CC BY
70
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина (МГЮА)
Административная ответственность в системе исполнительной власти
ПРИНЦИП ПРЕЗУМПЦИИ НЕВИНОВНОСТИ В АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ НА ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В ОБЛАСТИ РЫНКА ЦЕННЫХ БУМАГ
Аннотация. Раскрывается содержание принципа презумпции невиновности в административной ответственности и отмечаются особенности применения этого принципа на примере административных правонарушений в области рынка ценных бумаг. Приводится сравнительный анализ принципа презумпции невиновности в административном и уголовном праве. Характеризуется вина как содержание субъективной стороны административного правонарушения в отношении физических и юридических лиц. Дается анализ разных подходов к понятию вины в отношении юридических лиц. В статье приводятся примеры из судебной практики, подтверждающие наличие вины как необходимого элемента юридического состава административного правонарушения в данной сфере. В обоснование своих слов автор отдельное внимание уделяет позиции Конституционного Суда РФ, а также учитываются решения Арбитражного суда Красноярского края, Арбитражного суда Республики Мордовия, Тушинского районного суда г. Москвы, постановление Арбитражного суда Московского округа и др. Поднимается вопрос о бремени доказывания в производстве по делам об административных правонарушениях. Ключевые слова: финансовый рынок, рынок ценных бумаг, рынок коллективных инвестиций, административная ответственность, принцип презумпции невиновности, вина.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.58.6.116-123
© А. В. Сладкова, 2019
Анастасия Вячеславовна СЛАДКОВА,
доцент кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук nastslad@mail.ru 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
в
-1МШп]Ш °ладкова А В.
УНИВЕРСИТЕТА Принцип презумпции невиновности в административной 117
имени o.e. кутафина(мгюА) ответственности на примере административных правонарушений...
A. V. SLADKOVA,
Docent, Department of administrative law and process of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Сandidate of legal sciences
nastslad@mail.ru.
125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9
THE PRINCIPLE OF PRESUMPTION OF INNOCENCE IN ADMINISTRATIVE LIABILITY ON THE EXAMPLE OF ADMINISTRATIVE OFFENCES IN THE SECURITIES MARKET
Abstract. The article reveals the content of the principle of presumption of innocence in administrative responsibility and highlights the features of the application of this principle on the example of administrative offenses in the securities market. A comparative analysis of the principle of presumption of innocence in administrative and criminal law is given. The author characterizes guilt as the content of the subjective side of an administrative offense against individuals and legal entities. The analysis of different approaches to the concept of guilt against legal entities is given. The article provides examples from judicial practice, confirming the presence of guilt as a necessary element of the legal composition of an administrative offense in this area. In substantiation of his words, the author pays special attention to the position of the constitutional Court of the Russian Federation, and also takes into account the decisions of the Arbitration court of the Krasnoyarsk territory, the Arbitration court of the Republic of Mordovia, Tushinsky district court of Moscow, the decision of the Arbitration court of the Moscow district, and others. The question of the burden of proof in the proceedings on administrative offences is raised.
Keywords: financial market, securities market, collective investment market, administrative liability, presumption of innocence, guilt.
Одним из принципов законодательства об административных правонарушениях Российской Федерации можно назвать принцип презумпции невиновности. Он имеет свое закрепление в ст. 1.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ). Что же составляет его содержание? Во-первых, исходя из содержания этого принципа мы понимаем, что к административной ответственности привлекается физическое или юридическое лицо только за те правонарушения, за которые была установлена его вина. Во-вторых, такое лицо будет считаться виновным только тогда, когда его вина будет доказана в особом процессуальном порядке, предусмотренном КоАП РФ об административных правонарушениях, а также после вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания. В-третьих, данный принцип означает, что лицо не должно доказывать свою невиновность, за исключением случаев, установленных примечанием к ст. 1.5 КоАП РФ. И, в-четвертых, очень важно, что все неустранимые сомнения в виновности лица, которое привлекают
>
М
И I И
п
Ш Р
пП
МЯ
п п
Оп
п
S ш
П m
Ь1
Ь О
ЙЬ
ВЛАСТИ
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
к ответственности, толкуются в пользу этого лица. Теперь более детально дадим анализ этих законодательных положений.
В научной литературе неоднократно подчеркивалась важность данного принципа, а также отмечалось профессором С. А. Старостиным, что «много вопросов вызывают используемые в КоАП РФ термины (административное правонарушение, вина юридического лица, презумпция невиновности (курсив мой. — А. С.), должностное лицо и пр.)»1.
Принцип презумпции невиновности опирается на ст. 49 Конституции РФ, в которой указано, например, что обвиняемый не должен доказывать свою невиновность или что «каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда».
В законодательстве об административных правонарушениях анализируемый принцип появился только в действующем КоАП РФ. Раньше принцип презумпции невиновности закреплялся только в уголовном законодательстве.
Административная ответственность, с точки зрения конструкции, практически совпадает с конструкцией уголовной ответственности, которая была создана для физических лиц и все элементы которой рассчитаны на применение к отдельной личности. Уголовный кодекс РФ предусматривает следующие преступления в области рынка ценных бумаг: легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем (ст. 174); легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления (ст. 174.1); злоупотребления при эмиссии ценных бумаг (ст. 185); злостное уклонение от раскрытия или предоставления информации, определенной законодательством РФ о ценных бумагах (ст. 185.1); нарушение порядка учета прав на ценные бумаги (ст. 185.2); манипулирование рынком (ст. 185.3); воспрепятствование осуществлению или незаконное ограничение прав владельцев ценных бумаг (ст. 185.4); фальсификация решения общего собрания акционеров (участников) хозяйственного общества или решения совета директоров (наблюдательного совета) хозяйственного общества (ст.185.5); неправомерное использование инсайдерской информации (ст. 185.6); изготовление, хранение, перевозка или сбыт поддельных денег или ценных бумаг (ст. 186).
Как известно, вина является главным содержанием такого элемента административного правонарушения, как субъективная сторона. Следовательно, реализация принципа презумпции невиновности является одной из гарантий законности привлечения к административной ответственности физических и юридических лиц, в том числе в области рынка ценных бумаг. Относительно привлечения к ответственности за административные правонарушения в сфере рынка ценных бумаг следует учитывать и особенности субъектного состава правоотношений в этой сфере, например, отношения возникают между инвесторами и эмитентами, между брокерами, дилерами, регистраторами, депозитариями, клиринговыми
1 Старостин С. А. О концептуальных основах законодательства об административной ответственности // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. № 2 (2). С. 19.
^^р'ЩС^тШ Оладкова А. В. ЛЮ
^ \ УНИВЕРСИТЕТА Принцип презумпции невиновности в административной 11^3
L_имени o.e. кугафина(мгюА) ответственности на примере административных правонарушений...
организациями, организаторами торговли и т.д. Следовательно, для того, чтобы принцип презумпции невиновности был соблюден, уполномоченные должностные лица обязаны собрать достаточную доказательственную базу, из которой можно сделать однозначный вывод о вине того или иного лица. В некоторых решениях прямо указывается о необходимости соблюдения данного принципа2.
Принцип презумпции невиновности предполагает вину лица, в отношении которого ведется производство по делу. Ведь иногда встречается и злоупотребление некоторых заинтересованных лиц (в случае корпоративных конфликтов), как это было в ситуации с акционерным обществом открытого типа «Природа и школа», которое заявило требование отменить постановление о привлечении к ответственности по ч. 1 ст. 15.19 КоАП РФ за непредставление форм бюллетеней для голосования на собрании и бюллетеней для голосования по всем вопросам повестки дня собрания. По результатам рассмотрения данного дела требование было удовлетворено3.
Суд, обосновывая свою позицию, указывал, что в рамках настоящего дела суды пришли к выводу о том, что общество не может нести административную ответственность за неисполнение обязанности по обеспечению акционерам доступа к документам, предусмотренным п. 1 ст. 89 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах».
Интересно обоснование судом своей позиции по данному делу4.
См.: 1. Решение Арбитражного суда Красноярского края от 19.04.2011 по делу № А33-18659/2010. Требование: об отмене актов о привлечении к административной ответственности по ст. 15.22 КоАП РФ (нарушение правил ведения реестра владельцев ценных бумаг). Решение: в удовлетворении требования отказано. 2. Решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 02.09.2016 по делу № А39-3603/2016. Требование: об отмене актов о привлечении к административной ответственности по ст. 15.19 КоАП РФ (нарушение требований о представлении и раскрытии информации на финансовых рынках). Д Решение: требование удовлетворено в части (СПС «КонсультантПлюс»).
Поскольку в силу закона у общества отсутствует обязанность по представлению акцио- Н
нерам бюллетеней для голосования, установлен факт злоупотребления правом на полу- С
чение информации со стороны данных акционеров, который заключается в истребовании Т
заполненных бюллетеней в целях инициирования судебного разбирательства против р А
общества в рамках корпоративного конфликта, кроме того, заполненные бюллетени С В
были представлены обществом в материалы другого дела (постановление Арбитраж- Т Ш
ного суда Московского округа от 06.10.2016 № Ф05-14395/2016 по делу № А40-1413/16) ^ Я
(СПС
«КонсультантПлюс»). И °
«Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстан- С В
ций, общество и акционеры общества (ООО «ПЛАСТИКАНА», ООО «Инвестиционно- ° Т
строительная компания «ПЕТРИЦА», ООО «Карбона Инвестментс», ООО «Климовская П
инвестиционная компания») являются сторонами корпоративного конфликта, рассма- и щ
триваемого Арбитражным судом города Москвы в деле № А40-121427/15. Кассационная ^ Н
коллегия согласилась с выводом судов применительно к конкретным обстоятельствам
1 I Ь □
рассматриваемого дела и с учетом определения Конституционного Суда Российской Фе- ^ П
дерации от 18.01.2011 № 8-О-П, о злоупотреблении правом на получение информации й Ь
со стороны указанных акционеров. Злоупотребление правом заключается в истребова- ВЛАСТИ
>
2
3
4
Jf 1
'И 1
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Данный случай, по большей части является даже больше исключением из правила, так как в настоящем законодательстве РФ необычным образом дается понятие вины юридического лица.
В соответствии с действующим законодательством РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ). При такой формулировке вина юридического лица связывается фактически с виновными деяниями его должностных лиц. Без этого не обойтись, поскольку у самого юридического лица психологического отношения к противоправному деянию и его последствиям не может быть5.
Таким образом, сложными и, безусловно, противоречивыми являются положения о том, что юридическое лицо должно доказать, что им не были предприняты все меры, которые зависят от него, касающиеся соблюдения охраняемых административно-деликтным законодательством норм, а также то обстоятельство, что у юридического лица имелась возможность для соблюдения этих правил и норм.
В научной литературе уже несколько лет говорят о том, что такое определение вины юридического лица является объективным вменением, а также имеется мнение, что вину юридического лица следует определять через вину его должностных лиц6.
Принципиально важно, что при вынесении своего решения суд часто ссылается на правовые позиции Конституционного Суда РФ7.
нии заполненных бюллетеней в целях инициирования судебного разбирательства против общества в рамках корпоративного конфликта. Суды установили, что заполненные бюллетени были представлены обществом в материалы дела № А40-121427/15. При изложенных обстоятельствах в действиях общества отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15.19 КоАП РФ» (постановление Арбитражного суда Московского округа от 06.10.2016 № Ф05-14395/2016 по делу № А40-1413/16) // СПС «КонсультантПлюс»).
5 См.: Россинский Б. В. Административная ответственность : курс лекций. 2-е изд., переработ. и доп. М. : Норма, 2009. С. 67.
6 Например, М. П. Петров считает, что «вина юридических лиц должна пониматься как психологическое отношение к содеянному коллектива, определяемое по доминирующей воле» (Петров М. П. Административная ответственность организаций (юридических лиц) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 6).
7 Суд, принимая такое решение, помимо прочего указывал на п. 3.4 определения Конституционного Суда РФ от 18.01.2011 № 8-О-П, в котором говорится, что в делах, связанных с предоставлением информации, эффективный судебный контроль подразумевает как оценку правильности определения режима доступности информации по вопросам, отнесенным законом и корпоративными нормативными актами к компетенции совета директоров и исполнительного органа акционерного общества (с точки зрения наличия в них конфиденциальной информации, касающейся текущей хозяйственной деятельности),
Сладкова А. В. пл
^ \ УНИВЕРСИТЕТА Принцип презумпции невиновности в административной |2|
L_имени o.e. кугафина(мгюА) ответственности на примере административных правонарушений...
Правовая конструкция юридического лица появилась в теории гражданского права для целей их участия в гражданско-правовых отношениях. Даже учеными в середине XIX в. обсуждался вопрос о том, «может ли корпорация совершать преступные действия, или, другими словами, можно ли преступные действия, совершенные представителями корпорации от имени последней, вменять самой корпорации»8.
Однако если внимательно проанализировать положения ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ и изучить позицию Конституционного Суда РФ, то принцип объективного вменения не имеет развития, поскольку из смысла этой статьи было установлено, что юридические лица привлекаются к административной ответственности исключительно при наличии в их деяниях вины9.
Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что такая формулировка понятия вины применительно к юридическим лицам не противоречит Конституции РФ.
Однако на практике не всегда детально описывается содержание вины в тексте постановлений о назначении административных наказаний. Больше исключением, чем правилом, можно назвать решение суда, где была установлена правовая связь между деянием и наличием вины10.
так и исследование и оценку обстоятельств конкретного дела, позволяющих, в частности, выявить в действиях как акционерного общества, так и акционера злоупотребление правом, в том числе наличие необоснованного интереса в получении соответствующей информации и иных признаков, которые указывают на намеренное создание объективных трудностей, способных отрицательно влиять на хозяйственную деятельность конкретного акционерного общества в целом и на интересы его акционеров (например, если акционер, требующий предоставления информации, является представителем конкурента или специально запрашивает большой объем копий документов, с тем чтобы затруднить деятельность общества) (постановление Арбитражного суда Московского округа Д от 06.10.2016 № Ф05-14395/2016 по делу № А40-1413/16) // СПС «КонсультантПлюс»). М См.: Александров В. Учение о лицах юридических, по началам науки. Рассуждение. М., Н 1865. С. 107. С В частности, Конституционным Судом РФ отмечено: «Что касается части 2 статьи 2.1 Т КоАП Российской Федерации, предусматривающей основания, при наличии которых р А юридическое лицо может быть признано виновным в совершении административного И ^
правонарушения, то она направлена на обеспечение действия презумпции невиновно-
Пш
I
сти (статья 1.5 данного Кодекса), имеет целью исключить возможность привлечения М Я
юридических лиц к административной ответственности при отсутствии их вины и сама т °
по себе конституционные права и свободы граждан не нарушает» (определение Кон- П В
ституционного Суда РФ от 21.04.2005 № 119-О «Об отказе в принятии к рассмотрению ° Т
жалобы общества с ограниченной ответственностью "Торговый дом 'Волна'" на наруше- П
ние конституционных прав и свобод частью 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации и щ
об административных правонарушениях» // СПС «КонсультантПлюс». Е Н
10 В решении Тушинского районного суда г. Москвы от 03.10.2018 по делу № 12-1624/2018 об Ь О
отмене актов о привлечении к административной ответственности по ст. 15.19 КоАП РФ I Т
(нарушение требований о представлении и раскрытии информации на финансовых рын- й Ь
ках) было указано, что «виновность АО НПО "Молния" подтверждается постановлени- ВЛАСТИ
>
8
9
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Одним из проявлений принципа презумпции невиновности, в том числе в области рынка ценных бумаг, является положение о том, что лицо не должно доказывать свою невиновность, за исключением случаев, установленных примечанием к ст. 1.5 КоАП РФ (правонарушения, зафиксированные с помощью средств, работающих в автоматическом режиме). В чем это правило заключается?
По общему правилу, это положение выражается в том, что уполномоченный орган, должностное лицо обязаны доказать вину лица, в отношении которого ведется производство по делу, т.е. должны быть приведены факты, подтвержденные доказательствами, исходя из которых можно сделать однозначный вывод о том, что именно данное лицо совершило правонарушение, что в нем присутствуют все элементы состава, а также что есть правовая связь между ними. Означает ли этот принцип, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу, должно занять выжидательную позицию и смотреть, как будут собираться доказательства? Конечно же, нет. Представляется, что, исходя из теоретически обоснованного принципа состязательности, данное лицо должно предпринимать активную позицию в производстве по делам об административных правонарушениях, в частности полезным будет подготовить в письменном виде такой вид доказательства, как объяснение лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, приобщать к материалам дела собственные доказательства в обосновании своей правовой позиции, ознакомиться со всеми имеющимися материалами дела, приглашать свидетелей и т.д. Такая активная, особенно письменная правовая позиция позволит развеять какие-то сомнения или может быть полезной при дальнейшем пересмотре постановлений и решений.
Завершая анализ принципа, хотелось бы еще сказать о том, что все неустранимые сомнения в виновности лица, которое привлекают к ответственности, толкуются в пользу этого лица. Данное правило является фундаментальным, имеет огромное значение для действующего административно-деликтного законодательства, поскольку иногда возникают противоречия между нормами законодательства об административных правонарушениях. Одним из таких противоречий можно назвать конкуренцию между нормами о специальном сроке давности привлечения к административной ответственности11.
ем о возбуждении дела об административном правонарушении; распечаткой страницы в сети Интернет на сайте ООО "Интерфакс-ЦРК"; копией списка аффилированных лиц; другими материалами дела. Довод заявителя о том, что АО НПО "Молния" не могло выполнить предусмотренную законом обязанность, суд находит несостоятельным, поскольку он объективно ничем не подтвержден... Следовательно, и в тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ)» (СПС «КонсультантПлюс»).
11 Например, с одной стороны, за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоот-
в
'Ш©Т[л][Ш[Ж Сладкова А. В.
УНИВЕРСИТЕТА Принцип презумпции невиновности в административной
имени o.e. кугафина(мгюА) ответственности на примере административных правонарушений..
Из описанной выше ситуации явно следует, что в случае необходимости применения такой меры административного наказания, как дисквалификация, например, законодательства РФ о противодействии коррупции (6 лет — срок давности), перед судом встанет вопрос о том, какой срок можно применить.
Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что в целом принцип презумпции невиновности имеет важное значение при привлечении к административной ответственности, в том числе за правонарушения в области рынка ценных бумаг не только физических, но и в особенности юридических лиц, однако при реализации этого принципа имеются некоторые противоречия, нуждающиеся в разрешении.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Александров В. Учение о лицах юридических, по началам науки. Рассуждение. — М., 1865.
2. Россинский Б. В. Административная ответственность : курс лекций. — 2-е изд., переработ. и доп. — М. : Норма, 2009.
3. Петров М. П. Административная ответственность организаций (юридических лиц) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Саратов, 1998. С. 6.
4. Старостин С. А. О концептуальных основах законодательства об административной ответственности // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). — 2014. — № 2 (2).
>
М И
I И
П
ношения, а также за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.35.1, 6.1.1 КоАП РФ, за нарушение валютного законодательства Российской Феде- р А
рации и актов органов валютного регулирования, законодательства Российской Фе- П В
дерации о бухгалтерском учете, законодательства о государственном регулировании Т 1
деятельности по организации и проведению азартных игр (в части административных Я
правонарушений, предусмотренных статьей 14.1.1 КоАП РФ) по истечении двух лет со т °
дня совершения административного правонарушения... а за нарушение законодатель- П В
ства Российской Федерации о противодействии терроризму (в части административно- ° Т
го правонарушения, предусмотренного статьей 15.27.1 КоАП РФ) и законодательства 1 П
Российской Федерации о противодействии коррупции — по истечении шести лет со дня и щ
совершения административного правонарушения, а с другой стороны, за администра- ^ 1
тивные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде Ь □
дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности ^ Т
не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при й Ь
длящемся административном правонарушении — одного года со дня его обнаружения. ВЛАСТИ
>
