции следование данной концепции объективно ориентирует экономические субъекты на повышение качества деятельности. При этом действие конкурентного механизма все более распространяется на мезо-, макро- и мегауровни экономики как иерархической системы. Носителями (субъектами) конкурентных отношений являются уже не только бизнес -системы микроуровня, но и само государство, его отдельные территориальные образования -регионы, а также муниципальные образования. В последнее время усиливается внимание к межстрановому аспекту конкуренции, что проявляется в востребованности различных систем рейтингов. Международные организации регулярно производят сравнение стран по конкурентоспособности, технологическому развитию, развитию человеческого потенциала, информационному развитию, по степени готовности к сетевому (кластерному) развитию экономики.
Последовательное решение проблемы конкурентного развития и конкурентоспособности российской экономики особо актуализирует значение концепции управления по результатам в государственном секторе, где основной задачей государства как полноценного участника рыночных отношений является эффективное распределение бюджетных ресурсов между приоритетными направлениями социально-экономической политики,
определение результирующих показателей расходования бюджетных средств, на основании которых можно судить о степени достижения поставленных целей. Если в рамках данной концепции бюджет формируется, исходя из строгой увязки целей с планируемыми результатами, то для общества в целом ценность рассматриваемого подхода состоит в том, что он позволяет понять, какие цели ставит перед собою правительство, насколько они отвечают потребностям населения, и в какой мере правительству удается достичь поставленных целей. За рубежом, во многих европейских странах, в США, где уже в течение длительного
времени применяются методики формирования бюджетов, ориентированных на результат, управление экономикой становится истинно стратегической задачей, выступая
инструментом эффективного целеполагания на всех уровнях принятия решений. У парламента и правительства появляется более качественная и прозрачная информация о результатах использования бюджетных средств,
возможность прямого контроля за
эффективностью работы государственного сектора. Министерства и подведомственные им организации получают возможность
целенаправленно, адресно планировать бюджетные ресурсы в соответствии с объемами реализуемых полномочий; самостоятельность в оперативном управлении расходами;
стимулировать персонал по истинным
результатам деятельности. Таким образом, создаются необходимые предпосылки для эффективного использования бюджетных ресурсов на основе прямых и обратных связей. Это означает одно важное обстоятельство: бюджетное планирование приобретает ключевые признаки системности, адекватно вписываясь в институциональную среду
рыночной экономики.
Значение функции предоставления государственной (бюджетной) услуги в государственном секторе
Если рассматривать управление государственным сектором экономики с позиции исполнительной власти, то в перечне соответствующих функций управления в отдельную группу выделяются функции по предоставлению государственных услуг (государственные публичные услуги)1.
1 Под функцией органа исполнительной власти понимается
конкретное действие по реализации или обеспечению реализации властных полномочий, порученное государству обществом, осуществляемое государственными служащими и направленное на достижение четко определенного результата, имеющего внешнего по отношению к данному органу исполнительной власти (подразделению) пользователя. В настоящее время среди ученых и специалистов еще не сложилось единого, строгого и общепризнанного понятия «государственная услуга», не имеется ясности и в отношении административных регламентов предоставления государственных услуг. Вместе с тем, достаточно приемлемой основой для сущностного понимания термина «государственная услуга», по нашему мнению, является точка зрения, высказанная в монографии «Спрос и предложение государственных властных услуг: институциональный анализ» [6] . Авторы считают, что поскольку в соответствии с выводами современной экономической теории важнейшими функциями государства, обеспечивающими его общественную легитимность, является производство общественных благ, то такие их решающие характеристики, как отсутствие исключительности доступа (неисключаемость из потребления) и отсутствие конкуренции при потреблении блага, вполне могут быть признаками государственных услуг, определяющими их общий характер. Бюджетный кодекс Российской Федерации в редакции Федерального закона от 19.07.2009 №192-ФЗ конкретизирует понятие государственной услуги как бюджетной услуги. «Государственные (муниципальные) услуги (работы) - услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами» [1]. Государственная (бюджетная) услуга выступает только как условное обозначение результатов деятельности бюджетных организаций. Она включает в себя широкий спектр работ, товаров и услуг (в своем традиционном понимании, т.е. как блага, используемые только в прямом взаимодействии продавца и покупателя), удовлетворяющих потребности отдельных граждан, групп граждан, населения в целом в рамках реализации их конституционных законных, уставных прав.
Принцип управления по результатам относительно удовлетворения спроса населения на общественные (нерыночные) товары (услуги) проявляется в том, что каждый орган государственной власти обязан выразить свои обязательства перед обществом в виде конкретных, измеримых показателей результативности деятельности по оказанию тех или других государственных услуг; определить ответственность за достижение поставленных целей и мотивировать ответственных поощрениям или наложением санкций. Указанные показатели должны отражать фактор результативности как при выявлении предпочтений потребителей государственных
услуг, так и при формировании и оценке
2
издержек, возникающих в процессе взаимодействия власти с гражданами (организациями) - потребителями
государственных услуг.
Одна из примечательных особенностей современной российской социально-
экономической трансформации состоит в синтезе двух синхронно протекающих процессов - последовательного продвижения экономики к цивилизованным рыночным отношениям и ускоренного инновационного развития. Оба процесса естественным образом инициируют третий процесс - изменение привычной традиционной мировоззренческой компоненты российских граждан. В любой социально-экономической системе человек как потребитель государственных (бюджетных) услуг имеет право, которое ему гарантирует государство, на высокое качество данных услуг. В условиях же повышающейся открытости экономики, инициируемой развитием институтов рыночно-конкурентной среды, а также быстрыми изменениями и глобализацией, российское общество постепенно будет приближаться к ситуации, когда человек активно воспринимает и принимает государственную услугу в необычном для себя контексте - в контексте конкуренции
учреждений - участников обширной бюджетной сети. По нашему глубокому убеждению, несмотря на определенные трудности, порождаемые внутристрановыми и внешними причинами, формирование «рынка» государственных (бюджетных) услуг будет все более и более становиться реальностью.
Развитие системы предоставления
государственных услуг в данном направлении приобретает сегодня особую значимость для сфер образования и здравоохранения. Развитие именно этих отраслей социальной
2 (Данные издержки следует понимать в широком смысле как затраты финансовых, временных и других ресурсов; издержками может считаться неудовлетворенность общим процессом предоставления государственных услуг.
инфраструктуры предполагает как
государственные, так и частные инвестиции. Однако базовым условием развития данных приоритетных сфер деятельности в обществе должно стать формирование на основе принципов управления по результатам эффективных механизмов перераспределения финансовой ответственности между
государством, бюджетными структурами как некоммерческими организациями и бизнесом.
Традиционный механизм предоставления
услуг в российской экономике
В настоящее время, уже в условиях рыночных отношений, механизм управления государственным сектором российской экономики предполагает гарантированное размещение в бюджетном учреждении государственного здания3. Он предполагает также так называемое сметное финансирование бюджетных учреждений, субсидиарную ответственность бюджета за результаты их финансово-экономической деятельности,
отсутствие акцепта со стороны получателя
государственной услуги - населения. 4 В этих условиях складываются достаточно
специфичные отношения между
производителем услуг (подрядчиком) и их потребителем (заказчиком), когда доходы производителя не зависят от потребителя услуг. Производитель и потребитель представлены государственными структурами: сторону
потребителя (заказчика) представляет отраслевой орган исполнительной власти
(комитет, департамент, министерство); сторону производителя (подрядчика) -
подведомственные им бюджетные учреждения (в здравоохранении, например, это министерство или департамент
здравоохранения, в образовании -
министерство, департамент образования). В качестве учредителя, «собственника» каждого бюджетного учреждения выступает все тот же непосредственный заказчик услуг, который
3 Каждое существующее бюджетное учреждение в соответствии с Бюджетным кодексом будет профинансировано вне зависимости от того, довольны ли получатели его услугами или нет, и от того, какого качества данные услуги.
4 В силу своей природы расходы по смете всегда будут тяготеть к росту, так как они не имеют сдерживающих ограничителей. В отличие от бизнес-системы, где смета имеет второстепенное значение и формируется в зависимости от объемов и качества оказанных услуг, в государственном секторе смета является первичным и единственным финансовым документом. Анализ эффективности при сметном финансировании затруднен и требует аудита эффективности, т.е. сравнения существующих затрат с нормативными, что не всегда возможно и дорого. Поэтому основным регулятором в управлении государственным сектором является принцип целевого использования бюджетных средств, что практически не отражает эффективность их целевого расходования. В целом же ввиду объективной значимости в государственном управлении административных инструментов экономические модели в управлении государственным сектором практически не используются.
определенным образом представляет интересы граждан при получении услуг данной отрасли.
В соответствии с Бюджетным кодексом властный орган управления как отраслевой заказчик, учредитель бюджетного учреждения, одновременно является работодателем в лице его руководителя, распорядителем бюджетных ассигнований, предназначенных для
финансирования бюджетного учреждения. Таким образом, в действительности налицо совмещение функции производителя и потребителя. Поскольку заказчик размещает заказ в подведомственном ему учреждении, которым руководит нанимаемый им работник, финансирует заказ из бюджета, несет субсидиарную ответственность за деятельность учреждения, сам принимает результаты
выполненной работы и подводит итоги данной деятельности, то последствия такой модели взаимоотношений участников бюджетного
процесса более чем очевидны: низкая
эффективность как деятельности самих бюджетных учреждений, так и функционирования процесса предоставления
государственных услуг. Но это только оценка конъюнктурной причины положения вещей. При глубинном рассмотрении вопроса
становится понятной главная
институциональная причина. В течение
длительного времени мы имеем дело с закрытой, замкнутой, без обратных связей, неконкурентной моделью предоставления услуг, ориентированной не на результат, а на процесс оказания услуг. Соответственно в бюджетах всех уровней законодательно задействованы управленческие механизмы, обеспечивающие финансирование процессов (лечение, обучение), а не результатов оказания услуг (финансирование системы обеспечения здоровья граждан, образовательных систем, систем культуры, направленных на формирование профессионально
высокообразованных, физически здоровых и имеющих высокий уровень культуры личностей) 5.
Общий вектор развития механизма предоставления государственных услуг в сети бюджетных учреждений региона
В ряду ключевых проблемных вопросов управления государственным сектором (сегментом государственных услуг)
5 На качественное изменение подходов к формированию человека как личности были рассчитаны национальные проекты, ставшие своего рода инновационной технологией аботы в этих наиболее приоритетных сферах экономики. десь на первый план выдвигается новая конкуренция -конкуренция качества, конкуренция за человека, личность. Ясно, что при этом сохранение прежней затратной схемы управления и финансирования в государственном секторе, не ориентированной на результатные показатели бюджета, войдет в непреодолимое противоречие с современными экономическими и социальными реалиями.
создание конкурентных условий и конкурентной среды для предоставления потребителям качественных государственных услуг в контексте повышения
конкурентоспособности национальной
экономики - задача давно назревшая, хотя и достаточно сложная. Сложность ее решения в значительной мере определяется при прочих других обстоятельствах устойчивой динамикой слабой общественной восприимчивости конкурентно-рыночных отношений в
российском обществе. Это обусловлено, с одной стороны, сохраняющейся высокой инерционностью влияния прежней социальноэкономической системы на мировоззренческие устои российских граждан; с другой стороны, неоднозначными результатами трансформации и последующего реформирования российской экономики втечение последних 20-25 лет. Вместе с тем, решение столь актуальной проблемы не сможет исчерпать всей полноты содержания более общей, фундаментальной проблемы развития таких основополагающих сегментов социальной инфраструктуры, как образование, здравоохранение, культура, спорт, социальная защита. Дело в том, что возрастающее влияние этих сегментов на темпы и качество будущего развития страны, порождаемое актуализацией роли человека в обществе в условиях становления экономики знаний и интеллектуализации труда, не позволяет рассматривать их как только носителей общественных услуг. Но это уже самостоятельная тема исследования.
Вернемся к начальной постановке нашей проблемы и коротко отметим наиболее важные, содержательные аспекты управления по результатам, связанным с развитием государственного сектора (в том числе в сегменте государственных услуг) в
направлении формирования в нем конкурентной среды.
Существует довольно распространенное мнение о том, что оказание бюджетных услуг является компетенцией только
государственных бюджетных учреждений. Да, бюджетная услуга отличается от любой рыночной услуги прежде всего тем, что за нее платит государство. В рыночных условиях оказание бюджетной услуги не меняет ее содержательной (бюджетной) сущности, т.е. источником оплаты остается бюджет, оплата бюджетной услуги остается функцией государства. Изменения претерпевают лишь средства оказания бюджетной услуги - они становятся рыночными.
Сектор государственных услуг по определению является предельно
монополизированным. В этих условиях отсутствует свойственный конкурентной среде
механизм, при котором государство, как и любой собственник, было бы заинтересовано в повышении эффективности бизнеса,
совершенствуя его производственные и финансовые составляющие. Поэтому необходим поиск подходов, которые позволили бы запустить бюджетный процесс в государственном секторе в конкурентном направлении. Представляется, что здесь как минимум необходимо решить две задачи. Одна из них сводится к формированию образа государственной услуги, описанию стандарта, доведению ее до потребителя, расчету финансового имущественного содержания, определению инструментария контроля. 6
Однако здесь необходимо учитывать, что особенности социально-экономического развития страны, территориальные
диспропорции, различные финансовые
возможности регионов делают практически невозможным поддержание единой технологии производства широкого перечня бюджетных услуг на всей территории страны. Кроме того, сохраняются заведомо разные условия доступа к двум ключевым ресурсам государства. Бюджетные средства доступны бюджетным учреждениям через смету и государственное (муниципальное) задание, утверждаемое
органом власти - учредителем, в то время как для частного сектора существует более развитая, хотя и не лишенная определенных негативов, процедура конкурса. Имущество государства предоставляется бюджетным учреждениям на безвозмездной основе, в то время как частный сектор должен все имущество приобретать или арендовать на рынке. В результате в бюджетном секторе не происходит формирования полной стоимости услуги.
Другая, не менее важная задача заключается в изменении организационноправовых форм бюджетных учреждений, поскольку сегодня они остаются изолированными от реальных рыночных отношений.
В выборе наиболее эффективного способа оказания бюджетных услуг государство до сих пор не может принять решение, которое оно приняло в начале 1990-х гг. для остального рынка, - решение о приватизации государственной собственности и открытой конкуренции производителей услуг. В связи с этим, не имея рычагов влияния на производство, государство вынуждено встать на защиту
6 В качестве контрольного инструментария должны выступать непосредственные результаты оказания той или иной услуги, закрепленной в государственном (бюджетном) задании бюджетному учреждению. Основные предпосылки для реализации таких решений определены Федеральным Министерством финансов в виде поправок в Бюджетный кодекс, принятых в 2006-2007 гг.
потребителей услуг. Вместе с тем в бюджетной сфере оно вынуждено заниматься одновременно хозяйственной деятельностью - обеспечением функционирования сети школ, больниц, клубов и других учреждений - и контролировать качество предоставляемых ими услуг. Очевидно, что при таком совмещении функций всегда будет страдать функция защиты
потребителей [3].
В качестве первого шага в реализации этого принципа должно быть обособление функции управления бюджетными
учреждениями, так называемое разделение
функции «заказчика» и «подрядчика». Для этого из-под управления отраслевыми ведомствами целесообразно вывести полномочия по
управлению подведомственными учреждениями и передать их в специализированные органы власти - агентства по управлению государственными учреждениями. Основная задача агентств - повышение эффективности
хозяйственной деятельности учреждений,
избавление от непрофильных активов, реализация мер по снижению себестоимости оказываемых бюджетных услуг [5]. Будучи избавленными от бремени заботы об
учреждениях, отраслевые ведомства признают своим приоритетом формирование
государственного заказа на оказание услуг в пользу населения с последующим размещением этого заказа на открытом конкурсе, в том числе с привлечением частных компаний.
В долгосрочной перспективе цели заказчика и подрядчика будут
синхронизированы: заказчик должен будет по результатам открытого конкурса передать частным компаниям к 2010 г. не менее 30% государственного заказа, а агентствам по управлению государственными учреждениями -сократить бюджетный сектор на соответствующую долю. Деятельность агентств по управлению государственными
учреждениями приводит к вполне ощутимым результатам, что выражается, прежде всего, в выявлении непрофильных активов и в избавлении от них. Такие меры на практике реализуются бизнесом, но, как правило, не используются в бюджетной сфере.
Начиная с 2005 г. в Пермском крае внедряется система управления по результатам, основанная на концепции функциональноцелевой модели управления. В этой системе все оплачиваемые из бюджета услуги, которые может предоставлять населению бизнес, должны предоставляться бизнесом. На наш взгляд, необходимо предоставить потребителю право самостоятельно выбирать себе поставщика - из бюджетных учреждений или из бизнеса [7]. На рис. 1 показана региональная управленческая модель предоставления
государственных услуг населению с участием коммерческих организаций, основанная на приватизации государственной (бюджетной)
услуги и разделении функций «Заказчика» и «Подрядчика» в бюджетной составляющей модели управления.
Рис.1 Региональная управленческая модель предоставления государственных услуг населению с участием
коммерческих организаций
Общий вектор конкурентной эволюции сектора государственных услуг можно
представить следующим образом (рис 2.)
Рис 2. Процесс перехода сектора государственных услуг в конкурентное состояние
«А» отражает начальное состояние системы. Параметрами качества системы «А» являются отсутствие конкуренции, высокая инертность, отсутствие контроля и управления затратами. Принципиальная особенность
рассматриваемой системы - в ее
инерционности.
«С» отражает конечное состояние системы, когда сеть бюджетных учреждений функционирует на условиях конкуренции, в
условиях рынка. Предполагаются следующие параметры качества системы: наличие
конкуренции; управленческие решения, принимаемые на основе изучения, мониторинга и анализа затрат; подвижность и гибкость, приватизация бюджетной услуги.
«В» отражает межсистемное состояние, которому присущи инерционность системы «А» и одновременно определенная часть потенциала системы «С». Это означает, что система «В» еще находится в бюджетном секторе и с правовой точки зрения учреждение остается бюджетным, не автономным, однако некоторые элементы конкуренции уже имеются. Это состояние пока еще не обладает всей полнотой свойств, присущей свободной конкуренции участников рынка, но определенные признаки конкуренции уже присутствуют. Ограниченность конкурентного поведения в этих условиях и на данном этапе, конечно, позволяет говорить лишь о квазиконкуренции.
Движение системы «А»,
характеризующейся устойчивостью и высокой степенью инертности, необходимо
мотивировать. Стимулирование должно
исходить со стороны заказчика услуги как стороны, заинтересованной отражать интересы потребителя и бюджета одновременно.
Переход из состояния «А» в состояние «С» происходит на основе принятия пошаговых организационно-правовых решений.
Рассмотренные в статье положения, по нашему мнению, могут стать определенной основой для формирования теоретикоприкладного базиса развития системы
предоставления государственных услуг в
условиях продолжающейся трансформации российской экономики. Следует подчеркнуть, что ориентация на управление по результатам приобретает особую значимость на региональном уровне. В России, где именно регионам предстоит сыграть роль локомотивов в решении проблемы конкурентоспособной национальной экономики, концепция управления по результатам становится назревшей необходимостью регионального развития.
2. Друккер П. Управление, нацеленное на результаты / пер. с англ. М.: Технологическая школа бизнеса, 1994.
3. Решетников М. Бюджетирование по результатам: взгляд из одного региона // Экономическая политика. 2008. № 1.
4. Санталайнен Т., Воутилайнен Э., Поренне П., Ниссинен И.Х. Управление по результатам / пер. с фин. М.: Прогресс, 1993.
5. Социально-экономическое и
политическое положение Пермского края. Пермь: Стиль-МГ, 2007.
6. Спрос и предложение
государственных властных услуг:
институциональный анализ / под ред. В.Л. Тамбовцева. М., 2005.
7. Устав Пермского края. Пермь,
2007.
Библиографический список
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) от 31.07 1998 №145 ФЗ (в ред. Фед. закона от 19.07.2009 № 192-ФЗ). [Электронный ресурс]. Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс».
