CC BY
105
УДК 346.1
ПРИНЦИП ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИМУЩЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ И УПРАВЛЕНИЯ ИМ
THE PRINCIPLE OF EFFICIENCY OF USE OF THE PROPERTY OF STATE CORPORATIONS AND MANAGEMENT
Д. В. ЗАМРЫГА (D. V. ZAMRYGA)
Рассматриваются особенности применения принципа эффективности использования имущества государственных корпораций и управления им. Проанализированы критерии эффективности управления имуществом. Отмечается необходимость законодательного закрепления принципа эффективности использования имущества государственных корпораций и управления им.
Ключевые слова: государственная корпорация; принцип права; принцип эффективности
использования имущества государственных корпораций и управления им; критерии эффективности управления имуществом государственных корпораций.
Discusses the features of the application of the principle of efficiency of use of property of state corporations and management. Analyzed the criteria of efficiency of property management. The author notes the necessity of the principle of efficiency of use of property of state corporations.
Key words: state corporation; the principle of the right; the principle of efficiency of use of the property of state corporations and management; criteria of efficiency of management of the property of state corporations.
Государственная политика в области реформирования системы управления государственным имуществом направлена на повышение эффективности исполнения государством своих публичных функций [1].
Понятие «эффективность» применительно к процессу управления государственной собственностью предполагает соответствие деятельности органов государственной власти потребностям, запросам и ресурсам общества [2]. Необходимость повышения эффективности управления государственным имуществом отмечается во многих программно-политических актах [3]. В юридической литературе в целях повышения эффективности управления государственной собственностью предлагается, в том числе, совершенствовать законодательство с целью обеспечения условий для наиболее эффективного использования переданного государственным корпорациям имущества [4].
Правотворческая и правоприменительная деятельность осуществляется в соответствии с принципами права [5]. В соответст-
вии с общепринятой точкой зрения они представляют собой выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закреплённые в нём закономерности общественной жизни [6]. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций также осуществляется в соответствии с принципами права, которые представляют собой основополагающие идеи правового регулирования отношений в данной сфере, а также базовые требования к деятельности государственных корпораций [7].
Принцип эффективности использования и управления имуществом постепенно приобретает нормативный характер. Так, ст. 2 Федерального закона «О счётной палате Российской Федерации» среди задач счётной палаты называет определение эффективности и целесообразности использования федеральной собственности [8]. Необходимость эффективного использования отдельных видов государственного имущества закрепляется в специальных нормативных правовых актах [9].
© Замрыга Д. В., 2013 68
О необходимости повышения эффективности управления государственным имуще -ством указывается в материалах к заседанию Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям «О повышении эффективности использования средств, направляемых на инновационную деятельность», подготовленных Минэкономразвития России в 2010 г. [10].
Создание государственных корпораций направлено на эффективное использование и управление государственным имуществом. Общим для всех государственных корпораций является реализация общенациональных экономических и социальных задач, специальных национальных проектов, федеральных целевых программ. В то же время цели деятельности у большинства государственных корпораций сформулированы не чётко и носят формальный характер [11]. Более того, закреплённые в специальных федеральных законах [12], они не содержат прямого указания о необходимости эффективного использования имущества государственных корпораций и управления им. Тем не менее данный принцип закрепляется в качестве целевого показателя в стратегических программах развития. Так, в паспорте федеральной целевой программы «Ядерные энерготехнологии нового поколения на период 2010-2015 годов и на перспективу до 2020 года» государственной корпорации «Росатом» в качестве одного из важнейших целевых индикаторов и показателей установлен рост эффективности использования природного урана в ядерном топливном цикле (по сравнению с базовым (2009) годом) на 31,8 % к 2020 г. [13].
Однако в настоящий момент отсутствует система показателей (критериев) эффективного использования государственными корпорациями переданного им имущества, на основе которых можно было бы произвести соответствующую оценку.
В плане сравнения следует отметить, что в отношении государственных предприятий и акционерных обществ с государственным участием предусмотрены показатели эффективности деятельности [14]. Так, в соответствии с п. 4 Порядка определения и перечня показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых
акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, для федеральных унитарных предприятий это:
- выручка от продажи товаров, продукции, работ и услуг (за вычетом налога на добавленную стоимость, акцизов и аналогичных обязательных платежей);
- чистая прибыль;
- часть прибыли, подлежащая перечислению в федеральный бюджет;
- чистые активы [15].
В юридической литературе отмечается недостаточность указанных критериев [16]. Следует также отметить практически полное отсутствие подобных критериев для государственных корпораций.
Применительно к государственному имуществу в качестве критериев эффективности его использования выделяют: капитализацию, размер выплаченных налогов, размер выплаченной зарплаты и размер осуществленных инвестиций [17]. Также предлагается установить в качестве критерия экономической эффективности использования го -сударственного имущества размер денежных средств, направляемых на модернизацию основных средств и инновационную деятельность, а также величину управленческих доходов [18].
В большинстве случаев в качестве показателя эффективности управления государственным имуществом называют размер извлекаемой прибыли, при оценке которой только с позиции применения данного критерия государство является неэффективным собственником, так как зачастую не способно обеспечить высокий уровень доходности в отличие от частного собственника. Однако данный подход не отражает особенностей использования и управления государственным имуществом, в том числе имуществом, переданным государственным корпорациям, так как показатели эффективности не всегда сводятся к максимальному уровню доходности.
Так, в целях обеспечения возможности равного доступа к государственному (публичному) имуществу государство ограничивает для себя уровень доходности путём нормативного регулирования ставок арендной платы или выкупной стоимости имуще -ства. Однако это не говорит об экономической неэффективности управления имущест-
вом, потому что в данном случае эффективность управления оценивается с учётом поставленной перед государством задачи - вовлечения объектов государственной собственности в гражданский оборот и стимулирования их экономического использования частными лицами. Например, одним из показателей эффективности использования и управления государственным имуществом является предоставление его в качестве мер государственной поддержки субъектам малого и среднего бизнеса на льготных условиях.
Эффективное использование имущества и управление им также должно основываться на соподчинённости целей и критериев эффективности управления имуществом. Поэтому данные критерии не исчерпываются сугубо экономическими показателями. Таким образом, в качестве критериев эффективности использования и управления государственным имуществом, в том числе, должны устанавливаться и социальные показатели, так как стремление к достижению высокой прибыли может не в полной мере отражать публичные интересы и не свидетельствовать об эффективности использования и управления государственным имуществом. Данное утверждение применимо и для государственных корпораций, если достижение социально ориентированных целей предусматривалось при их создании. Эффективное использование и управление имуществом предполагает комбинированное и сбалансированное применение социальных и экономических показателей [19].
Внедрение различных показателей эффективности управления переданным государственным корпорациям имуществом должно сопровождаться установлением юридических последствий неэффективного использования и управления имуществом. Таковыми юридическими последствиями могут быть:
- применение мер дисциплинарной ответственности к должностным лицам органов управления;
- применения к нарушителям бюджетного законодательства мер принуждения, предусмотренных бюджетным законодательством;
- изъятие неэффективно используемого имущества;
- реорганизация или ликвидация государственной корпорации.
Кроме вышеперечисленных мер считаем необходимым установить систему поощрений за достижение и перевыполнение намеченных показателей эффективности использования и управления государственным имуществом.
Несмотря на множество «благих» целей, в юридической литературе неоднократно выражалось недоверие к государственным корпорациям, что основывалось на отсутствии стратегий и концепций их деятельности, недостаточной обоснованности размеров и состава имущественных взносов в сочетании с закрытостью процессов подготовки и обсуждения проектов создания государственных корпораций, неопределённости требований к прозрачности их деятельности, нечёткости границ деятельности и роста государственных корпораций, неопределённости правил и критериев отбора корпорациями объектов для поддержки, неясности принципов управления и распоряжения ими своим имуществом, нечёткости принципов построения взаимоотношений с хозяйствующими субъектами [20].
Также отмечается, что отсутствие общих принципов правового регулирования государственных корпораций не позволяет говорить о полном и всестороннем правовом регулировании деятельности государственных корпораций [21].
Данные замечания представляются справедливыми. В отношении последнего замечания полагаем, что государственные корпорации в своей деятельности прежде всего должны основываться на принципе эффективного использования имущества государственных корпораций и управления им. Законодательное закрепление данного принципа обеспечит существенное расширение базовых законодательных требований к деятельности государственных корпораций; будет способствовать установлению жестких требований к обоснованию необходимости передачи им государственного имущества, в том числе дополнительных активов, а также полномочий и функций, усилению антимонопольного регулирования и контроля применительно к их деятельности.
1. Наумова Е. Н. Реформирование государственной собственности в современной России
- подходы к управлению. - URL: http:// pskgu.ru/projects/pgu/storage/prj/prj_03/prj_03_ 04.pdf ; Винницкий А. В. О современной концепции публичной собственности в Российской Федерации // Журнал российского права.
- 2009. - № 5. - С. 125-133.
2. Плескачевский В. С. Об основных направлениях повышения эффективности использования государственного имущества // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. - 2008. - № 9. -С. 3-11.
3. См., например: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. - П. 1. - Разд. IV // СЗ РФ. - 2008. - № 47. - Ст. 5489 ; Бюджетное послание Президенту РФ Федерального собрания от 23 июня 2008 г. - Разд. II // Социальный мир. - 2008. - № 26 ; Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ, одобренная Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 // СЗ РФ. - 1999. - № 39. - Ст. 4626.
4. Бандурина Н. В., Хныкин В. И. Правовое положение новых корпоративных образований с участием государства // Юриспруденция. -2010. - № 1 (17). - С. 16-21 ; Плескачевский В. С. Указ. соч. - С. 3-11.
5. Алексеев С. С. Общая теория права. - Т. 2. -М. : Юрид. лит., 1981. - С. 51-53 ; Семенов В. М. Конституционные принципы гражданского судопроизводства. - М. : Юрид. лит., 1982. - С. 78-79.
6. Алексеев С. С. Указ. соч. - С. 97, 261-263.
7. Винницкий А. В. Государственная собственность в административном праве. - М. : Статут, 2010. - С. 70.
8. О счётной палате Российской Федерации : Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ // СЗ РФ. - 1995. - № 3. - Ст. 167.
9. См., например: О концессионных соглашениях : Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ. - Ч. 1. - Ст. 1 // СЗ РФ. - 2005. -№ 30 (ч. II). - Ст. 3126 ; О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон. -П. 1. - Ст. 8 // СЗ РФ. - 2007. - № 46. -Ст. 5557 ; Об электроэнергетике : Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ. -П. 1. - Ст. 20 // СЗ РФ. - 2003. - № 13. -Ст. 1177.
10. Материалы к заседанию Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям «О повышении эффективности исполь-
зования средств, направляемых на инновационную деятельность». - иКЬ:
http://www.economy. gov.ru.
11. Замрыга Д. В. Цели создания государственных корпораций // Вестник Омского университета. Серия «Право». - 2009. - № 3 (20). -С. 62-65.
12. См., например: Об организации и о проведении ХХ11 Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЭ. - П. 1. - Ст. 3 // СЗ РФ. -2007. - № 49. - Ст. 6071 ; О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» : Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-Ф3. - Ст. 4 // СЗ РФ. - 2007. - № 49. -Ст. 6078 ; О государственной корпорации «Ростехнологии» : Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ. - П. 1. - Ст. 3 // СЗ РФ. - 2007. - № 48 (ч. II). - Ст. 5814 ; О Банке развития : Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ // СЗ РФ. - 2007. - № 22.
- Ст. 2562 ; О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации : Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ. - П. 1. - Ст. 15 // СЗ РФ. - 2003. -№ 52 (ч. I). - Ст. 5029.
13. Паспорт Федеральной целевой программы
«Ядерные энерготехнологии нового поколения на период 2010-2015 годов и на перспективу до 2020 года». - иКЬ:
http://www.rosatom.ru.
14. О реестре показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности : Постановление Правительства РФ от 11 января
2000 г. № 23 // СЗ РФ. - 2000. - № 3. -Ст. 274.
15. Об утверждении порядка определения и перечня показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности : Приказ Минэкономразвития РФ № 320, Минимущества РФ № 208, МНС РФ от 18 сентября
2001 г. № БГ -№021/355-а // Российская газета.
- 2001. - 24 нояб.
16. Маргасов Д. В. Критерии эффективности использования государственного имущества в условиях изменения финансовой системы // Российское предпринимательство. - 2011. -№ 3. - Вып. 1 (179). - С. 11-17 ; Идрисов А. Управление государственным имуществом. -иКЬ: http://www.hr-portal.ru.
17. Маргасов Д. В. Критерии эффективности использования государственного имущества в условиях изменения финансовой системы. -С. 11-17.
18. Винницкий А. В. Государственная собственность в административном праве. - С. 75.
19. Там же. - С. 77.
20. Албегова Д. М. Проблемы гражданско-правового регулирования деятельности государственных корпораций в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. - Владикавказ, 2011 ; ЗюзевА. Сколько денег «съедят» гос-
корпорации? // Комсомольская правда. - 2007.
- 7 сент. ; Потапов В. А., Лазарев В. В. Корпорации и их виды в российской правовой системе // Внешнеторговое право. - 2006. -№ 2. - С. 59-62.
21. Стриханова Д. М. Государственные корпорации как субъекты финансовых правоотношений : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2010 ; Геращенко И. Н. Корпорации как субъекты публичного права : дис. ... канд. юрид. наук.
- Саратов, 2011.
