CC BY
286
Вопросы международного права и сравнительного правоведения
УДК 342.53
РОЛЬ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТОВ В НОРМОТВОРЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ ЕС
© Павельева Э. А., 2012
Рассмотрены основные направления сотрудничества национальных парламентов государств-членов ЕС с Европейским союзом. Затронуты проблемы суверенитета государств в Европейском союзе, а также действие принципа субсидиарности и роль национальных парламентов в его реализации.
Ключевые слова: Европейский союз; суверенитет; интеграция; национальный парламент; принцип субсидиарности; нормотворчество; институты Европейского союза.
Европеискии союз в настоящее время является одним из интеграционных объединении государств, добровольно создавших систему наднационального регулирования. В современном мире наднациональность следует рассматривать как способ организации международного сотрудничества суверенных государств, ко-торыи путем ограничения их суверенитета наделяет международную организацию наднациональными полномочиями в целях выполнения поставленных перед неИ задач. Поэтому, хотя для государств-членов меж-дународнои организации наднациональность связана с добровольным ограничением суверенитета, она служит интересам государств [1].
Безусловно, основноИ задачеИ наднациональности является достижение целеИ, поставленных перед интеграционным объединением. Создавая Европейский союз, государства заявили о сближении, гармонизации, создании единого пространства, и для этого передали часть своих суверенных прав на более высокий уровень. В настоящее время компетенция Европейского союза максимально расширена. Так, в соответствии со ст. 3 Договора о функционировании Европейского союза [2] (далее — ДФЕС) Союз располагает исключительной компетенцией в таких сферах, как таможенный союз, установление правил конкуренции, необходимых для функционирования
внутреннего рынка, денежная политика в отношении государств-членов, денежной единицей которых является евро, сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики в отношении рыболовства, общая торговая политика. Поскольку эффективное функционирование внутреннего рынка (а именно это и является основной целью ЕС) зависит и от других областей, в п. 2 ст. 4 устанавливаются сферы, в которых Союз обладает совместной компетенцией с государствами-членами, а именно: внутренний рынок, социальная политика, экономическое, социальное и территориальное сплочение, сельское хозяйство и рыболовство, за исключением сохранения морских биологических ресурсов, окружающая среда, защита потребителей, транспорт, трансъевропейские сети, энергия, пространство свободы, безопасности и правосудия, общие проблемы безопасности в сфере здравоохранения.
Интересным представляются положения ДФЕС относительно определения исключительной компетенции и совместного ведения. В частности, статья 2 данного договора предусматривает, что в сферах, относящихся к исключительной компетенции ЕС, только Союз может (властен) принимать юридически обязательные акты, а там, где имеет место совместная компетенция, акты могут приниматься согласованно. На наш взгляд, наднациональность и усиление по-
зиций Европейского союза отражены в п. 2 ст. 2 ДФЕС, в соответствии с которым Союз предоставляет самостоятельность государствам только в той мере, в какой он сам не воспользовался своей компетенцией.
В то же время национальные правительства хотят сохранить как можно больше политического контроля над принятием решений. По мнению И. И. Хохлова, наднациональный характер деятельности региональных институтов проявляется в трех основных измерениях:
1) повестке дня, или круге проблем политического характера, которые ставятся и обсуждаются в процессе работы институтов ЕС;
2) характере процедуры выработки решений (процедуры голосования квалифицированным большинством);
3) практических и законодательных действиях, направленных на проведение принятых решений в жизнь [3].
Очевидно, что сочетание наднационального, межнационального и национального начал в политике Европейского союза невозможно без взаимодействия, с одной стороны, и обоюдного контроля, с другой.
Безусловно, перспективы развития интеграционных процессов в значительной степени зависят от состояния сотрудничества органов Европейского союза и органов государств-членов. Это связано с тем, что национальные парламенты, правительства и министерства государств-членов принимают активное участие в разработке нормативных актов, политических ориентиров, программ развития и т. п., влияя тем самым на принятие тех или иных нормативных актов. В процессе сотрудничества разрабатываются проекты нормативных актов; более того, необходимо отметить влияние национальных правительств и национальных парламентов на принятие нормативных актов в институтах ЕС. В частности, национальные парламенты могут разрабатывать проекты нормативных актов и выносить их на обсуждение через своих представителей в Европейский парламент или Комиссию.
Проводя анализ норм ДФЕС и Лиссабонского договора [4] относительно компетенции ЕС и государств-членов, их сотрудничества, можно сделать вывод, что практически все сферы (международные отношения, научно-техническое сотрудничество и др.) относятся, так или иначе, к ведению ЕС. Такая ситуация устраивает не многие государства. Преследуемые страхом
потери суверенитета, государства различными способами ограничивают «вмешательство» ЕС и его самостоятельность, например, путем подписания протоколов к учредительным актам, заявлений к регламентам [5].
Являясь основными участниками интеграции, государства-члены предпринимают любые меры общего или специального характера, которые способны обеспечить исполнение обязанностей, вытекающих из договоров или проистекающих из актов институтов Союза, а также создают благоприятные условия для выполнения Союзом его задач и воздерживаются от любых мер, способных поставить под угрозу достижение целей Союза [6].
Вместе с тем интеграционные процессы не должны сдерживать национальные проблемы и невольно инициировать серьезные стычки между Союзом и одним или несколькими его членами. Особые интересы отдельных стран-участниц ЕС могут сосуществовать в общем движении интеграции. Многочисленные протоколы и декларации к учредительным договорам, затрагивающие проблемы Великобритании, Ирландии, скандинавских и других стран, показывают, что есть реальные пути их решения в «мягком» режиме, без ущерба для принципов европейского сотрудничества [7].
Передавая все больше суверенных прав на наднациональный уровень, расширяя пределы компетенции ЕС, государства-члены все же создали определенный механизм «сдерживания». Основную роль в этом играют национальные парламенты. В их функции входит осуществление демократического контроля, т. е. проверка деятельности институтов ЕС на предмет осуществления их деятельности строго в рамках предоставленной компетенции.
Главным сдерживающим фактором безусловной самостоятельности Союза и определенной значимости национальных парламентов служит принцип субсидиарности, который закреплен в учредительных актах (например, ст. 5, 12 Договора о ЕС, ст. 69, 352 ДФЕС). Подробно данный принцип раскрыт в двух протоколах: «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности» (далее — Протокол № 2) [8] и «О роли национальных парламентов в Европейском союзе» (далее — Протокол № 1) [9].
Очевидно, что в Лиссабонском договоре государства постарались обеспечить участие своих органов в деятельности институтов
Союза путем закрепления правовых основ их сотрудничества. Особое место отводится национальным парламентам. Так, в соответствии со ст. 12 Договора о ЕС национальные парламенты активно способствуют надлежащему функционированию Союза:
• получая информацию со стороны институтов и уведомления о проектах законодательных актов;
• следя за соблюдением принципа субсидиарности в соответствии с процедурами, предусмотренными в Протоколе о применении принципов субсидиарности и пропорциональности;
• в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия, участвуя в механизмах оценки осуществления политики Союза в отношении этого пространства и привле-каясь к участию в политическом контроле за Европолом и к оценке деятельности Ев-роюста;
• принимая участие в процедурах пересмотра договоров;
• получая информацию относительно заявок о присоединении к Союзу;
• участвуя в межпарламентском сотрудничестве между национальными парламентами и с Европейским парламентом.
На основании норм данной статьи национальные парламенты могут участвовать в процессе нормотворчества институтов ЕС, осуществлять демократический контроль на основе принципа субсидиарности, следить за должным исполнением положений учредительных актов. Следует отметить повышение значимости роли национальных парламентов в Лиссабонском договоре, в частности, предоставление им права принимать участие в процедурах пересмотра договоров, а также участие в политике ЕС в области правосудия. На наш взгляд, положения ст. 12 прямо не закрепляют участие национальных парламентов в процедуре принятия решений, но дают им право влиять на принятие решений, что является немаловажным для государств-членов.
Стоит обратить внимание на положения ст. 12 относительно межпарламентского сотрудничества, которые более подробно раскрываются в соответствующем разделе Протокола № 1. Статья 9 данного протокола закрепляет обязанность осуществления взаимодействия Европейского парламента и парламентов государств-членов. В рамках этого взаимодействия парламенты должны обмениваться информацией, проводить со-
вместные конференции, осуществлять сотрудничество посредством вспомогательных и консультативных органов.
Парламенты государств играют важную роль в разработке и принятии нормативных актов, и голос «против» любого из них может блокировать принятие общего акта. Такое правило содержится в ст. 6 Протокола № 2, где устанавливается право любого национального парламента или палаты национального парламента в течение восьми недель направить в адрес председателей Европейского парламента, Совета и Комиссии мотивированное заключение с изложением причин, по которым этот парламент (палата) считает данный проект не соответствующим принципу субсидиарности.
В то же время в литературе отмечается недовольство правительств такой степенью взаимодействия, поскольку самостоятельность отдельного национального парламента ограничена. Возможно, это связано с тем, что позиция относительно проекта нормативного акта, переданного на рассмотрение в государство, должна быть согласована с другими национальными парламентами. Так, пункт 2 ст. 7 Протокола № 2 закрепляет следующее: в случае, если мотивированные заключения о несоблюдении проектом законодательного акта принципа субсидиарности представляют не менее одной трети всех голосов, которыми наделены национальные парламенты, проект подлежит повторной экспертизе. Указанный порог составляет одну четверть голосов, если речь идет о проекте законодательного акта в отношении пространства свободы, безопасности и правосудия. Таким образом, государства лишь при наличии согласованного мнения могут повлиять на позицию Европейского союза.
Несомненно, национальные парламенты хотели бы обладать правом законодательной инициативы и вносить свои проекты на обсуждения институтов ЕС. Можно полагать, что частично такое право на основании ст. 10 Протокола № 1 принадлежит Конференции парламентских органов, специализирующихся по делам Союза (COSAC), которая может представлять вниманию Европейского парламента, Совета и Комиссии любые вклады [10], которые она сочтет уместными.
Парламенты государств и Европарламент усиливают свои взаимоотношения в форме проведения двусторонних парламентских встреч либо путем политических
обменов. На таких совещаниях происходит обмен информацией, решение проблемных вопросов, установление контактов, а также согласование действий между Европарламентом, национальными парламентами и иными органами государств-членов [11].
В процессе принятия нормативных актов национальные парламенты взаимодействуют и с Европейской Комиссией. В частности, Комиссия направляет законодательные предложения правительствам государств-членов, которые должны информировать о них свои национальные парламенты. Согласно Протоколу о роли национальных парламентов в Европейском союзе Комиссия обязуется направлять все документы, которые она представляет Европарламенту и Совету министров, одновременно и в национальные парламенты. Таким образом, впервые в истории европейской интеграции национальные парламенты наделяются правом одобрять или блокировать предложения Европейской комиссии. Для этого в ст. 4 вышеупомянутого Протокола предусмотрен срок в восемь недель, в течение которого национальный парламент информирует свое правительство о принятой позиции по предложению Комиссии. В случае несогласия с предложением включается «механизм раннего предупреждения», предусмотренный следующим Протоколом № 2. Так, в ст. 5 Протокола записано, что в случае несогласия с предложением Комиссии любой парламент либо его палата направляют председателям Европарламента, Совета министров и Комиссии мотивированное мнение, разъясняющее отрицательную по отношению к предложению позицию. Комиссия согласно ст. 6 Протокола может снять свое предложение, либо изменить его, либо продолжать настаивать на нем. В последнем случае национальный парламент может обратиться за решением вопроса в Суд ЕС [12].
Позиции национальных парламентов учитываются также и при принятии нормативных актов Советом. Однако такое положение дел было до принятия Лиссабонского договора. Если анализировать нормы учредительных договоров Европейских сообществ, то можно сделать вывод, что Совет осуществляет взаимодействие с органами государств-членов в порядке проведения консультаций, дачи рекомендаций, контроля за исполнением нормативных актов ЕС. Национальные правительства выража-
ли свое недовольство тем, что их роль в деятельности Совета является весьма незначительной, что Совет — весьма самостоятельный институт. Действительно, при принятии нормативных актов у Совета не было необходимости запрашивать консультативные заключения у национальных парламентов [13]. Положение изменилось с принятием Протокола о роли национальных парламентов. В соответствии со ст. 2 данного Протокола, все законопроекты, разрабатываемые Советом, должны направляться на рассмотрение в национальные парламенты, где они будут проходить обсуждение, и в них будут вноситься поправки. После того как национальные парламенты выдадут свое заключение, Совет должен принять их во внимание при окончательном рассмотрении акта. Подобное положение закреплено в Протоколе о применении принципов субсидиарности и пропорциональности.
Влияние национальных парламентов на нормотворческий процесс, проходящий в рамках институтов Союза, подтверждается ст. 8 Протокола № 2. На основании данной статьи парламенты государств-членов имеют право на обращение в Суд ЕС с иском о несоответствии акта, принимаемого институтами ЕС, принципу субсидиарности.
Таким образом, по мнению М. М. Бирюкова (и с этим стоит согласиться), главная новелла Лиссабонского договора, касающаяся темы усиления роли национальных парламентов, заключается в том, что они прямо включаются в осуществление контроля за соблюдением принципа субсидиарности. Национальные парламенты имеют в своем распоряжении возможность приведения в действие механизма раннего предупреждения каждый раз, когда они считают, что принцип субсидиарности не соблюдается. Иными словами, от контроля a posteriori, который должен был осуществляться Судом ЕС, но на деле Суд этим не занимался, произошел переход к политическому контролю a priori, который должен производиться национальными парламентами. Тем самым впервые признана их роль в функционировании европейских институтов [14].
Исходя из анализа норм учредительных актов и протоколов к ним, можно сделать вывод, что национальные парламенты принимают участие в нормотворческом процессе институтов ЕС. Однако их роль ограничивается контролем за соблюдением прин-
ципа субсидиарности. Также косвенное участие в нормотворчестве проявляется и в консультативных функциях, предоставляемых национальным парламентам. И
1. Мещерякова О. М. Наднациональность в праве Европейского союза и проблемы суверенитета : ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 6.
2. URL: http://eulaw.ru/treaties/tfeu.
3. Хохлов И. И. Наднациональность в политике Европейского союза. М. : Междунар. отношения, 2007. С. 32.
4. Договор о Европейском союзе (в редакции Лиссабонского договора) [Электронный ресурс]. URL: http://eulaw.ru/treaties/teu
5. См., например: Протокол о позиции Дании (в редакции Лиссабонского договора) [Электронный ресурс]. URL: http://euIaw.ra/treaties/protoc/22#1; Протокол о Франции [Электронный ресурс]. URL: http://euIaw.ru/treaties/protoc/18 и др.
6. Пункт 3 ст. 4 Договора о функционировании Европейского союза.
7. Конституции государств Европейского союза / под общ. ред. Л. А. Окунькова. М., 1997. С. XI.
8. URL: http://euIaw.ru/treaties/protoc/2
9. URL: http://eulaw.ra/treaties/protoc/!
10. Имеются в виду предложения, поправки, рекомендации, меморандумы по тем или иным вопросам. См.: URL: http://eulaw.ru/treaties/protoc.
11. National Legislation in the European Framework: in Rome, March 24—29. 1995. P. 254.
12. Бирюков М. М. Новый Европейский союз образца 2004 г. и международное право // Моск. журн. междунар. права. 2004. № З. С. 149—150.
13. См. об этом подробнее: NationaI LegisIation in the European Framework : in Rome, March 24—29. 1995. P. 125-128.
14. Бирюков М. М. Европейское право до и после Лиссабонского договора. М. : Науч. книга, 2010. С. 141.
The Role of National Parliaments in the EU Legislative Process
© Pavelyeva E., 2012
The main directions of national parliaments of European Union's member states cooperation with European Union are considered in this article. Problems of states sovereignty in European Union are affected, and also the action of the principle of subsidiarity and the role of national parliaments in its implementation.
Key words: European Union; sovereignty; integration; national parliament; the principle of subsidiarity; rulemaking; institutions of European Union.
