CC BY
76
Акопов Л.В., д. юр. н., проф. СКАГС
ПРИНЦИП ПРАВОЗАКОННОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СТРОИТЕЛЬСТВЕ
В своем широком понимании принцип правозаконности получил признание в Германии еще в начале XIX века в ходе дискуссии о природе правового государства. Причем, как писал В.С. Нерсесянц, сам термин «правовое государство» сформировался и утвердился в работах К.Т. Велькера, Р. фон Моля и др.1 В указанном контексте нельзя не назвать и учение Иммануила Канта о правомерном государстве, суть которого замечательно раскрыта им в первой части «Метафизики нравов». Подчеркивая значение трудов Канта, 3.М. Черниловский справедливо отмечал, что неоспоримым оригинальным творением кенигсбергского философа является основополагающая концепция правового государства, в котором «гражданин должен обладать той же возможностью принуждения властвующих к точному и безусловному исполнению закона, которой обладает властвующий в его отношении к гражданину»2.
Именно у Канта мы впервые видим современную трактовку необходимости единства права и закона, их сочетания в понятии «правовой закон» как синтеза сущего и должного в нормативной системе государства. В своем учении о праве, составляющем вторую часть «Метафизики нравов», Кант замечательно постулировал: «Государство (civitas) - это объединение множества людей, подчиненных правовым законам. Поскольку эти законы необходимы как априорные законы, т.е. как законы, сами собой вытекающие из понятий внешнего права вообще (а не как законы статуарные), форма государства есть форма государства вообще, т.е. государства в идее, такого, каким оно должно быть в соответствии с чистыми принципами права, причем идея эта служит путеводной нитью (norma) для любого действительного объединения в общность (следовательно, во внутреннем)»3 (выделено мною - Л.А.).
1 Нерсесянц В.С. Философия права. М.: Изд.. группа ИНФРА М-НОРМА, 1997. С. 93.
2 Черниловский 3.М. Правовое государство на перекрестке мнений // Право и власть. М.: Прогресс, 1990. С. 42.
3 Воспроизводится по: Кант И. Критика практического разума. СПб., 1995. С. 354.
Как видно, мысль Канта весьма глубока и, образно говоря, «зрит в корень» (К. Прутков) проблемы, подводя нас к обоснованию принципа правозаконности в его нынешнем понимании. И здесь вряд ли можно ограничиться лишь простой констатацией того, что «основные отличия правового от неправового закона проходят в сфере разграничения их содержания, хотя такие отличия можно установить и при анализе формальной стороны закона»1.
Следуя логике Канта, вполне можно утверждать, что в качестве основного (определяющего) критерия правомерности человеческой деятельности необходимо признавать только такое внутреннее повеление («категорический императив»), которое требует всегда руководствоваться принципом: поступать так, чтобы относиться к человечеству - в своем лице и лице другого - как цели, а не только как к средству.
В свое время на основе системного анализа вопросов имманентных связей и взаимоотношений правовой концепции личности и законности мы обосновали такое научное направление как «антропономия права»2.
Поясняя этимологию указанного словосочетания, заметим, что оно образовано из двух греческих слов: «антропо...» - человек, указание на отношение к человеку, и «номос» - обычай, нрав, порядок, закон (религиозно-этическая правовая норма, имеющая обязательный и неизменный характер в греческих полисах; постановление особых законодательных комиссий в IV в. до н.э.; закон природы; в теории государства - понятие, противоположное произволу и насилию)3.
Предложенное понятие «антропономии права» подразумевает системную связь человека (личности) и нормы (закона) в их правовом выражении и тем самым «схватывает» в дефинициях самую суть проблемы правозаконности. В таком контексте антропономия права как по своему содержанию, так и по форме тесно переплетается с принципом правозаконности (в его критериальном и филогенетическом обосновании), который, как это было замечательным образом показано Фридрихом А. фон Хайеком, в некоторых странах сведен в билль о правах или конституцию, в других же действует в силу устоявшейся тради-
1 Шапсугов Д.Ю. Правовой закон как условие обеспечения оптимального единства государственной власти // Северо-Кавказский юридический вестник. 2001. № 3. С. 8.
2 См.: Акопов Л.В., Смоленский М.Б. Антропономия права. Ростов н/Д: Экспертное бюро, 1998.
3 См.: Наследие Эллады. Энциклопедический словарь / Под общ. ред. Б.С. Солодкого. Краснодар: Сов. Кубань, 1993. С. 89.
SG
ции, обеспечивая тем самым признание неотъемлемых прав личности и вместе с тем ограничивая полномочия законодательной власти, какую бы форму они ни принимали1.
Остановимся подробнее на изданной в 1939 г. фундаментальной работе впоследствие Нобелевского лауреата Ф.А. фон Хайека, название которой можно точнее перевести как «По пути крепостного права» («The road to Serfdom»), постольку, поскольку она оказала (как мы полагаем) сильное воздействие на правовую политику и идеологию послевоенного возрождения Германии. Фон Хайек, провозгласив принцип правозаконности в качестве «великого либерального принципа»2, аргументировал это следующим образом.
Во-первых, государство, по его мнению, должно ограничиться разработкой общих правил, применимых в ситуациях определенного типа, предоставив индивидам свободу во всем, что связано с обстоятельствами места и времени, ибо только индивиды могут знать в полной мере эти обстоятельства и приспосабливать к ним свои действия; чтобы индивиды могли сознательно строить планы, у них должна быть возможность предвидеть действия правительства, влияющие на них. Отсюда необходимость прогнозируемости действий государства, которые неизбежно должны определяться правилами, сформулированными безотносительно к непредсказуемым обстоятельствам. Чем больше государство «планирует», тем труднее становится планировать индивиду3.
Во-вторых, общие правила, т.е. подлинные законы, кардинально отличные от постановлений и распоряжений, должны создаваться так, чтобы они могли работать в неизвестных заранее обстоятельствах; в этом и только в этом смысле законодатель должен быть беспристрастным, т.е. не иметь ответов на вопросы, для решения которых надо подбрасывать монету4.
В-третьих, фон Хайек был убежден, что формальное равенство перед законом несовместимо с любыми действиями правительства, нацеленными на обеспечение материального равенства различных людей, и что всякий политический курс, основанный на идее справедливого распределения, однозначно ведет к разрушению правозаконности5.
Не вполне разделяя столь категорический тезис фон Хайека, в то же время убежден в обоснованности его следующего постулата:
1 Хайек Ф.А. фон. Дорога к рабству / Пер. с англ. М.: Экономика, 1992. С. 69.
2 Там же. С. 62.
3 Там же. С. 63.
4 Там же.
5 Там же. С. 65.
«Когда мы говорим, что в планируемом обществе нет места правоза-конности, это не означает, что там отсутствуют законы или что действия правительства нелегальны. Речь идет только о том, что действия аппарата насилия, находящегося в руках у государства, никак не ограничены заранее установленными правилами. Закон может (а в условиях централизованного управления экономикой должен) санкционировать произвол. Если законодательно установлено, что такой-то орган может действовать по своему усмотрению, то, какими бы ни были действия этого органа, они являются законными. Но не правозаконными. Наделяя правительство неограниченной властью, можно узаконить любой режим. Поэтому демократия способна привести к установлению самой жестокой диктатуры»1 (выделено мною - ЛА).
Подытоживая свои аргументы, фон Хайек довольно убедительно сформулировал критерии, в соответствии с которыми принципы правозаконности накладывают определенные требования на характер самих законов, допуская общие правила формального права и исключая законы, прямо нацеленные на конкретные группы людей или позволяющие кому-то использовать для такой дискриминации государственный аппарат. В этой связи он отмечал «закон регулирует вовсе не все, наоборот, он ограничивает область действия властей, однозначно описывая ситуации, в которых они могут и должны вмешиваться в деятельность индивидов. Поэтому возможны законодательные акты, нарушающие принципы правозаконности. Всякий, кто это отрицает, вынужден будет признать, что решение вопроса о наличии правозаконности в современной (речь идет о 19З8-З9 гг., примечание наше -ЛА.) Германии, Италии или России определяется только тем, каким путем пришли к власти диктаторы - конституционным или неконсти-туционным»2.
Из приведенных выше суждений фон Хайека видно, что он иногда писал о «принципах правозаконности» (во множественном числе), хотя в наиболее общих рассуждениях употреблял понятие «принцип правозаконности» как таковой.
Мы, в частности, придерживаемся в настоящей статье употребления более широкой дефиниции, а именно трактуя правозаконность в качестве ключевого принципа государственного строительства и права.
Как верно указано В.С. Нерсесянцем, «ренессанс» естественного права, имевший место в первые десять-пятнадцать лет в послевоенной Германии, был по сути ренессансом антипозитивистского право-
1 Там же. С. 68.
2 Там же. С. 69.
понимания в целом, которое (в силу отсутствия общей теории о разных концепциях различения права и закона) ассоциировалось с естественно-правовым подходом, хотя в действительности речь шла о собственно философско-правовых концепциях различения права и закона, в которых под правом (и идеей «надпозитивного права») имелось в виду вовсе не «естественное право», а нечто другое1.
«В этом новом контексте, - резюмировал B.C. Нерсесянц, - традиционная модель противопоставления естественного права (как объективного, нравственного и разумного по своей природе «настоящего права») праву позитивному (как субъективно-властному установлению) с требованием соответствия второго первому наполнялась новым содержанием и стала широко использоваться в качестве исходной правовой основы для критического анализа антиправовой идеологии и практики тоталитаризма и присущего ему правонарушающего законодательства»2.
Каким же образом все эти и иные научно-теоретические и политико-правовые представления сказывались в реальной практике становления новой государственно-юридической системы Германии после окончания второй мировой войны?
Как известно, 23 мая 1949 г. была обнародована конституция -Основной закон ФРГ. В августе того же года состоялись выборы в бундестаг, который 7 сентября избрал первого президента страны как главу парламентской республики.
В период 1958-1963 гг. было опубликовано «Собрание федерального права» в качестве свода действующего законодательства ФРГ, систематизированного по девяти «главным областям права»: 1) государственное и конституционное право; 2) управление; 3) правосудие; 4) гражданское и уголовное право; 5) оборона; 6) финансы; 7) хозяйственное право; 8) трудовое право, социальное обеспечение, обеспечение жертв войны; 9) связь, пути сообщения, водный транспорт3.
Обстоятельно анализируя проблему материализации идеи правового государства в Основном законе ФРГ, А.Н. Соколов справедливо указывает на значительную ценность для конституционного строительства в России и других странах СНГ опыта послевоенной Герма-
1 Нерсесянц B.C. Философия права. М., 1997. С. 607.
2 Там же. С. 608.
3 Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. М.: Юридическая литература, 1993.С. 49-5G.
нии1. При этом он верно подмечает четкую связанность всех ветвей государственной власти законом и правом: «Как видим, в Конституции ФРГ содержится указание на связанность «правом», а не только законом, что выходит за рамки понятия формального правового государства, делает его шире»2.
Иными словами речь идет фактически о закреплении в Основном законе ФРГ принципа правозаконности в том его понимании, о котором говорилось выше.
И действительно, посвященная основам государственного строя ФРГ статья 2G ее Основного закона прямо гласит:
(1) Федеративная Республика Германия является демократическим и социальным федеративным государством.
(2) Вся государственная власть исходит от народа. Народ осуществляет ее на выборах, при голосовании и через специальные органы законодательной, исполнительной власти и правосудия.
(3) Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие - законом и правом.
(4) Если иной выход невозможен, все немцы имеют право на сопротивление любому, кто предпринимает попытку устранить этот строй (выделено мною - ЛА).
Важнейшим и существеннейшим признаком Основного закона ФРГ является также и то, что он дополнил конституцию демократического правового государства концептуальным положением о его социальном характере, что видно из первого абзаца выше процитированной статьи.
Следует заметить, что Основной закон ФРГ стал первой в мире конституцией, закрепляющей в своем тексте социальный тип государства как норму-цель.
В последующем такая запись появилась в конституциях Франции, Испании и других стран. Несомненно и то, что включение нормы
о социальном характере государства в Конституцию Российской Федерации 1993 г. было обусловлено примером Основного закона ФРГ. К сожалению, в Российскую Конституцию не была включена другая прогрессивная норма, присутствующая в Основном законе ФРГ, а именно:
1 Соколов А.Н. Правовое государство: от идеи до ее материализации. Калининград: ФГУИПП «Янтарный сказ», 2002. С. 129-130.
2 Там же. С. 131.
3 Цит.: Конституции зарубежных стран / Сост. Дубровин В.Н. М.: ООО Изд-во «Юрлитинформ», 2003. С. 134-135.
«Собственность обязывает. Ее использование должно одновременно служить общему благу» (абзац 2 статьи 14)1.
На мой взгляд, социальный характер государства, провозглашенный в Основном законе ФРГ, явился одним из главных условий и основанием для признания и соблюдения принципа правозаконности в юридической системе послевоенной Германии.
«Социальная государственность, - как отмечает А.Н. Соколов, -является определением цели государства, которая выступает обязательством для всех органов демократического правового государства. Социальное правовое государство, в понимании его большинством германских государствоведов, имеет задачу осуществить компенсацию, уравнивание, сглаживание противоречий... в экономической и общественной сферах... Федеральный конституционный суд в одном из своих решений записал: «Понятие социального государства мыслится как обязанность законодателя к социальной активности во имя сглаживания противоречивых интересов и обеспечения достойных условий жизни»2.
К месту будет вспомнить в контексте вышеизложенного об опыте реформ Людвига Эрхарда, которого в Германии заслуженно называют «отцом социальной рыночной экономики и немецкого экономического чуда»3, в период его работы сначала министром экономики в течение почти пятнадцати лет (в том числе с 1957 по 1963 гг. совмещая эту должность с постом вице-канцлера), а затем и в качестве Федерального канцлера (1963-1966 годы). Именно Эрхард, будучи крупным ученым и последовательно сочетая научноисследовательскую работу с политикой и государственной службой, сумел не только предложить, но и обеспечить осуществление концепции социально ориентированной рыночной экономики, ставшей базисом социального правового государства в послевоенной Германии.
И этот опыт, несомненно, должен быть востребован в сегодняшней российской модернизации. Ведь, как очень точно выразился
А.Н. Соколов: «Главное сегодня - не создавать миллионеров (а речь уже идет о полусотне миллиардеров, укажем на список Форбса для России - Л.А.), что с успехом делается во всех государствах-членах СНГ... Надо создавать миллионы собственников как опору свободного демократического правового государства. Именно в этом была основа
1 Там же. С. 132.
2 Цит. по: Соколов А.Н Правовое государство: от идеи до ее материализации... С. 134.
3 Tatsachen über Deutschland. Auswärtiges Amt. Berlin, 2003. S. 250.
германского «чуда», провозглашенного федеральным канцлером Германии Л. Эрхардом (крупнейшим экономистом страны) во 2-й половине XX века»1 (выделено мною - Л.А.).
Заслуживает поддержки и предложенное А.Н. Соколовым обоснование института верховенства правового закона2, который мы расцениваем как способ реализации общего принципа правозаконности.
По точному выводу Юргена Хабермаса: «Одному можно научиться даже на примере развития социального государства: оно потребовало не только перестройки в экономике - такое развитие было бы невозможно без перестройки государства на началах массовой демократии партий и государства. Но перестройка должна была бы в первую очередь коснуться реформы политической системы, что означало бы пресечь в корне то зло, коим является бюрократическое господство номенклатуры... Административная власть не может ограничить саму себя, ее надлежит ограничить, как говорит Ханна Арендт, властью тех, кто взаимно принимает на себя интерес других»3.
Возвращаясь к мероприятиям, проведенным в послевоенной ФРГ Эрхардом, следует также заметить, что он сделал упор на приведение в порядок государственного бюджета посредством систематического снижения и сокращения расходов, смягчения налогового бремени, запрета приема новых служащих и повышения окладов, сведения до минимума служебных поездок и другие меры. «Так возникла, - указывает И.А. Василенко, - концепция сформированного общества, провозглашавшая подчинение всех групп населения общему благу, усиление роли правительства, примирение всех классов с существующим социальным строем, утверждение «плюралистического общества союзов», построенного на добровольных совместных действиях всех социальных групп общества»4.
Интересна и та оценка, которую дал концепции Л. Эрхарда современный российский исследователь К.И. Варламов, указавший на то, что социально-институциональный подход к государству открывает
1 Соколов А.Н. Правовое государство: от идеи до ее материализации. С. 38.
2 Там же. С. 146.
3 Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. Московские лекции и интервью. - М.: Издат центр АО «КАМІ», 1995. С. 93, 94.
4 См.: Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. - М.: Издательская группа «Логос», 1998. С. 75.
новые возможности для уяснения смысла, функции и структуры государственной службы1.
Полагаем, что и для государственной службы России XXI века в полной мере необходимо требование учитывать в своей деятельности провозглашенные Конституцией РФ принципы социального демократического правового государства, включающие в себя и принцип пра-возаконности в широком его понимании. При этом нельзя не выразить негативного отношения к тому, что в число принципов гражданской службы, закрепленных Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2, не включен не только принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов, но и принцип законности как таковой.
Конечно, дело не только в формально-юридической записи. Проблема признания и адекватного имманентной их сути понимания, а равно соблюдения и применения идеалов социальной правовой государственности и принципа правозаконности в процессе протекающей последние пятнадцать лет коренной модернизации государственного строительства и права России, выдвинулась именно сегодня на самый передний край научного осмысления и политико-юридической практики.
Охарактеризуем вкратце наиболее чувствительные, можно сказать «болевые», точки становления правовой государственности и утверждения принципа правозаконности в России.
В первую очередь тревожит то, что в настоящее время усиливается тенденция как в научных, так и в непосредственно властвующих кругах увлечения правовым позитивизмом. Как верно замечено Н.Ю. Козловой, проявляются попытки «законодательно закрепить то, что должно и может восприниматься как само собой разумеющееся в иных политических системах»3, и при этом нормотворчество рассматривается как главный и самый легитимный инструмент власти. Она же указывает на искажение концепции правового государства некоторыми авторами в России, которые отстаивают тезис о том, что «государство
1 Варламов К.И. К вопросу о государстве как социальном институте // Государственная служба Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы. М., 1993. С. 117-118.
2 Парламентская газета. 2004. 31 июля. № 140-141 (1512-1513). С. 7.
3 Козлова Н.Ю. Федерализм как форма организации государственной жизни // Политико-правовые ценности: история и современность. Под ред.
В.С. Нерсесянца. - М.: Эдиториал УРСС, 2000. С. 163.
само по себе является высшим или даже единственным источником права, которое регулирует его деятельность»1.
Это существенно расходится с пониманием ведущих западных ученых. Например, тот же Юрген Хабермас прямо утверждает: «В условиях демократии, заслуживающей так называться, юридически институализированные, зафиксированные «письменно» («verfasste») процессы образования общей воли, включая обещания избирателям, должны иметь обратную связь, оставаться пористыми для незаписанного, нефиксированного (nicht verfasste) процесса формирования мнений, управляемого по возможности посредством аргументов. Для этого нужна сеть свободных ассоциаций, расположенных во вне организованного уровня партий, вовлеченных в государственные дела.. .»2
Однако, как это наглядно видно сегодня, формы жизни граждан в России все больше «монетаризируются» и бюрократизируются. Не следствие ли это искаженного правопонимания?!
А ведь были в истории русской научной мысли и иные подходы. Вспомним хотя бы Л.А. Тихомирова, который сто лет назад в своей фундаментальной работе «Монархическая государственность» вполне ясно сформулировал: «Личность, входя в государство, сознает себя чем-то отдельным, находящимся в договоре с государством, но не слитым с ним. Ея естественное право не сливается с государством, и для самой личности остается высшим, нежели власть государства. При своих отношениях к государству. личность имеет источник прав вне его, в самой себе, но частичку их уступает в пользу государства для получения от него обеспечения остальных прав. Во всем объеме этой уступки своего, естественного права, личность принимает на себя обязанности в отношении государства. Таким образом, ея обязанности являются элементом производимым из права. Право составляет основу, обязанность истекает из него.»3
Конечно, здесь другой полюс представлений о взаимосвязи личности, государства и права, служивший для обоснования преимуществ монархического строя, но даже при таком подходе государство никак не расценивается как единственный источник права.
В этом контексте уместно привести рассуждение из «краткого курса конституционализма» Андраша Шайо, а именно: «У каждой эпохи есть свой ответ на вопрос о том, где пролегают границы государ-
1 Там же.
2 Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. С. 96.
3 Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. - СПб.: А/О «Комплект», 1992. С. 611.
ственной власти и какую роль играет право в проведении этой четкой линии или расплывчатого пунктира. Конституционализм, поскольку он не только пользуется юридическими средствами ограничения власти, но является и носителем содержательных ценностей (свободы), может, по крайней мере, отчасти, смягчить одностороннее, чуждое жизни, негибкое верховенство права... Необходимо во всех отношениях облечь государственную волю в юридическую форму, иными словами, право должно распространяться и на государственные органы. Более того, государственные органы могут действовать только на основе законных полномочий, т.е. государственные органы связаны законом... Об уровне законности правового государства можно судить по тому, насколько однозначны нормы, относящиеся к деятельности государственных органов, в какой мере они располагают правом действовать по собственному свободному усмотрению, особенно если эти государственные органы затрагивают своей деятельностью права человека»1 (выделено мною - Л.А.).
Необходимость в столь пространной выдержке вызвана тем, что именно в современной архитектонике Российского правового государства наблюдаются серьезные пробелы («лакуны») в вопросе внесения большей определенности (можно сказать даже - «правозаконности») в отношении правового регулирования (регламентации) таких важнейших институтов федеральной власти, какими выступают (de jure и de facto) Президент Российской Федерации (Глава государства) и Правительство Российской Федерации вкупе с другими федеральными органами исполнительной власти.
Проблема усугубляется и тем, что отсутствие четкого законодательного закрепления системы федеральной исполнительной власти позволяет (в случае смены главы государства и руководителя правительства) каждому новому президенту России в конкретной политической практике государственного управления (контроля, в частности) действовать исключительно по собственному усмотрению, опираясь на дискреционный характер своих полномочий в этой сфере.
В то же время анализ правовых систем и государственной практики зарубежных стран, в которых есть президентская власть, показывает, что ни в одной из них нет такого рода «вольницы» в трактовании и формировании системы и структуры органов исполнительной ветви власти.
1 Шайо Андраш. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма): Пер. с венг. - М.: Юристъ, 2001. С. 208, 209.
В связи с вышеуказанным убежден, что необходимо (и это солидарно с позицией видных российских государствоведов И.Л. Бачило, Е.И. Шориной и др.) восстановить в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» исключенную ранее статью 5, в соответствии с которой система федеральных органов исполнительной власти должна определяться федеральным законом. Дальнейшая консервация пробела в узаконении системы федеральных институций исполнительной власти чревата как нестабильностью, так и неэффективностью государственного управления в целом.
Анализ критериев отнесения функций управления и контроля в той или иной сфере к ведению федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти выявляет как нестабильность самих этих государственно-властных институтов, так и неустойчивость организационно-правовых форм их деятельности. Определенную лепту в консолидацию и координацию контрольно-надзорных полномочий территориальных органов федеральных органов исполнительной власти может и должна внести новая схема пространственной «привязки» исполнительной власти, связанная с образованием большей частью федеральных министерств, федеральных служб и агентств своих межрегиональных органов (структурных подразделений) по семи федеральным округам.
Вместе с тем главная проблема скоординирования и повышения эффективности управленческой деятельности федеральной исполнительной власти может быть решена прежде всего посредством упорядочения системы соответствующих юрисдикционных полномочий (присущих указанной ветви власти), которые выступают в качестве внешней по отношению к гражданам (физическим лицам) и юридическим лицам контрольно-надзорной, властно-принудительной и управляющей силы.
В силу многообразия контрольно-надзорных функций и их специфики в зависимости от сферы политико-административного управления вряд ли возможно их сведение под эгиду одного либо нескольких федеральных органов государственного контроля.
В то же время полагаем возможным и необходимым создать общегосударственный институт политико-правовой и межотраслевой координации контрольных полномочий специализированных контрольных органов путем учреждения в структуре федеральных органов исполнительной власти федеральной службы государственного контроля, находящейся под руководством главы государства.
Как известно, в исследованиях многих юристов контроль определяется как способ обеспечения законности и дисциплины в управле-
нии государственными и общественными делами, а также как функция властеотношения, специфическая стадия юридического процесса, руководства, форма демократии, метод управления, правовая форма деятельности государственных органов etc (Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, Е.Ю. Грачева, И.Я. Дюрягин, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Ю.А. Тихомиров, Е.В. Шорина и др.).
Нельзя не заметить, что легитимация и легализация контроля как имманентного признака (свойства) народовластия и неотъемлемой функции государства (равно как и системы его органов: президентских, законодательно-представительных, исполнительных, судебных и контрольных как таковых) невозможна без публичного права вообще (политического, или государственного права, в частности) и конкретно контрольного права (как одной из подотраслей публичного права)1.
Государственно-организованное, а не подавляемое бесконтрольным аппаратом насилия, общество посредством правовых институтов формирует органы публичной политической власти таким образом, чтобы обеспечить себя от произвола и вырождения демократии в деспотию. Конечно, за тысячелетия своего существования право сильно модифицировалось, сохраняя вместе с тем институты и принципы, наиболее адекватно отражающие специфику правоотношений людей и закрепляющие меру свободы человека в социуме и необходимости ее защиты. Это в полной мере относится к принципам народного суверенитета и принадлежности всей полноты власти народу (народоправства), а также и к принципу правозаконности в политической системе общества.
Последний имманентно выступает как один из основных способов реализации суверенитета народа там и тогда, где и когда его субъектом является народ в целом.
В этом смысле глубоко прав Юрген Хабермас, когда резюмирует следующим образом (в интерпретации Н.В. Мотрошиловой):
«Г осударственно-правовая сфера должна быть рассмотрена под углом зрения ее максимальной открытости и подвижности, равноправия партий и объединений, быстрого и эффективного включения тем, мнений, пересмотра результатов и т.д. Более точно и взвешенно - и именно на правовом уровне - должны быть решены такие вопросы, как роль большинства и мнения меньшинства, как парламентская ответственность и корпоративность. И не праздные разговоры о «гражда-
1 Подробнее об этом см.: Акопов Л.В. Контроль в управлении государством: теоретические и конституционно-правовые основы. Ростов н/Д, 2002.
нине, отчужденном от общества», нужны сейчас, а создание эффективных механизмов «делиберативной демократии»1.
Суть современной российской модернизации можно сформулировать как глубинное преобразование устоев и принципов традиционного общества. По отношению к современной парадигме государственного строительства России речь, по нашему убеждению идет, должна идти о приведении именно фактической Конституции в соответствие (более или менее полное) с юридической Конституцией Российской Федерации 1993 г., а не наоборот (как это предлагают Михаил Краснов2 и некоторые другие авторы).
В заключение необходимо отметить, что в рамках опыта формирования государственно-политической системы послевоенной Германии были выработаны своего рода универсальные юридические концепции и механизмы их реализации, получившие в дальнейшем признание и распространение как в Европейском сообществе, так и во всем мире3. В их числе:
1) признание и законодательное закрепление принципов правового государства, включая принцип правозаконности в качестве одного из ключевых принципов;
2) эффективная реализация принципа разделения и взаимного уравновешивания ветвей власти;
3) гарантирование конституционного правосудия и обеспечение действенного конституционного контроля;
4) создание оптимальной системы административных судов на федеральном и земельном уровнях, признанной одной из лучших в мире;
5) обеспечение политического и правового плюрализма в сочетании с устойчивой системой юриспруденции;
6) гарантирование и поддержка судейского самоуправления;
7) всемерное развитие и обеспечение самостоятельности (автономии) местного (общинного) самоуправления4;
1 См.: Указ. соч. С. 176.
2 Акопов Л.В. Назад к Лассалю или какой должна быть Конституция России по Михаилу Краснову // Мир права. 2003. № 2-3. С. 2.
3 См.: Саидов А.Х. Сравнительное правоведение (основные правовые системы современности) / Под ред. В А. Туманова. - М.: Юристъ, 2000. С. 174.
4 Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и Германии. Вопросы теории, истории нормативного регулирования. Кн. 1 и 2. - Ростов н/Д: «Полиграф», 1994.
8) оптимальная и устойчивая организация государственной службы и службы в органах местного самоуправления, эффективные способы правовой защиты граждан от неправомерных решений властей.
Все это, безусловно, вполне применимо и необходимо использовать в реально развернувшихся процессах модернизации государственного строительства, административной реформы и реформирования государственной службы, внедрения новой законодательной модели организации местного самоуправления в современной России.
Сказанное отнюдь не означает, что в политико-правовой системе ФРГ ранее (в послевоенный отрезок истории) и сегодня (в начале XXI века) нет узких мест и недостатков.
Чтобы не быть голословным, сошлюсь на оригинальный анализ, осуществленный И.Е. Шэфер еще в самом начале девяностых годов ХХ-го столетия, по итогам которого был сделан вывод о том, что в ФРГ нет общегосударственной стратегии контроля за управлением, в то время как США, Великобритания и Австралия включили контроль в свои политические стратегии: к тому же в ФРГ нет открытого доступа к документации административных органов вне процесса обжалования актов, нарушающих права и законные интересы граждан1.
Справедливости ради следует указать на то, что и в российской государственно-правовой системе имеются те же пробелы, требующие своего устранения, о чем было сказано выше.
Подытоживая рассмотрение проблематики роли и значения принципа правозаконности в основах государственного строительства и права ФРГ и России, можно сформулировать следующие выводы:
Принцип правозаконности в его широком понимании является неотъемлемым и важнейшим атрибутом гражданского общества и демократического правового социального государства, он сыграл одну из ключевых ролей в формировании политической системы послевоенной Германии и в настоящее время продолжает оставаться фундаментальной ценностью юридической системы ФРГ.
В процессе модернизации государства Российского и в свете проводимых широкомасштабных реформ политико-правовой системы современной России следует учитывать опыт успешной реализации принципа правозаконности в германской правовой модели.
1 См.: Шэфер И.Е. Демократический контроль за государственным управлением // Государственная служба. Зарубежный опыт. Решения и контроль. Информационно-аналитический бюллетень. 1997. № 1 (18). - М.: Изд-во РАГС, 1997. С. 68, 69.
