CC BY
94
УДК 342.5
Степанова Ольга Геннадьевна
Белгородский государственный национальный исследовательский университет
ol.stepanova@mail.ru
ПРИНЦИП СУБСИДИАРНОСТИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА
В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ
Осуществление функций государства на национальном и наднациональном уровнях сегодня непосредственно связано с процессами глобализации мировой экономики. Это приводит к необходимости экономического сближения государств. В последние десятилетия процесс интеграции затрагивает не только экономическую среду, он распространяется и на научную, социальную, политическую, культурную и правоохранительную сферы жизни общества и государства. Это отражается на механизмах реализации функций каждого государства объединенного сообщества. Для достижения общих целей государства готовы жертвовать элементами собственного суверенитета, передавая отдельные компетенции наднациональным организациям. Распределение компетенции государственных и надгосударственных институций осуществляется в соответствии с принципом субсидиарности. Принцип субсидиарности находит применение не только при разграничении компетенции между государствами-членами и Европейским Союзом, но и в процессе реализации компетенции Европейского Союза. Данный принцип несёт в себе политическую, философскую, социальную, экономическую и правовую составляющие. В статье рассмотрено содержание и исторические предпосылки применения данного принципа.
Ключевые слова: функции государства, надгосударственный уровень реализации функций, принцип эффективности, принцип субсидиарности, глобализация.
Роль государства в современном мире во многом зависит от того места, которое оно занимает на международной арене. Сейчас, в эпоху глобализации политических, экономических, социальных, правовых связей эффективность функционирования государства как института управления зависит от того, насколько оно включено в международное общение. Государства не просто стремятся к сотрудничеству, а готовы даже пожертвовать элементами своего суверенитета ради создания единого экономического пространства, облегчения визового режима и т. д., что в частности выразилось в создании такой уникальной наднациональной организации, как Европейский Союз [9]
Надгосударственность, наднациональность является правовым качеством международной организации, позволяющим ей, в соответствии с утвержденной государствами-членами процедурой, принимать решения обязательного характера, в том числе без прямого согласия на то заинтересованного государства. Надгосударственность возникает на этапе реализации целей и задач международной организации, установленных в учредительном договоре или других международных договорах организации. Суверенные государства-члены закрепляют в своём законодательстве положения о возможности возложения государственных правомочий на международную организацию [8].
Осуществление функций государства на наднациональном уровне сегодня непосредственно связано с процессами глобализации мировой экономики, что приводит к необходимости экономического сближения государств. Одной из форм такого сближения является финансовая интеграция. В рамках финансовой интеграции решаются вопросы создания благоприятных условий для трансграничного движения капитала и финансовых услуг, а также создания благоприятного инве-
стиционного климата. В свою очередь, в современных экономических условиях вопросы правового регулирования отношений, связанных с инвестиционными процессами, являются актуальными как для стран с развитой экономикой, так и для стран, модернизирующих свою экономику и развивающих новые направления финансового сектора. Глобализация мировой экономики ставит страны перед проблемами, которые решаются схожими методами. Одним из основных принципов в этом процессе выступает «всеобъемлющий принцип эффективности». В силу этого происходит сближение национальных правовых систем, средств и методов правового регулирования [1, с. 222]. Такое сближение национальных правовых систем, средств и методов правового регулирования, вопросов относительно которых взаимодействуют государства-члены Европейского Союза, является значимым и важным для эффективной реализации сотрудничества между ними. Ведь если законодательное поле каждого государства будет максимально схоже по вопросам их взаимодействия, это будет отражаться на качестве оказанных услуг в положительную сторону, снижении численности конфликтных ситуаций относительно взаиморегу-лируемых вопросов, решение которых требует обращения в европейский суд и иные инстанции.
По мере углубления экономической интеграции, процесса расширения, воздействия, глобализации, по-новому стали ставиться социальные проблемы, наглядно выражается связь между социальным и экономическим развитием. Сегодня всё явственнее поступает необходимость учитывать социальные последствия любых процессов и трансформаций в экономической, политической, финансовой и других областях, термин «социальная интеграция» получил право на самостоятельное существование.
© Степанова О.Г., 2017
Вестник КГУ^ № 1. 2017
241
Социальная политика, традиционно занимающаяся самыми насущными для людей вопросами, -их жизнеобеспечением, социально-трудовыми отношениями, защитой прав населения в условиях рыночной экономики, всегда была самым чувствительным местом политики любого государства, индикатором его стабильности, как бы показателем его здоровья [3, с. 737]. Поэтому реализация социальной функции на национальном, а тем более на наднациональном уровне имеет важное значение для развития современных государств.
Социальная политика является претворяемой в жизнь программой обеспечения социальной защиты населения, реализации его социальных прав, сохранения и улучшения его жизненного уровня. Таким образом, закономерно, что социальное право становится частью комплексной правовой системы Европейского Союза и находит отражение в основополагающих документах - от Договоров о Европейском Союзе до Конституции Европейского Союза. Оно координируется и тесно связано с налоговым, бюджетным и другими отраслями европейского права. В частности, при построении бюджетного плана Европейского Союза учитываются потребности социальной сферы.
Проявившие себя в конце ХХ века европейская интеграция, глобализация, использование технологических инноваций, информатизация общества по-новому поставили вопрос о соотношении экономических, политических процессов и социального развития. Не случайно сейчас социальную политику наряду с экологией называют приоритетом XXI века. Процесс расширения Европейского Союза, развитие международных связей и глобализация в целом ведут к расширению диапазона действий социальной политики, интенсивному развитию её внешнего измерения и правовому оформлению её достижений [3, с. 738].
Исследуя вопрос об осуществлении функций государства на национальном и наднациональном уровнях, важно остановиться на принципе субси-диарности. Данный принцип, в отличие от принципа передачи компетенции, находит применение не только при разграничении компетенции между государствами-членами и Европейским Союзом, но и в процессе реализации компетенции самого Европейского Союза. Более того, принцип субсидиарное™ в соответствии с Лиссабонским договором [7] должен использоваться не только во взаимоотношениях между национальным и наднациональным уровнями, но и в случае участия региональных образований внутри государств-членов в сферах, попадающих под регулирование Европейского Союза. Принцип субсидиарности впервые закреплён в учредительных договорах Единым Европейским Актом [5], несёт в себе политическую, философскую, социальную, экономическую и правовую составляющие» [4, с. 163].
Понятие «субсидиарность» хотя и применяется в истории европейской правовой и политической мысли (оно упоминается ещё Аристотелем, Фомой Аквинским, Иоаном Альтузием, Дж. Локком, Ток-вилем и др.) [12, с. 129], однако не является устоявшейся категорией общей теории права и государства. Традиционно данная категория используется наукой гражданского права, зачастую употребляется в науке термин «субсидиарная ответственность». Вторая половина ХХ века отмечается успешным развитием европейского интеграционного процесса, одним из главных основ которого был признан принцип субсидиарности, что стало основанием для его включения в категориальный аппарат науки международного права [2, с. 372]. В наши дни указанный принцип вызывает значительный интерес и для общей теории государства и права, поскольку он широко используется для исследования механизма функционирования социального государства, анализа внутренних отношений в государствах с федеративным территориальным устройством, а также для разграничения компетенции между Европейским Союзом и государствами-членами, которые его образуют. Это даёт основание для признания принципа субсидиарности не только в качестве общепризнанной юридической категории, которая широко используется в юридической науке в целом, но и для анализа специфических проблем общей теории государства и права, конституционного права и международного права. Вместе с тем, следует признать, что содержание этого принципа и механизм его реализации до сих пор не получил надлежащего освещения как в отечественной, так и иностранной литературе. Поэтому без сомнения следует согласиться с И. Яковюком относительно того, что осмысление и изучение этих вопросов касательно принципов и идей государственно-правового развития европейских государств будет способствовать полному и глубокому пониманию сущности глоба-лизационных процессов, а также правовой природы ЕС в контексте взаимодействия с национальными государствами - членами ЕС [16, с. 23].
Следует учитывать, что изначально принцип субсидиарности разрабатывался Католической церковью, которая всегда более чётко и универсально чем другие институты гражданского общества стран Запада отображала присущие ему ценности, и случай с принципом субсидиарности не является исключением [15, с. 16]. Внедрение Церковью принципа субсидиарности осуществлялось с целью обеспечения эффективности подчинённой римскому папе иерархической пирамиды, и он состоял в возможности проявления инициативы нижних уровней относительно выполнения функций более высоких уровней иерархии [11, с. 33]. Значительный вклад в развитие принципа суб-сидиарности со временем внёс Иоан Альтузиус, который рассматривал его как основной принцип
242
Вестник КГУ ^ № 1. 2017
федерализма. Однако в дальнейшем, с момента утверждения либерализма в экономической и политической сферах, данный принцип постепенно исчерпывается. Возвращение научных исследований субсидиарности происходит лишь во второй половине ХХ века. Сначала это обусловлено построением социального государства, которое рассматривает субсидиарность как один из своих фундаментальных принципов. Однако настоящий ренессанс принципа субсидиарности происходит в ходе дискуссий, в которых обсуждаются проблемы развития и функционирования Европейского Союза [16, с. 24].
Процесс признания субсидиарности фундаментальным принципом Европейских Содружеств, а впоследствии и Европейского Союза, был длительный и сложный. Это объясняется тем, что европейская интеграция характеризуется достаточно противоречивым параллельным развитием двух конкурирующих традиций европейской политической мысли и практики: либерализма и солидарности [14, с. 87]. С момента провозглашения Декларации Р. Шумана - предложения министра иностранных дел Франции Робера Шумана объединить металлургическую, железорудную и угледобывающую промышленности Франции и Западной Германии, реализация которого привела к созданию Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), которое предшествовало появлению Европейского союза, - долгое время в европейском экономическом процессе доминировала экономическая составляющая и господствовали законы рыночной экономики и конкуренции.
Впервые на официальном уровне принцип суб-сидиарности был использован в выводах Европейской Комиссии в 1975 году и только с 1984 года, как указывает В. Чиркин, он начинает рассматриваться как один из главных принципов Европейского Содружества [13, с. 189].
Официальное признание принципа субсидиар-ности происходит во второй половине 1980-х годов не случайно. Соответствующие шаги институтов Европейского Союза и национальных правительств были обусловлены необходимостью получения широкой социальной поддержки интеграционного процесса, который вышел на уровень преобразования Европейских содружеств в Европейский Союз.
В учредительных договорах Европейского Союза впервые чётко, хотя и с существенными ограничениями относительно сферы применения, указано, что Сообщество предпринимает усилия в области окружающей среды в той мере, в какой цели, предусмотренные в параграфе 1, могут быть реализованы на уровне Сообщества эффективнее, чем государствами-членами самостоятельно [5].
В полном объёме принцип субсидиарности получил своё отражение в Маастрихтском договоре об учреждении Европейского Союза [6], подписан-
ном 7 февраля 1992 года и вступившем в силу 1 ноября 1993 года, где данный принцип упоминается дважды. Первое упоминание о принципе субсиди-арности отражено в преамбуле данного Договора: государства - члены преисполненные решимости продолжить процесс создания все более сплоченного союза народов Европы, в котором согласно принципу субсидиарности принятие решений в максимально возможной степени приближено к гражданам. В ст. 5 данного Договора указывается, что принцип наделения компетенцией регулирует пределы компетенции Европейского Союза. В свою очередь принципы субсидиарности и пропорциональности регулируют осуществление данной компетенции. В соответствии с принципом субсидиарности, Европейский Союз уполномочен действовать не только в пределах своей исключительной компетенции, но и за ее пределами. Это обуславливается тем, что действия институтов Европейского Союза будут более эффективны, нежели аналогичные действия объединившихся государств - членов на центральном, региональном или местном уровне.
Принцип субсидиарности применяется институциями Европейского Союза на основании и в соответствии с Протоколом о применении принципов субсидиарности и пропорциональности. Парламенты государств - членов Союза следят за соблюдением принципа субсидиарности в порядке, предусмотренном в этом Протоколе.
Таким образом, государства - члены Европейского Союза с целью унификации процесса принятия решений и приближения его к гражданам Европейского Союза подписали Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности № 2 от 13 декабря 2007 года, в котором предусматриваются порядок применения принципов субсидиарности и пропорциональности и контроля за их применением со стороны государств -членов [10].
Важным моментом в указанном Протоколе является регламентация того, что каждый институт Европейского Союза постоянно следит за соблюдением принципов субсидиарности и пропорциональности, определенных в ст. 5 Договора о Европейском Союзе. Суд Европейского Союза имеет право выносить решения по искам в связи с нарушением нормативными актами принципа субсиди-арности, которые, согласно условиям, предусмотренным в ст. 263 Договора о функционировании Европейского Союза, подаются государствами-членами или передаются ими в соответствии со своими законодательными процедурами от имени национального парламента или соответствующей палаты последнего. Согласно условиям, предусмотренным в упомянутой статье, подобные иски также могут подаваться Комитетом регионов для оспаривания тех законодательных актов, в случае
принятия которых Договор о функционировании Европейского Союза предусматривает проведение с ним консультации.
Исходя из вышеизложенного, отметим, что государственный режим осуществления функций государства выражается в осуществлении государственными (национальными) органами власти своей компетенции. Надгосударственный режим осуществления функций государства состоит в развитии сотрудничества между государствами-членами Европейского Союза и реализации их компетенции в определённых сферах: экономической, энергетической, экологической, трудовой, валютной, финансовой, торговой, таможенной, политической и др. Соотносятся данные режимы осуществления функций государства как внутригосударственное и международное право. Реализация функций государства на наднациональном уровне базируется на принципе субсидиарности, что предполагает распределение компетенций между государствами-членами Европейского Союза и самим Европейским Союзом, а также чёткое определение границ компетенций и регулируется Протоколом о применении принципов субсидиарности и пропорциональности N° 2 от 13 декабря 2007 года. Данный принцип используется также в случае участия региональных образований внутри государств-членов европейского Союза в сферах, попадающих под регулирование Европейского Союза.
В связи с активизацией процессов глобализации на сегодняшний день значительного внимания требует вопрос реализации экономической функции государства не только на государственном, а и на надгосударственном уровне. Сфера развития мировой экономики, финансовой интеграции в пределах создания необходимых условий для движения капиталов, осуществления финансовых услуг, инвестиций - важнейшие вопросы, которые подлежат эффективному урегулированию на государственном и надгосударственном уровнях реализации экономической функции каждого современного государства.
Социальная функция каждого государства -члена Европейского Союза является на сегодняшний день важным вопросом для построения сильного социального, правового и демократического государства. Говоря о реализации социальной функции государства на наднациональном уровне (на примере Европейского Союза) отметим, что за весь период существования Европейского Союза постепенно увеличивается пространство, которое попадает под регулирование социальной сферы. Это связано с тем, что изначально Европейский Союз состоял из 6 государств, позже эта цифра увеличилась до 28 европейских государств. Поэтому очевиден тот факт, что для урегулирования социальных правоотношений на наднациональном уровне пришлось столкнуться с неоднородностью
и разнообразием правовых систем государств в этой сфере. Тем более, что в условиях развития глобализационных процессов социальная сфера требует эффективной работы всех институтов механизма Европейского Союза для приведения в соответствие правового поля всех государств-членов Европейского Союза.
Осуществление экологической функции государств на наднациональном уровне является актуальной проблемой всех современных государств, особенно государств - членов Европейского Союза. Формирование экологической политики продолжается уже значительное время. Сотрудничество государств-членов Европейского Союза в экологической сфере не только важно, но и необходимо, потому как осуществление иных функций государств могут не в лучшей степени влиять на экологическую обстановку в европейском пространстве. Поэтому важными направлениями при реализации экологической функции на наднациональном уровне является: сохранение, защита, улучшение и восстановление состояния окружающей среды; забота о здоровье населения; разумное и рациональное использование природных ресурсов; содействие мерам, направленных на решение региональных и общемировых проблем охраны окружающей среды.
Библиографический список
1. Акинфиева Н.И. Интеграционное регулирование финансового рынка Европейского Союза // Государство в меняющемся мире: материалы VI Международной школы-практикума молодых учёных-юристов / отв. ред. В.И. Лафитский. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2012. - С. 221-230.
2. Арах М. Европейский Союз: видение политического объединения. - М.: Экономика, 1998. -С. 371-373.
3. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов / отв. ред. д.ю.н., проф. Л.М. Энтин. - М.: Норма, 2005. - 960 с.
4. Европейский Союз и государства-члены: разграничение компетенции. - М.: Издательство «Юр-литинформ», 2009. - 200 с.
5. Единый Европейский Акт от 17 февраля 1986 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/994_028 (дата обращения: 22.10.2016).
6. Договор о Европейском Союзе (Маастрихт, 7 февраля 1992 г.) (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.). Консолидированный текст [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.garant. m/2566557/#friends (дата обращения: 22.10.2016).
7. Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества от 13 декабря
244
Вестник КГУ .J № 1. 2017
2007 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://eulaw.ru/treaties/lisbon (дата обращения: 22.10.2016).
8. Моисеев А. А. Суверенитет государства в международном праве. - М.: Восток-Запад, 2009. - 383 с.
9. Петрова Е.А. Современное государство и международное право // Государство в меняющемся мире: материалы VI Международной школы-практикума молодых учёных-юристов / отв. ред. В.И. Лафитский. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2012. - С. 475-484
10. Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности № 2 от 13 декабря 2007 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://eulaw.ru/treaties/protoc/2 (дата обращения: 22.10.2016).
11. Фадеева Т.М. Единая Европа: идея и реаль-
ность. Концепция культурной идентичности. - М.: РАН ИНИОН, 1997. - 364 с.
12. Фадеева Т.М. Федеративная модель Европейского Союза - концепции и практика // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. - М., 1999. - 135 с.
13. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). - М.,
2001. - 453 с.
14. Хьюеглин Т. Федерализм, субсидиарность и европейская традиция // Казанский федералист. -
2002. - № 4.
15. Яковюк 1.В. Сощальна доктрина Католицько! церкви // Проблеми законности - Х., 2002. -Вип. 52. - С. 15-21.
16. Яковюк 1.В. Субсидiарнiсть як принцип взаемоввдносин нацюнальних держав та Свропейського Союзу // Вюник академп правових наук Украни. - 2004. - № 4 (39). - С. 22-30.
