CC BY
79
А. С. Леонов
Леонов Андрей Сергеевич — старший преподаватель кафедры европейского и международного права юридического факультета
Нижегородский государственный университет имени Н.И. Лобачевского
Принцип уважения прав человека в практике регулирования вынужденной миграции в Европейском Союзе1
Введение
Принцип уважения основных прав и свобод человека является одним из уставных принципов международного права и закреплен в ст. 1 Устава ООН. Минимальная степень его конкретизации в Уставе ООН была восполнена в последующие десятилетия путем принятия ряда универсальных и региональных актов о правах человека, а указания на сам принцип стали неотъемлемой частью многих международных договоров в качестве инструмента их легитимизации. Участие государства в основных договорах о правах человека считается негласным условием принятия его в клуб развитых демократических государств, даже несмотря на то, что такое участие может быть во многом формальным. Например, сегодня трудно представить, чтобы какое-то европейское государство не являлось частью Европейской конвенции по правам человека 1951 года (ЕКПЧ), при том, что во многих ее участниках существуют серьезные проблемы с ее имплементацией. Не стоит забывать, что несмотря на универсальный уровень закрепления этого принципа, права человека остаются евроцентристским феноменом, а их понимание и объем варьируются от региона к региону и от государства к государству.
В Европе монополию на охрану прав человека на протяжении нескольких десятилетий начиная с 1949 года сохранял Совет Европы, обладавший самым эффективным из всех существующих правовым и институциональным инструментом защиты основных прав человека — Европейской Конвенцией и Европейским Судом по правам человека (ЕСПЧ). Стандарты, формулируемые ЕСПЧ в своих решениях, были обязательны для всех европейских государств — членов Конвенции, включая всех членов Европейского Союза, долгое время не имевшего собственного наднационального правового инструмента по правам человека. Нужно отметить, что последнее никогда не мешало Европейскому Союзу использовать права человека как инструмент в отношениях с внешним миром, и прежде всего с государствами, желающими вступить в него. Со времен Копенгагенских критериев 1994 года ЕС позиционировал себя как региональный, а позднее и как глобальный актор в области прав человека. С принятием Хартии основных прав ЕС и особенно с включением ее в текст учредительного договора в 2009 году права человека приобрели содержательные и институциональные черты в правовой системе ЕС.
Хартия основных прав ЕС представляет собой своего рода «билль о правах» Европейского Союза, делающий его правовую систему автономной2 с точки зрения прав человека. Она действует во всех случаях, когда ЕС или государства-члены применяют право Союза, и любые их действия должны ей соответствовать. Многие положения Хартии применяются напрямую к действиям ЕС и государств-членов в сфере миграционного регулирования. Например, статьи 18 и 19 Хартии о праве на убежище и защиту в случае выдворения и экстрадиции. Одно из ключевых положений Хартии в этой части касается права на справедливое судебное разбирательство и на эффективное средство правовой защиты в случае предполагаемого нарушения прав и свобод3. Это право определяется как главное составляющее эффективного обеспечения всех остальных прав4, что подтверждается положением статьи 19 (1) Договора о ЕС5. Этот тезис также нашел подтверждение в недавнем решении Суда ЕС по делу Associagäo Sindical dos Juízes Portugueses от 28 февраля 2018 года, в котором Суд впервые дал толкование статье 47 Хартии и указал на существование общего принципа эффективной судебной защиты в праве ЕС, берущего начало в общих конституционных традициях государств-членов ЕС, а также закрепленного в ст. 6 и 13 Европейской конвенции о правах человека6.
Соблюдение этих стандартов является естественным инструментом сдерживания для любой суверенной государственной и наднациональной власти, и одновременно индикатором того, в каком направ-
1 Статья подготовлена в рамках проекта Модуль Жана Монне «Европейский Союз как глобальный актор в области прав человека» (проект № 565369-EPP-1-2015-1-RU-EPPJMO-MODULE).
2 S. Peers, T. Hervey, J. Kenner, and A. Ward, The EU Charter of Fundamental Rights. Hart Publishing, 2014.
3 Статья 47 Хартии основных прав ЕС.
4 Carrera, S., Santos Vara, J., & Strik, T. (Eds.). Constitutionalising the External Dimensions of EU Migration Policies in Times of Crisis. Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing. 2019. Pp. 4. doi: https://doi.org/10.4337/9781788972482
5 В соответствии со статьей 19 ДЕС государства-члены ЕС обязаны предоставить эффективные средства правовой защиты в сферах, регулируемых правом ЕС.
6 Case C-64/16, Associagao Sindical dos Juizes Portugueses v Tribunal de Contas, ECLI: EU: C: 2018: 117. Para. 35.
лении развивается правовая политика в той или иной сфере1. В частности, применительно к области миграционного регулирования, в зависимости от степени соблюдения этих стандартов можно говорить об определенной степени секьюритизации или либерализации регулирования. Соблюдение этих норм также определяет уровень легитимности ЕС в области миграционной политики: чем больше ЕС отходит от этих стандартов на практике, тем выше дефицит его легитимности.
Целью данной работы является анализ инструментов миграционного регулирования в ЕС, часть из которых были созданы и реализованы на фоне кризиса ОЕСУ, начавшегося в 2015 году. В статье делается предположение о том, что такие меры не только ставят под угрозу права мигрантов (прежде всего, вынужденных), но и дестабилизируют режим ЕС в области прав человека и приводят к субстантивной смене парадигмы в праве Союза2.
Контекст «миграционного кризиса» в Европейском Союзе
Многократное увеличение миграционных потоков в направлении ЕС, начавшееся в 2014 году, привело к выработке новых ответных мер, направленных, прежде всего, на недопущение так называемых «нелегальных» мигрантов (в сущности, речь идет о потенциальных просителях убежища) на территорию ЕС, а также на возвращение мигрантов, незаконно пребывающих в ЕС, через развитие сотрудничества ЕС со странами миграционного транзита3. Многотысячные случаи гибели людей в процессе перемещения из стран происхождения или транзита в направлении внешних границ ЕС актуализируют проблему обеспечения основных прав мигрантов. Усиление риторики секьюритизации миграции4 на фоне не вполне эффективных нормативных инструментов ЕС в рамках ОЕСУ, проявления проблемы солидарности в отношениях между государствами-членами ЕС в подходе к вынужденной миграции5 оставили вопросы обеспечения прав мигрантов без должного внимания. О масштабе проблемы, связанной с гуманитарными катастрофами в Сирии, Афганистане и Ираке, свидетельствует статистика многократного увеличения числа вынужденных мигрантов в период 2015-2016 годов6, ознаменованных самыми высокими со времен Второй мировой войны показателями вынужденной миграции в мире7. Количество лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища на территории ЕС также достигло максимальных отметок за всю его историю: по данным Евростата ежегодное число просителей убежища в этот период превышало 1,2 млн. человек8.
Неэффективность ОЕСУ потребовала от ЕС принятия экстренных мер, направленных на решение проблем, связанных с приемом большого числа просителей убежища и предоставлением им защиты на своей территории. В сущности, первостепенной задачей этих мер было сокращение числа лиц, обращающихся за убежищем в ЕС, а во вторую очередь — поиск путей устранения недостатков ОЕСУ. Можно сказать, что первая из поставленных задач была решена относительно эффективно: количество просителей убежища в ЕС серьезно снизилось (хотя такое снижение не всегда было прямым следствием принимаемых мер9). Вторая задача оказалась сложнее, поскольку требовала достижения внутреннего консенсуса по вопросу о приеме беженцев и по-прежнему упиралась в проблему отсутствия реальной солидарности гос-
1 Леонов А.С. Государственный суверенитет и права человека: проблема совместимости и взаимного влияния (теоретико-прикладной аспект) // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 21. С. 216-219.
2 Lang, I. (2018). Human Rights and Legitimacy in the Implementation of EU Asylum and Migration Law. In S. Voeneky & G. Neuman (Eds.), Human Rights, Democracy, and Legitimacy in a World of Disorder (pp. 234-262). Cambridge: Cambridge University Press. doi:10.1017/9781108355704.011
3 Стоит отметить, что ряд таких мер уже были реализованы в сфере миграционной политики ЕС ранее. См. Basilien-Gainche M-L. "Les droits de migrants en Europe : la normalisation de l'exception", in Gaëlle Marti & Eric Carpano, L'Exception en droit de l'Union européenne, Presses Universitaires de Rennes, 2019, pp. 249-264.
4 Подробнее по этому вопросу см. Bigo D. Security and Immigration: Toward a Critique of the Governmentality of Unease //Alternatives 27 (2) Special Issue. — 2002. — Pp. 63-92.; Balzacq T., Léonard S., Ruzicka J. Securitization' revisited: theory and cases //International Relations. — Vol 30, Issue 4. — 2015. — Pp. 494-531; Léonard S. EU Border Security and Migration into the European Union: FRONTEX and Securitization through Practices' //European Security. — 19(2). — 2010. — Pp. 231-254; Huysmans J. The Politics of Insecurity: Fear, Migration and Asylum in the EU. — New International Relations Series. — London: Routledge. — 2006. — 191 p.; Bourbeau Ph. Migration, Resilience and Security: Responses to New Inflows of Asylum Seekers and Migrants //Journal of Ethnic and Migration Studies. — Vol. 41, Iss. 12. — 2015.
5 Подробнее по этому вопросу см. Goldner Lang I. Is There Solidarity on Asylum and Migration in the EU? //Croatian Yearbook of European Law and Policy. — Vol 9. — 2013; Tsourdi E., de Bruycker Ph. EU Asylum Policy : In Search of Solidarity and Access to Protection. — Policy brief. — Migration Policy Centre, EUI. — 2015; Karageorgiou E. Solidarity and sharing in the Common European Asylum System: the case of Syrian refugees //European Politics and Society. — Volume 17. — 2016. — Pp. 196-214.
6 Подробнее о масштабе миграционного кризиса см. Леонов А.С. Обеспечение прав человека в практике миграционного регулирования Европейского Союза // Научное обозрение. Серия 1. Экономика и право. № 4-5. 2017 года. С. 197-208.
7 UNHCR (2016) Global Trends: Forced Displacement in 2015 (Geneva: UNHCR).
8 Eurostat (2017) '1.2 Million First Time Asylum-Seekers Registered in 2016', 16 March [Electronic resource] Access mode: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/7921609/3-16032017 BPEN.pdf/e5fa98bb-5d9d-4297-9168-d07c67d1c9e1
9 Spijkerboer, T. (2016) 'Fact Check: Did the EU-Turkey Statement Bring Down the Number of Migrants and Border Deaths?' Oxford Border Criminologies Blog, 28 September.
ударств-членов в этом чувствительном вопросе. В результате, на фоне гибели тысяч вынужденных мигрантов у внешних границ ЕС, кризиса ОЕСУ и принятия мер, направленных на сокращение числа просителей убежища, наблюдается кардинальное изменение подхода ЕС к вопросу о защите беженцев, заставляющее серьезно усомниться в роли ЕС как глобального актора в области прав человека. Более того, эти меры, равно как и неспособность ЕС согласовать единый подход к вопросу о предоставлении убежища среди государств-членов, ставят под сомнение сам смысл и ценность европейской интеграции в этой области. Эти по определению временные и чрезвычайные меры становятся «нормальной» и устойчивой практикой ЕС по регулированию вынужденной миграции, несмотря на то, что большинство из них никак не учитывает сложившиеся европейские стандарты в области прав человека.
Экстерриториальное применение договоров о правах человека
Следует отметить, что права мигрантов могут становиться объектом нарушений на различных этапах миграционного процесса начиная с перемещения из государства происхождения и нахождения на территории транзитных государств, заканчивая пребыванием на территории ЕС. При этом далеко не во всех случаях речь может идти об ответственности ЕС или государств-членов ЕС за такие нарушения. Например, согласно отчётам Специального докладчика ООН по правам мигрантов, а также материалам УВКБ1, условия содержания во временных лагерях беженцев, организованных в таких транзитных странах как Тунис или Марокко, либо условия в местах содержания задержанных мигрантов в этих странах, сопряжены с большим объемом нарушений прав человека от права на жизнь и запрета бесчеловечного обращения до социальных прав, в частности, доступа к медицинской помощи. При этом, лишь в редких случаях такие нарушения могут быть отнесены к зоне ответственности ЕС или государств-членов.
В то же время, случаи задержания лодок с мигрантами и возвращения их обратно властями государств-членов ЕС, действующих от своего имени или имеющих мандат ЕС (FRONTEX), могут служить фактическим основанием для ответственности этих государств или ЕС за совершенные в ходе этих операций нарушения прав человека. При этом не важно, состоялось ли такое задержание в территориальных водах государства-члена ЕС, третьего государства или в нейтральных водах: практика ЕСПЧ ясно указывает на экстратерриториальное действие ЕКПЧ2.
Понятие юрисдикции государства, изначально толкуемое как территориальное3, с годами получило широкое толкование в практике ЕСПЧ: государство осуществляет свою юрисдикцию в случае установления эффективного контроля над территорией или индивидами4. Применительно к нарушениям прав мигрантов, ЕСПЧ выразил свою позицию по вопросу юрисдикции в деле «Хирси Джамаа и другие против Италии»5, где отметил, что в период между поднятием на борт судна итальянских вооруженных сил и передачей ливийским властям «заявители (мигранты) находились под продолжительным и исключительным de jure и de facto контролем итальянских властей», что, в сущности, соответствует правилу юрисдикции государства флага, закрепленному в ст. 92 Конвенции по морскому праву.
В другом деле ЕСПЧ указал, что в случае повреждения и затопления лодки с мигрантами итальянским судном за пределами территориального моря Италии заявители также находятся под юрисдикцией Италии6. Следуя логике ЕСПЧ необходимо отметить, что при задержании и эскортировании лодки с мигрантами (в какой бы части акватории это ни произошло) до берега государства происхождения или транзита также устанавливается юрисдикция государства, осуществляющего такое эскортирование, несмотря на то, что никто из мигрантов не поднимался на его судно. Важно отметить, что это касается лишь практики ЕСПЧ и применения ЕКПЧ как одного из возможных правовых механизмов защиты в области прав человека.
Существуют более сложные ситуации, в которых определение юрисдикции может представляться проблематичным. В частности, одним из факторов риска в отношении прав мигрантов, пытающихся добраться до ЕС морским путем, является сама специфика средиземноморского маршрута. Опасность этого пути во многом обусловлена отсутствием или сокращением регламентированных законных способов перемещения мигрантов на территорию ЕС, что, в свою очередь, связано с политикой ЕС по ужесточению пограничного контроля и иными мерами, направленными на недопущение мигрантов до своих внешних границ. Возникает вопрос, может ли идти речь об ответственности ЕС или государств-членов за гибель людей в открытом море, если она не связана с каким-либо вмешательством со стороны береговой пограничной охраны ЕС или иными мероприятиями по перехвату и возвращению мигрантов? Другими словами, имеется ли причинно-следственная связь между de facto сокращением со стороны ЕС
1 UNHCR, 'UNHCR works to ease dire conditions in Libya's immigration detention centres', Briefing Note, 28 April 2015. Режим доступа: http://www.unhcr.org/afr/news/briefing/2015/4/553f65519/unhcr-works-ease-dire-conditions-libyas-immigration-detention-centres.html (дата обращения 20.10.2017).
2 Al Skeini v United Kingdom (2001) 53 EHRR 18, paras 133-137 (Stage agent authority and control), paras 138-140 (effective control over an area).
3 Bankovic and others v Belgium and others (2001) ECHR 890, paras 59-61.
4 Al Skeini v United Kingdom (2001)
5 Hirsi Jamaa and Others v. Italy (23.02.2012), ECHR, [GC], no. 27765/09, рarа. 71.
6 Xhavara and others v Italy and Albania no 39473/98 (admissibility decision, 11 January 2001).
возможностей для мигрантов попасть на его территорию и их гибелью в открытом море при попытке добраться до границ ЕС?
Обращаясь к логике ЕСПЧ, Томас Спейкербур утверждает, что к такой ситуации вполне применима концепция позитивных обязательств государств-членов ЕКПЧ1. Ссылаясь на дело Осман против Франции2 и аналогичные прецеденты, он делает вывод о том, что и в случаях с контролем границ обязательства государства принимать все необходимые шаги для спасения жизни людей не обусловлены причинной связью между конкретными деяниями государства и гибелью людей. Обязательства возникают по факту того, что государство владеет информацией о наличии угрозы для жизни людей и располагает возможностью этот риск предотвратить. По мнению Спейкербура, утверждение о том, что ужесточение пограничного контроля способствует увеличению численности жертв среди мигрантов, пытающихся использовать незаконные пути перемещения, вполне оправдано. По крайней мере, большой процент жертв являются предсказуемым следствием такой политики.
Экстернализация миграционного регулирования в Европейском Союзе
Серьезным вызовом для ЕС как глобального актора в области прав человека стал феномен экстер-нализации миграционного регулирования, получивший в последние годы особое развитие. Определить экстернализацию миграционного регулирования ЕС можно как смещение миграционного контроля за пределы внешних границ ЕС путем изменения территориальной составляющей контроля, его механизма или субъекта ответственности (государства или негосударственного актора), отвечающего за безопасность иммиграционного режима3. Несмотря на значительное разнообразие инструментов удаленного миграционного контроля, которые ЕС использует в своей практике, далеко не все из них в равной мере сопряжены с проблемой нарушения прав мигрантов. Рассмотрим несколько примеров.
Одним из наиболее противоречивых внешних инструментов является так называемая «сделка» между ЕС и Турцией от 18 марта 2016 года. Проблематике этого спорного соглашения посвящено большое количество исследований4, поэтому опустим вопрос о его содержании и укажем на связанные с ним сложности применительно к проблеме соблюдения прав человека.
Прежде всего, нужно отметить, что эта мера принесла ощутимые результаты в виде серьезного сокращения численности мигрантов, прибывающих в ЕС (в частности в Грецию), а также сокращение уровня гибели мигрантов в Эгейском море, но при этом существенно подорвала имидж ЕС как значимого международного актора в сфере прав человека. К правовым проблемам относятся такие, как природа самого соглашения (политическое, а не юридическое, достигнутое вне рамок Договора о ЕС), отсутствие компетенции Суда ЕС и ответственности институтов ЕС в отношении его применения. Это соглашения стало результатом договоренностей на уровне глав государств-членов ЕС и Турции, что дает основание чиновникам ЕС (вслед за Судом ЕС) заявлять о «непричастности» ЕС к этому соглашению в ответ на упреки в адрес Союза о нарушении самим фактом такого соглашения международных стандартов в области прав человека5.
Так же к числу проблем, связанных с соглашением ЕС-Турция, нужно отнести неучастие Турции в Протоколе 1967 года к Женевской Конвенции о беженцах, недостаточный уровень защиты лиц, ищущих убежище, в самой Турции (что, в сущности, должно определять и ответственность ЕС, возвращающего на ее территорию беженцев), оспоримость практики ЕС по признанию государства «безопасной третьей страной», что было сделано, в частности, в отношении Турции с целью устранения юридического препятствия для возвращения мигрантов на ее территорию.
Неоднозначной с точки зрения соблюдения международных стандартов в области прав человека и принципов международно-правого режима защиты беженцев, является деятельность Агентства погра-
1 Spijkerboer T. The Human Costs of Border Control //European Journal of Migration and Law. — Volume 9, Issue 1. — 2007. — Pp. 127 — 139.
2 Osman v. United Kingdom, ECHR, [GC], Application no. 23452/94.
3 Korneev O. Deeper and Wider than a Common Space: European Union-Russia Cooperation on Migration Management //European Foreign Affairs Review. Volume 17. — No. 4. — 2012. — Pp. 605-624; Korneev O., Leonov A. Eurasia and Externalities of Migration Control: Spillover Dynamics of EU-Russia Cooperation on Migration / Zaiotti, R. (ed.) Externalizing Migration Management: Europe, North America and the Spread of 'Remote Control' Practices. — London: Routledge. — 2016. Pp. 154-175.
4 Carrera, S., den Hertog, L. and M. Stefan (2017) 'It Wasn't Me! The Luxembourg Court Orders on the EU-Turkey Refugee Deal', CEPS Policy Insights, No. 15 ; Kingsley, P. (2016) 'Refugee Crisis: What Does the EU's Deal with Turkey Mean?' 18 March [Electronic resource] Access mode: https://www.theguardian.com/world/2016/mar/18/eu-deal-turkey-migrants-refugees-q-and-a ; Koenig, N. and Walter-Franke,M. (2017) 'One Year On:What Lessons fromthe EU-Turkey 'Deal'?', 17 March [Electronic resource] Access mode: http://www.delorsinstitut.de/2015/wp-content/uploads/2017/03/20170317_EU-Turkey-deal-one-year-on-NK-MW.pdf; Peers, S. and Roman, E. (2016) 'The EU, Turkey and the Refugee Crisis: What could possibly go wrong?' [Electronic resource] Access mode: https://eulawanalysis.blogspot.de/2016/02/the-eu-turkey-andrefugee-crisis what.html; Spijkerboer, T. (2016) 'Fact Check: Did the EU-Turkey Statement Bring Down the Number of Migrants and Border Deaths?' Oxford Border Criminologies Blog, 28 September.
5 Dehousse, F., Labayle, H. (2017) 'Towards "Judicial Passivism" in EU Migration and Asylum Law?' / "Conflict and Compromise between Law and Politics in EU Migration and Asylum Policies", Odysseus Annual conference, 1 February 2018. [Electronic resource] Access mode: http://odysseus-network.eu/conference-2018/
ничной и береговой охраны ЕС, созданной в 2016 году на базе FRONTEX, а также морские операции, проведенные ЕС в период с 2015 года в Средиземном море. Значительная практика Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ) по поводу нарушений государствами-членами ЕС Европейской Конвенции по правам человека (ЕКПЧ) в рамках проведения таких операций свидетельствует о серьезных проблемах, связанных с имплементацией этих внешних инструментов ЕС по регулированию миграции.
Создание трастовых фондов для помощи третьим странам и регионам является еще одним внешним инструментом управления вынужденной миграцией в ЕС. Эти финансовые инструменты направлены на поддержку стран, охваченных гуманитарными катастрофами, и их соседей. Логика этих мер достаточна проста и прагматична: через свои финансовые инструменты ЕС создает благоприятные условия для беженцев за пределами своих границ с тем, чтобы минимизировать количество беженцев на своей территории. Такая помощь была направлена в такие страны как Сирия, Ирак, Иордания, Ливан, регионы Северной Африки, озера Чад и другие. Финансирование осуществляется из бюджета ЕС и государств-членов, и является одним из инструментов европейской политик развития. Сама по себе поддержка этих государств и регионов не является деструктивной мерой, однако проблемы могут возникать в перспективе. Если проанализировать статистику по приему беженцев в указанных странах, то становится очевидным тот факт, что функционирование трастовых фондов ЕС должно иметь как минимум долгосрочный характер, чтобы обеспечить финансовую и операционную жизнеспособность государств приема беженцев в этих регионах. При этом, нет никаких подтверждений тому, что этот экстерриториальный инструмент ЕС по управлению вынужденной миграцией не является срочной мерой для решения экстренных проблем безопасности в ЕС. Нужно заметить, что само целеполагание при создании трастовых фондов, заключающееся в недопущение беженцев до границ ЕС, неизбежно порождает проблемы в плоскости выполнения ЕС и его членами международно-правовых обязательств в области прав человека.
Соглашения о реадмиссии и обеспечение прав мигрантов
Соглашения о реадмиссии не являются исключительным или «кризисным» инструментом регулирования миграции в ЕС, однако, как показывает практика, они могут становиться зоной особого внимания в правозащитной тематике. Соглашения о реадмиссии являются одним из инструментов контроля в отношении просителей убежища, которым было отказано в его предоставлении, и, в целом, в отношении мигрантов, находящихся на территории государства без законных оснований. Одновременно такие соглашения призваны играть демотивирующую функцию в отношении потенциальных заявителей на статус беженца.
Соглашения о реадмиссии с третьим государством заключаются ЕС на основании ст. 79 (3) Договора о функционировании ЕС (ДФЕС). Необходимость их заключения также отражена в п. 7 преамбулы и ст. 3(3) Директивы «о возвращении» 2008 года1. Ранее такие соглашения могли заключаться государством-членом ЕС и третьей страной (как, например, Соглашение о реадмиссии между Италией и Марокко 1998 г., Соглашение о реадмиссии между Францией и Алжиром 2003 г.). Кроме этого существует практика включения положений о реадмиссии в соглашения, не имеющие непосредственного отношения к регулированию миграции, которые заключаются между странами происхождения и приема мигрантов2.
Несмотря на то, что законодательство ЕС запрещает практику выдворения в соответствии с принципом 'non-refoulement', подобные операции многократно осуществлялись государствами-членами ЕС в рамках двусторонних соглашений о реадмиссии, что не раз приводило к серьезным нарушениям прав человека, подтверждённым практикой ЕСПЧ. Одним из наиболее ярких примеров является уже рассмотренное выше дело «Хирси Джамаа и другие против Италии». Рассмотрев эту жалобу, большая палата ЕСПЧ пришла к выводу о том, что в ходе этой операции Италия нарушила статьи 3 и 13 ЕКПЧ и статью 4 Протокола 4, а именно запрет бесчеловечного обращения, право на справедливое средство правовой защиты и запрет коллективной высылки иностранцев. Это постановление ЕСПЧ четко показывает, что подобная практика задержания мигрантов, не позволяющая им воспользоваться шансом подачи ходатайства о предоставлении убежища, либо не дающая возможности обжаловать решение об их возвращении до того, как он будет исполнено, нарушает ЕКПЧ. Таким образом, практика ЕСПЧ свидетельствует о проблеме нарушения прав человека в процессе реализации двусторонних соглашений о реадмиссии.
Как уже отмечалось, кроме двусторонних соглашений о реадмиссии, участником которых являются страны-члены ЕС, существуют соглашения о реадмиссии, заключаемые самим ЕС. Такие соглашения также содержат в себе источник проблем в том, что касается прав человека. Во-первых, всегда есть риск
1 Полное наименование директивы: «Об общих стандартах и процедурах, подлежащих применению в государствах-членах для возврата незаконно пребывающих граждан третьих стран» / Directive 2008/115/EC of the European Parliament and of the Council of 16 December 2008 on common standards and procedures in Member States for returning illegally staying third-country nationals, OJ L 348/98, 24.12.2008.
2 Zaiotti R. Mapping Remote Control: the Externalization of Migration Management in the 21st Century, in Zaiotti, R. Externalizing Migration Management: Europe, North America and the Spread of 'Remote Control' Practices. — Routledge. — 2016. — Pp. 3-30; Кажаева О.С. Сотрудничество Европейского Союза и стран Африки в области реадмиссии // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. — 2014. — №2. — С. 357-367.
того, что принимающее государство не способно обеспечить права конкретного мигранта. Во-вторых, в случае реадмиссии гражданина третьего государства (не гражданина государства-стороны соглашения), когда принимающая сторона является страной транзита мигранта, он может быть передан в дальнейшем этой третьей стороне, которая в свою очередь может быть никак не связана обязательствами в сфере прав человека в рамках данного соглашения о реадмиссии. Более того, это государство может вообще не иметь международно-правовых обязательств в области прав человека.
В рамках соглашений о реадмиссии создаются центры временного содержания лиц, подлежащих реадмиссии. Фактически они представляют собой изоляторы временного содержания, где мигрант ограничивается в свободе несмотря на то, что он не является преступником и не подозревается в совершении уголовного преступления1. Существует мнение, что создание таких центров в третьих странах в целях реализации соглашений о реадмиссии является заимствованием худших практик ЕС, усугубляющих правозащитный контекст в области миграции. Такая позиция высказывалась, в частности, в отношении российского опыта создания таких центров в рамках реализации Соглашения о реадмиссии между РФ и ЕС2. Очевидно, что подобная практика не способствует утверждению ЕС в качестве глобального актора в сфере прав человека.
Выводы
Подводя итог анализу некоторых правовых инструментов управления вынужденной миграцией в ЕС, следует сделать следующие выводы. Во-первых, многие временные меры были введены в связи с кризисом ОЕСУ, который, в свою очередь, возник из-за отсутствия унификации законодательства в области предоставления убежища в ЕС. Во-вторых, все проанализированные меры имели смешанный эффект: исходя из глубинного целеполагания принятия этих мер можно говорить об их относительной эффективности, поскольку они привели к реальному сокращению просителей убежища на территории ЕС. Однако обратной стороной этого эффекта стала их однозначная ориентация на обеспечение безопасности в ЕС и государствах-членах, а не гарантии прав мигрантов. Ярким примером этого является сделка ЕС и Турции и позиция Суда ЕС по этому вопросу. Это открыто свидетельствует о кардинальной смене приоритетов в ЕС и его позиции как глобального актора в области прав человека. В-третьих, наблюдается дисбаланс в сторону экстерриториального управления вынужденной миграцией в ЕС как наиболее эффективного инструментария в этой области. В-четвертых, важно отметить, что описанные внутренние и внешние меры, имевшие изначально временный и исключительный характер, определяемый кризисными явлениями, укореняются в практике ЕС и становятся мерами «стандартными», т.е. происходит процесс нормализации временных мер. Принятые изначально в виде исключений они становятся обычной практикой регионального миграционного регулирования в Европейском Союзе3, ставя под вопрос его роль в международном продвижении прав человека. В-пятых, смена парадигмы в праве ЕС в целом, и в области регулирования вынужденной миграции, в частности, неизбежно приводит к регрессивной интеграции в данной области, которая явно заметна на коротком отрезке нескольких последних лет.
1 Korneev O. Exchanging Knowledge, Enhancing Capacities, Developing Mechanisms: the Role of IOM in the Implementation of the EU-Russia Readmission Agreement //Journal of Ethnic and Migration Studies. — Vol. 40. Issue 6. — 2014. — P. 888-904.
2 Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии (2006). Режим доступа: https://russiaeu.ru/userfiles/file/agreement_on_readmission_2006_russian.pdf (дата обращения 23.12.2016).
3 А.С. Леонов Инструменты ЕС по управлению вынужденной миграцией: нормализация исключительных мер? // СО-ТИС — социальные технологии, исследования, 2018, №7 (93), с. 19-25
