CC BY
131
ГОСУДАРСТВЕННАЯ КОРПОРАЦИЯ КАК ФОРМА УПРАВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНЫМ ИМУЩЕСТВОМ
Денисов Павел Александрович, аспирант кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина.
Контакты автора: e-mail: [email protected]
Аннотация. После распада СССР и перехода от советской командно-административной экономике к рыночной потребовалась иная форма управления публичным имуществом Российской Федерации. Учрежденные на тот момент государством унитарные предприятия и акционерные общества не отвечали реалиям рыночной экономики и жестким правилам конкурентной среды.
Публичное имущество не может быть направлено только в те сферы, которые могут приносить прибыль в близлежащей перспективе, т.к. теряется социальный, общественно-государственный характер реализации Российской Федерацией своих функций. Имущество Российской Федерацией передается государственной корпорации в качестве имущественного взноса на праве полной собственности. Государство предоставляет созданным корпорациям правомочия по самостоятельному определению объектов инвестирования, но в контексте поставленных законодателем для достижения публичных задач.
Государственные корпорации призваны стать мобильными и активными участниками гражданско-правового оборота. Основной целью по распоряжению закрепленными за ними значительными объемами публичного имущества и бюджетных средств является инвестирование их в те области социальноэкономической сферы, где частный инвестор менее активен, а государственный аппарат не эффективен.
Ключевые слова: государственная корпорация, государственное управление, государственночастное партнерство, публичное имущество, публичное право.
PUBLIC CORPORATION AS A FORM OF MANAGEMENT OF PUBLIC PROPERTY
Denisov Pavel Aleksandrovich, post-graduate student of the Administrative Law department of Moscow state academy of Law named O.E. Kutafin.
Contacts of the author: e-mail: [email protected]
Annotation. After the collapse of the USSR and the transition from the Soviet command economy to a market required a different form of management of public property Russia. Established at that time the state unitary enterprises and joint stock companies did not meet the realities of the market economy and rigid rules of the competitive environment.
Public property can not be directed only to those areas that can be profitable in the nearby future, because loss of social, public-public nature of the implementation of Russia Federation of its functions. Property Russia Federation passed a state corporation as a property right to full pay-
ment on the property. The state provides established corporations powers of self-determination of the investments, but in the context set by the legislator to achieve public goals.
Public corporations are intended to be mobile and active participants in civil turnover. The main purpose of the order assigned to them significant amounts of public property and the budget is to invest them in those areas of socioeconomic areas where the private investor is less active, and the state apparatus is not effective.
Keywords: public corporation, public administration, public-private partnership, public property, public law.
После распада Союза ССР Российская Федерация продолжила курс на либерализацию экономики, начало которому положила политика, проводимая Генеральным секретарем ЦК КПСС М.С. Горбачевым. Переход от советской командно-административной экономике к рыночной форме был продиктован необходимостью коренных преобразований, позволивших бы преодолеть негативную ситуацию в социально-экономической сфере, вызванную значительным снижением цен на энергоресурсы на мировом рынке. Для повышения конкурентоспособности отечественной экономики с продукцией хозяйствующих субъектов капиталистических государств руководству Российской Федерации необходимо было изменить форму своего участия в гражданско-правовом обороте. Основными организационно-правовыми формами юридических лиц, посредством создания которых Президент и Правительство РФ стремилось достичь определенных публичных целей, были унитарные предприятия и акционерные общества.
Однако вышеназванные модели юридических лиц не отвечают условиям рыночной экономики и поставленных перед ними задач по эффективному управлению федеральной собственностью. Унитарные предприятия, как наследие советской командно-
административной экономики, не имеют достаточных правомочий по распоряжению закрепленным за ними имуществом. Следовательно, в условиях рыночного окружения уровень мобильности унитарных предприятий по принятию финансово-хозяйственных решений не отвечает жестким правилам конкурентной среды.
Публичный характер реализуемых Российской Федерацией функций сформирован на изначальной некоммерческой основе деятельности государственных субъектов гражданско-правового оборота. Акционерные общества представляют собой коммерческие хозяйственные организации, следовательно, критерии оценки эффективности их деятельности связаны с размерами доходной части, отражаемой в бухгалтерского баланса. Вместе с тем, существуют такие области социально-экономической сферы, где необходимо прямое публичное финансирование в независимости от возможности получения в близлежащей перспективе дивидендов, либо где вообще отсутствует возможность получения прибыли как таковой.
Таким образом, унитарные предприятия, как пережитки советского экономического прошлого с отсутствием правомочий по распоряжению имущества, и акционерные общества, где основным критерием их эффективности является получение прибыли, не могут быть результативной формой управления публичным имуществом. Однако данное утверждение касается только в тех областей социально-экономической и научной сфер, в которых частные инвесторы менее активны и неохотно вкладывают денежные средства.
Поиск руководством Российской Федерацией оптимальной организационно-правовой формы управления публичным имуществом ознаменовался формированием концепции корпоративного государства. Данная концепция представляет собой квинтэссенцию менеджерских приемов и способов публичных и частных субъектов управления в виде государственно-частного партнерства. А.Я. Курбатов предложил рассматривать его с точки зрения создания Российской Федерацией имущественной базы для деятельности государственных корпораций, от которых требуется инициатива в достижении определенных целей1.
На сегодняшний момент в Российской Федерации действует семь государственных корпораций: Агентство по страхованию вкладов (ФЗ от 23 декабря 2003 года № 177-ФЗ), Внешэкономбанк (ФЗ от 17 мая 2007 года № 82-ФЗ), ГК «Роснанотех» (ФЗ от 19 июля 2007 года № 139-ФЗ), Фонд содействия реформированию ЖКХ (ФЗ от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ), ГК «Олимпстрой» (ФЗ от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ), ГК «Ростехнологии» (ФЗ от
23 ноября 2007 года № 270-ФЗ) и ГК «Росатом» (ФЗ от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ).
Государственная корпорация как организационноправовая форма юридического лица публичного права призвана устранить в своем содержании отрицательные правовые аспекты двух вышеописанных моделей хозяйствующих субъектов. Особенность правового статуса государственных корпораций заключается в том, что в соответствии со ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» основной капитал формируется посредством передачи имущественных взносов Российской Федерации. Такое имущество после постановки его на баланс государственных корпораций находится на праве их полной собственности. Российская Федерация, как единственный учредитель государственных корпораций, утрачивает право на все элементы права собственности (владение, пользование и распоряжение) на переданное имущество. Следствием этого положения П. Анненков считает отсутствие за государством дополнительной (субсидиарной) ответственности по обязательствам государственных корпораций2. Действительно, положением абз. 3 ст. 7.1 ординарного федерального закона, регулирующего правовые основы деятельности некоммерческих организаций, закреплено, что государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации.
Передача в собственность государственным корпорациям федерального имущества также связана с обеспечением безопасного правового режима их имущественной базы в условиях международного коммерческого оборота. Данное обстоятельство обусловлено невозможностью зарубежных контрагентов по частноправовым сделкам с участием Российской Федерации ходатайствовать органам судебной власти иностранных государств об обеспечении предъявляемых исковых требований посредством наложения ареста на имущество государственных корпораций, находящегося за рубежом, в случае неисполнения Российской Федерацией своих обязательств. Громкие события,
1 Курбатов А.Я. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. -2008. - № 4. - С. 108.
2 Анненков П. Правовой статус государственных корпораций //
Право и защита. - 2008. - № 4. - С. 33.
связанные с конфликтами между Российской Федерацией и швейцарской фирмой «Нога» по поводу арестов парусника «Седов» во Франции в 2000 году, пятидесяти пяти полотен Пушкинского музея в Швейцарии в 2005 году или иностранных счетов Центрального банка РФ и информационного агентства РИА «Новости» в 2008 году подвигли разработчиков законодательной базы по нормативной регламентации деятельности государственных корпораций закрепить за ними право полной собственности на переданное имущество. По все видимости, руководство Российской Федерации стремилось огородить значительные объемы публичного имущества и бюджетных средств, находящихся под юрисдикцией иностранного государства и переданных в качестве имущественных взносов государственным корпорациям, от возможного посягательства на них зарубежных субъектов международного гражданско-правового оборота.
Правомочия по владению, пользованию и распоряжению государственных корпораций за принятым имуществом носят некоммерческий характер. В соответствии со ст. 7.1 ФЗ «О некоммерческих организациях» государственная корпорация является одной из их организационно-правовых форм. Следовательно, любые решения внутренних органов управления государственных корпораций должны соотноситься с реализуемыми ими публичными функциями. Отсутствие получения прибыли как главной цели деятельности позволяет сформулировать признаки ряда областей социально-экономической сферы, где действуют государственные корпорации:
- общефедеральный масштаб;
- особая значимость для народного хозяйства и общества в целом;
- наличие необходимости регулирующего воздействия императивного характера;
- низкая доходность либо изначальная убыточность;
- предпринимательские риски при возможных инвестициях;
низкий уровень инвестиционной активности частных коммерческих организаций.
Таким образом, можно выделить следующие области деятельности государственных корпораций: а) финансирование фундаментальных научных разработок и последующее их внедрение в экономику Российской Федерации; б) меры по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и меры по переселению граждан из аварийного жилищного фонда; в) обязательное страхование банковских вкладов физических лиц; г) инвестирование военно-промышленного комплекса; д) строительство олимпийских объектов; е) меры по обеспечению конкурентоспособности и диверсификации экономики Российской Федерации. Как отмечается в Федеральной целевой программе «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007—2010 годы и на перспективу до 2015 года», утвержденной соответствующим Постановлением Правительства РФ от 6 октября 2006 года № 605, даже производство электроэнергии на атомных электростанциях не обеспечивает достаточной базы для экономической рентабельности смежных отраслей.
На основании анализа действующего законодательства по нормативной регламентации деятельности государственных корпораций, в качестве имущест-
венных взносов Российской Федерацией А.Я. Курбатов выделяет3:
1) имущество ликвидируемых государственных корпораций. Имущественной взнос Российской Федерации в Агентство по страхованию вкладов (далее -Агентство) осуществлялся путем передачи ему денежных средств ликвидируемой государственной корпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» (ч. 1 ст. 50 ФЗ от 23 декабря 2003 года № 177-ФЗ );
2) хозяйственные комплексы федеральных государственных унитарных предприятий. Такая передача предусмотрена для ГК «Росатом» (ст. 37 ФЗ от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ) и на основании ст. 21.2 Федерального закона от 8 июля 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» это признано особым способом прекращения унитарного предприятия как юридического лица, отличным от его реорганизации и ликвидации;
3) бюджетные средства. В 2007 году в соответствии со ст. 2.1, ч. 1 ст. 135.1 и ст. 135.2 Федерального закона от 19 декабря 2006 года № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» для внесения имущественного взноса Российской Федерации в государственные корпорации было решено использовать средства Стабилизационного фонда РФ (Внешэкономбанк, ГК «Роснанотех»), средства, поступающие от ОАО «Нефтяная компания «ЮКОС» в счет погашения налоговой задолженности (Фонд содействия реформированию ЖКХ), средства федерального бюджета (Внешэкономбанк, ГК «Роснанотех»). Например, размер имущественного взноса Российской Федерации в Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее - Фонд) составил 240 млрд. рублей (ч. 1 ст. 5 ФЗ от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ);
4) ценные бумаги, находящиеся в федеральной собственности. В перечень открытых акционерных обществ, которые находятся в федеральной собственности, и чьи акции подлежат передаче Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (далее -ГК «Росатом») в качестве имущественного взноса Российской Федерации включено порядка ста юридических лиц. Все они перечислены в Приложении № 1 к соответствующему Указу Президента РФ от 20 марта 2008 года № 369 «О мерах по созданию Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Также, в соответствии с Указом Президента РФ от 13 марта 2009 года № 274 ГК «Росатом» передаются на праве полной собственности акции открытого акционерного общества «Атомный энергопромышленный комплекс»;
5) права требования по договорам. Со дня государственной регистрации в органах юстиции ГК «Олимпстрой» к ней переходят все права и обязанности по государственным контрактам, заключенным от имени Российской Федерации федеральным унитарным предприятием «Объединенная дирекция федеральной целевой программы «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 гг.)» (ч. 2 ст. 22 ФЗ от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ).
Внешэкономбанку на основании п. 3 ст. 3 своего статутного Федерального закона от 17 мая 2007 года № 82-ФЗ «О банке развития» предоставлено исключи-
3 Курбатов А.Я. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. -2008. - № 4. - С. 115.
тельные право на привлечение займов и кредитов физических и юридических лиц, в том числе на финансовых рынках. Но следует учитывать, что привлеченные со стороны средства составляют небольшую часть от основной денежной массы государственных корпораций.
В качестве иного источника формирования их основного капитала некоторые российские ученые, в частности А.Б. Агапов, указывают на возможность предоставления субсидиарных бюджетных средств при нехватке собственных средств государственных
’-'4
корпораций4.
Помимо вышеназванных источников формирования имущества С.А. Сосна выделяет также самостоятельные источники финансовых и иных поступлений: доходы от текущих операций, от оказания услуг и продажи продукции, а также дары и пожертвования, безвозмездные субсидии государства5.
Возможность по самостоятельному владению, пользованию и распоряжению государственными корпорациями за закрепленным публичным имуществом, по мнению Д.Ю. Лялина, строго регламентирована6. Например, применительно к Агентству и Фонду вводятся ограничения на источники доходов в виде исчерпывающих перечней объектов и форм размещения средств фонда обязательного страхования вкладов (в отношении Агентства - ст. 38 ФЗ от
23 декабря 2003 года № 177-ФЗ) и временно свободных денежных средств (в отношении Фонда - п. 2 ч. 3 ст. 5 и ст. 21 ФЗ от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ).
Реализация задач публичного финансирования областей народного хозяйства государственными корпорациями принципиально отличается от аналогичного рода деятельности частных инвесторов. Государственные корпорации могут вкладывать имеющиеся денежные средства только в те области социальноэкономической, научной, инновационной и иных сфер, которые закреплены в статутных федеральных законах в качестве объектов инвестирования выделенных финансовых средств. Более того, государственные корпорации не имеют законодательных правомочий отклониться от достижения поставленных законодателем публичных целей.
Государственные корпорации выступают в качестве инструмента для достижения в будущем социальноэкономического благополучия общества, его граждан и государства в целом. Кроме того, государственные корпорации выступают источником инвестирования в воспроизводство ряда видов экономической деятельности. Организационно-правовая форма государственных корпораций создана в целях эффективного управления публичным имуществом, тем самым претворяя в жизнь идею государственно-частного партнерства в рамках корпоративного государства. Государственные корпорации являются своеобразными центрами или фондами по аккумуляции финансовых активов с последующим их распределением в те отрасли социально-экономической сферы, где частный инвестор менее активен, а государственный аппарат неэффективен.
4 Административное право: учебник / А.Б. Агапов. - 6-изд., пе-рераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт. - 2009. - С. 217.
Сосна С.А. Государственная корпорация как юридическое лицо и орган управления // Законодательство и экономика. - 1994. -№ 21/22. - С. 7.
6 Лялин Д.Ю. О содержании права собственности государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов физических лиц» // Банковское право. - 2007. № 5. - С. 144.
Список литературы:
1. Административное право: учебник / А.Б. Агапов. -6-изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт. -2009. - С. 217.
2. Анненков П. Правовой статус государственных корпораций // Право и защита. - 2008. - № 4. - С. 33.
3. Курбатов А.Я. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. - 2008. - № 4. - С. 108.
4. Курбатов А.Я. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. - 2008. - № 4. - С. 115.
5. Лялин Д.Ю. О содержании права собственности государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов физических лиц» // Банковское право. -2007. № 5. - С. 144.
6. Сосна С.А. Государственная корпорация как юридическое лицо и орган управления // Законодательство и экономика. - 1994. - № 21/22. - С. 7.
РЕЦЕНЗИЯ
В рецензируемой статье рассматриваются административно-правовые предпосылки создания государственной корпорации как модели юридического лица по эффективному управлению публичным имуществом. Особенности публично-правового статуса государственных корпораций связаны с отдельными недостатками содержания организационно-правовых форм унитарного предприятия и акционерного общества.
В работе подробно анализируются проблемы наделения государственных корпораций имущественными правомочиями. Анализируются виды имущественных взносов, а также иные источники формирования доходов государственных корпораций.
Автор приходит к выводу об особом административно-правовом статусе государственных корпораций, сочетающим в себе цивилистические и публичноправовые полномочия при доминировании последних.
д.ю.н., профессор Агапов А.Б.
