CC BY
78
ми нормативными правовыми актами РФ норм и правил в сфере государственного оборонного заказа. Также территориальный орган Гособоронзаказа вправе принимать предусмотренные законодательством РФ меры предупредительного, ограничительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений обязательных требований в установленной сфере деятельности.
В целях оптимизации своих полномочий территориальный орган Гособоронзаказа подготавливает в установленном порядке заключения, проводит в установленном порядке аккредитации органов по оценке соответствия в области продукции (работ, услуг) по государственному оборонному заказу и систем управления качеством продукции в организациях оборон-но-промышленного комплекса.
Как и в центральном аппарате, в территориальном органе рассматриваются в установленном порядке жалобы участников размещения заказов по государственному оборонному заказу на действия (бездействие) государственных заказчиков, уполномоченных органов, специализированных организаций, конкурсных, аукционных и котировочных комиссий. Преобладающим предметом обжалования в 1 квартале 2008 г. стал незаконный отказ в допуске к торгам: 65% от общего числа жалоб признаны обоснованными.
Территориальный орган Гособоронзаказа осуществляет и иные полномочия, предоставляемые Гособоронзаказом в пределах его компетенции.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что Гособоронзаказ совместно с территориальными органами является очень важным федеральным органом исполнительной власти, наделенным функцией по контролю и надзору в сфере размещения государственного оборонного заказа. Вместе с тем считаем необоснованным наделение широкими полномочиями по контролю в указанной области Федеральной антимонопольной службы (ФАС Госсии). Так, при осуществлении проверок ФАС Госсии: — проверяет соблюдение законодательства ГФ и (или) иных нормативных правовых актов ГФ о размещении заказов в части организации и порядка проведения конкурсов; устанавливает факт наличия или отсутствия совершения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной комиссией действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения или преступления; проверяет соблюдение требований антимонопольного законодательства к проведению конкурсов на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.
Считаем необходимым в компетенции ФАС Госсии оставить только последнее полномочие, а остальные передать в специализированную кон-трольно-надзорную службу, которой является Гособоронзаказ.
Денисов П. А*
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ключевые слова: государственная корпорация, государственно-частное партнерство, публичная корпорация, корпорация, некоммерческая организация.
The need for a high quality performance of the functions of the Russian Federation in the context of the so-called market «environment» demanded from the country's leadership the decision to create a new organizational and legal fom of legal entity — a state corporation (as a fom of non-profit organization). By setting up joint-stock companies and unitary enterprises, the Russian Federation participates in the civil circulation and sells problems of social character. But these entities, referring to the content of their legal status, do not fully respond to the development needs of the state and society. Public corporations are designed to integrate the missing aspects of the legal provisions, which together allow the Russian Federation to act both as a regulatory body, which issues the relevant acts, and as an active participant of economic relations. Due to the low level of supervision by the special authorities for the activities of public corporations and their officers, as well as high level of corruption, it can be assumed, that a healthy idea to achieve a public purpose through the creation of these organizations, in practice, will not bring the desired effect.
Функции государства, содержащиеся в отечественной Конституции 1993 года, предполагают их осуществление путем, в том числе, участия Российской Федерации в экономике страны посредством создания хозяйствующих субъектов. До создания такой организационно-правовой формы юридического лица, как государственная корпорация, федеральные органы власти могли быть субъектами гражданского оборота через унитарные предприятия и стратегические акционерные общества.
В современной рыночной экономике государство обеспечивает публичные интересы, удовлетворяя необходимые для всех членов общества потребности и стандарты общественной жизни и создавая тем самым нормальные предпосылки для общественного производства. С.А. Сосна в связи с этим отмечает, что преобладающими сферами распространения государственных корпораций являются социально-экономическая, науч-но-техническая, энергетика, строительство, коммунальное хозяйство, сфера
* Аспирант Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. [[email protected]]
управления и т.п. \ т.е. те, с которыми чаще всего соприкасается человек в своей своей жизнедеятельности и которые крайне значимы для поступательного развития государства и общества.
Так какими же правомочиями не обладают унитарные предприятия и стратегические акционерные общества, что российским законодателям пришлось создавать новую организационно-правовую форму юридического лица — государственную корпорацию?
Один из основных факторов неэффективности унитарных предприятий можно назвать, по нашему мнению, низкую оперативность в принятии фи-нансово-хозяйственных решений. Она обусловлена отсутствием у таких юридических лиц полного права распоряжения на закрепленное за ними имущество2. По сути, статус такого имущества двойственен: учредитель данного предприятия собственником этого имущества является номинально, реально им распоряжается администрация хозяйствующего субъекта, не имея достаточных прав. В условиях так называемого рыночного «окружения»3 унитарные предприятия проигрывают своим частным конкурентам, когда первым постоянно приходится согласовывать необходимые вопросы с собственником имущества. Немаловажную роль играет и более высокая мотивация у частного бизнеса. Руководитель унитарного предприятия достаточных стимулов для развития своего юридического лица не имеет. Тем более важно учитывать, что право оперативного управления и право хозяйственного ведения — это наследие советской командно-административной экономики. Такие вещные права в капиталистическом обществе неприемлемы.
Говоря об акционерном обществе, следует отметить, что независимо от формы собственности (даже если она государственная) оно не имеет никаких преимущественных прав 4. Речь идет об отсутствии регулятивных полномочий у стратегических акционерных обществ. Тем более такая организацион-но-правовая форма юридического лица преследует прежде всего коммерческие цели. Но государство, как было сказано выше, учреждает собственные субъекты гражданско-правового оборота не для того, чтобы просто получать прибыль, а для осуществления возложенных на него функций, и прежде всего социально-экономических. Т.е. налицо некоммерческий характер целей деятельности создаваемых государством публичных структур.
1 Сосна С.А. Государственная корпорация как юридическое лицо и орган управления // Законодательство и экономика. 1994. № 21/22. С. 5.
2 См.: Статьи 114 и 115 Гражданского кодекса РФ; ст. 18 и 19 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // 02.12.2002. №48. Ст. 4746.
3 Выражение «рыночное окружение» применено в публикации С А. Сосны. См.: Сосна С А. Государственная корпорация как юридическое лицо и орган управления // Законодательство и экономика. 1994. № 21/22. С. 5.
4 См.: Часть 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации; ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» // СЗ РФ. 01 января 1996. № 1. Ст. 1.
Обобщим вышесказанное: во-первых, в условиях рынка субъекты хозяйственного оборота должны обладать большей мобильностью; во-вто-рых, для осуществления жизненно важных функций государство должно наделять создаваемые им юридические лица отдельными публичными правомочиями. Как отмечает С.Г. Кирдина, «планы создания госкорпораций предполагают, что они могут стать ключевыми «точками прорыва» в отечественной экономике»1.
Экономический кризис, разразившийся летом 1998 года в нашей стране, крайне негативно отразился на субъектах банковской сферы. Причинами тому стали: огромный государственный долг, как внешний, так и внутренний как результат создания ГКО и иных займов; низкие мировые цены на энергоресурсы; отсутствие связи между рыночной реальностью и официальным курсом национальной валюты, находящимся под жестким контролем со стороны Центрального банка РФ. С августа того года на протяжении нескольких месяцев спад на финансовом рынке охватил большинство кредитных организаций с множеством филиалов, через которые проходила значительная часть платежного оборота и которые наиболее активно привлекали средства населения и получили международное признание.
Усвоив причины и последствия краха отечественного финансового рынка 1998 года, Правительство РФ внесло в нижнюю палату Федерального Собрания проект федерального закона о механизме финансового оздоровления кредитных организаций, управление которыми решением Банка России осуществлялось бы специально учрежденным государством органом. Данный законопроект был подписан Президентом РФ 8 июля 1999 года и вступил в силу сразу же после его опубликования. ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций»2 предусматривал создание в форме государственной корпорации «Агентства по реструктуризации кредитных организаций» (далее — АРКО) для преодоления финансовой неустойчивости и восстановления платежеспособности кредитных организаций. В противном случае АРКО была должна провести процедуру их ликвидации в соответствии с действующим законодательством.
Первоначально в целях восстановления и эффективного развития банковской системы АРКО были созданы в виде небанковских кредитных организаций в форме закрытого акционерного общества на основании распоряжения Правительства РФ от 20 ноября 1998 года № 1642-р по предложению Российского фонда федерального имущества и Банка России. Изна-
1 Кирдина С.Г. Государственные корпорации — ответ на глобальные экономические вызовы <http://www.kirdina.rU/doc/01dec08/l.pdf> (последнее посещение — 10 апреля 2009 г.).
2 Федеральный закон от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» // СЗ РФ. 12 июля 1999. № 28. Ст. 3477.
чально АРКО было создано с уставным капиталом в размере 10 млрд. рублей, с долями в уставном капитале Российского фонда федерального имущества и Центрального банка РФ в размере соответственно 51 и 49 процентов, с закреплением доли Российского фонда федерального имущества в федеральной собственности без права отчуждения на весь срок деятельности этого агентства. В соответствии с вышеназванным федеральным законом из небанковской кредитной организации в форме закрытого акционерного общества АРКО преобразовалось в одноименную государственную корпорацию. На основании правопреемства к последнему юридическому лицу переходили все права и обязательства ликвидированного общества, в том числе, и по трудовым договорам (контрактам)1. Однако никаких передаточных актов и других документов, оформляющих правопреемство, как того требует цивилистическое законодательство, составлено не было. Если отечественный законодатель полагает, высказывает мнение И.В. Ершова, что при создании государственных корпораций на основании закона общие правила о реорганизации юридических лиц могут не применятся, то следует внести соответствующие дополнения в ГК РФ2.
Отметив выше, что акционерное общество не обладает в силу своей ор-ганизационно-правовой формы регулятивными функциями, приведем отдельные публичные правомочия АРКО уже как государственной корпорации. Так, высший коллегиальный орган управления, — совет директоров, вправе принимать решения о направлении в Банк России ходатайства об отзыве (аннулировании) у кредитных организаций, находящихся под управлением АРКО, лицензии на осуществление банковских операций Другими правомочиями, имеющими публичное содержание, является право принятия решения о реорганизации кредитной организации4, а в случае заключения с ней мирового соглашения данное агентство вправе представлять интересы Российской Федерации 5.
Учреждение АРКО именно как государственной корпорации было обусловлено внесением дополнения в федеральный закон, регулирующий деятельность некоммерческих организаций 6, который Госдума приняла с ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» одновременно, также 8
1 Федеральный закон от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» // СЗ РФ. 12 июля 1999. № 28. Ст. 46.
2 Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. 2001. № 6. С. 37.
3 См.: Пункт 3 ст. 35 Федерального закона от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций».
4 Там же. См.: Пункт 3. Ч. 1 ст. 14.
5 Там же. См.: Часть 1. ст. 27.
6 Федеральный закон от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон “О некоммерческих организация”» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3473.
июля 1998 года. Очевидно, этот факт свидетельствовал о намерении Правительства РФ и Центрального банка РФ наделить АРКО исключительным правовым статусом. Т.е. такими полномочиями, которые до того момента не содержались ни в одной другой организационно-правовой форме юридического лица.
Интересен сам статус новеллы российской правовой системы — института государственных корпораций. Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственные корпорации учреждаются на основании отдельного федерального закона, т.е. для их создания не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ. Государственное и иное имущество, переданное в качестве взноса, становится собственностью государственной корпорации, и при осуществлении предпринимательской деятельности может использоваться этим юридическим лицом только по целевому назначению. Для определения порядка и сроков реорганизации или ликвидации и порядка использования ее имущества также принимается отдельный федеральный закон .
В принципе, данное правовое положение публичного юридического лица не является «ноу-хау» российских законодателей. Наоборот, именно на основе изучения международного опыта Банк России инициировал через Правительство РФ принятие в Госдуме проекта федерального закона об Агентстве по реструктуризации кредитных организаций. Так, цивилист А.Я. Курбатов полагает, что при создании АРКО за основу была взята Федеральная корпорация по страхованию депозитов 2, учрежденная по инициативе Правительства США на основании Закона о банковской деятельности 1933 года. Причинами учреждения такой структуры послужили последствия Великой депрессии {Great Depression) 1929—1933 гг., выразившиеся, в частности, в крайнем снижении доверия граждан к банкам и уменьшении платежеспособности кредитных организаций.
Но мы считаем, что содержание полномочий АРКО более схоже с теми публичными юридическими лицами, которые созданы в странах Юго-Вос-
1 См.: Статья 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 1999. № 28. Ст. 3473.
Примечание: Часть 1 ст. 25 Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» предусматривает основание для ликвидации одноименного Фонда, непринятие отдельного федерального закона, а прекращение его деятельности — с 1 января 2012 года.
2 Курбатов А.Я. Государственные корпорации как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. 2008. № 4. С. 107.
точной Азии как ответная мера на последствия экономического кризиса (подробнее об этом чуть ниже). Действительно, в справке Фонда «Бюро экономического анализа» за 29 апреля 1999 года «Банковская реструктуризация и деятельность независимого агентства (международный опыт)» подробно анализируется правовой статус таких организаций \ В данном документе отмечается, что, помимо финансовой поддержки, оказываемой правительствами зарубежных государств своим реструктурируемым кредитным организациям, прибыль от осуществления обязательной коммерческой деятельности такими агентствами извлекается в целях восстановления банковской системы. Помимо всего прочего, им отведена роль корпоративного конкурсного управляющего, поэтому они всегда тесно взаимодействуют с финансовыми учреждениями государства, в первую очередь, с государственными (центральными) банками.
Очевидно, что в силу специфики задач и особенностей деятельности, эта организация не может быть учреждена в виде полноценного органа исполнительной власти — орган управления априори не наделен статусом активного экономического игрока.
В дополнение к вышеизложенному правовому положению зарубежных агентств по реструктуризации банков на решение Правительства РФ и Банка России создать аналогичный специальный орган по финансовому оздоровлению кредитных организаций повлияли недавние примеры успешной работы данных структур в ряде стран, пострадавших от значительного спада в экономике. Примером этого может служить следующее: вследствие азиатского кризиса 1997 года руководство Индонезии приняло программу оздоровления своей банковской системы, основные положения которой содержались во втором Письме о намерениях Правительства Индонезии от 15 января 1998 года, согласованного с МБРР и МВФ. В соответствии с программой было создано Индонезийское агентство по реструктуризации банков (Indonesian Bank Restmcturing Agency — IBRA), оно могло принимать решения о капитализации, слиянии и ликвидации проблемных банков.
Более того, одной из причин экономического кризиса 1998 года в России стали именно те негативные явления, которые повлияли на финансовое положение Индонезии. Методы нивелирования данных явлений были взяты за основу руководством Российской Федерации.
В данном случае очевидна рецепция зарубежного опыта по преодолению банковского кризиса, но лишь частичная. Существенным отличием от индонезийского опыта является то, что российский вариант агентства не
1 Банковская реструктуризация и деятельность независимого агентства (международный опыт) <http://www.budgetrf.ra/Publications/Magazines/bea/analysis/1999/bea26041999rept /bea26041999rept000.htm> (последнее посещение — 10 апреля 2009 г.).
предусматривал создание специально уполномоченного органа по управлению активами банков. В соответствии со ст. 18 ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» продажу данного имущества на открытых торгах АРКО осуществляла самостоятельно, хотя другие страны, такие как Таиланд, например, предпочитали учреждать специальные органы \
Относительно длительное время государственная корпорация как ор-ганизационно-правовая форма публичного юридического лица в России не использовалась. Лишь в конце 2003 года вступил в силу ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»2, целью которого служит обеспечение социальной и финансово-правовой стабильности банковской системы. Для этого в январе 2004 года на основании вышеуказанного нормативного акта была учреждена государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (далее — АСВ) — управляющий орган фондом обязательного страхования вкладов.
Известный политолог Михаил Делягин замечает, что эта некоммерческая организация была создана на основе АРКО, ликвидированного на основании отдельного федерального закона 3 после выполнения поставленной задачи — санации банковской системы вследствие кризиса 1998 года4. Полномочия в сфере финансового оздоровления и функции корпоративного конкурсного управляющего несостоятельных банков переданы Агентству по страхованию вкладов5. Как государственная корпорация АСВ осуществляет свою деятельность и в настоящее время.
Что интересно, в статутном федеральном законе об АРКО порядок ее ликвидации и использования имущества определяется на основании отдельно принятого федерального закона, т.е. вопреки нормам гражданского права. Но в ликвидирующем АРКО Федеральном законе от 28 июля 2004 го-
1 В Индонезии вся сомнительная и безнадежная задолженность банков должна была быть передана Компании по управлению активами, которая занимается ее взысканием и тем самым компенсирует расходы IBRA.
В Таиланде для реализации активов проблемных банков была учреждена Корпорация по управлению активами (Asset Management Corporation — АМС). См.: Там же.
2 Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 52 (ч. 1). Ст. 5029.
3 Федеральный закон от 28 июля 2004 г. № 87-ФЗ «О признании утратившими силу Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации, а также о порядке ликвидации государственной корпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» // СЗ РФ. 2004. №31. Ст. 3220.
4 Государственные корпорации как фактор модернизации России <http://www.delyagin. ra/articles/2177.html> (последнее посещение — 10 апреля 2009 г.).
5 Федеральный закон от 20 августа 2004 года № 121-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3536.
да № 87-ФЗ прямо закреплено императивное применение норм гражданского законодательства при проведении процедуры ликвидации, правда, с учетом особенностей, предусмотренных данным нормативным правовым актом. О чем это говорит? Мы только можем предполагать, что отечественный законодатель пытается использовать общие принципы деятельности юридических лиц тогда, когда это выгодно на данный момент. Такое положение дел негативно сказывается на ситуации с реализацией принципа законности.
В последующие годы характерной особенностью законодательной регламентации явилось создание крупных отраслевых компаний, которые занимали бы главенствующее место в своей сфере. Так, были образованы в 2006 году ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация», а в 2007 году — ОАО «Объединенная судостроительная корпорация». Термин «корпорация» в фирменном наименовании этих коммерческих организаций не имеет ничего общего с анализируемой нами организационно-правовой формой. В данном случае термин «корпорация» стоит применять в том смысле, под которым он понимается в корпоративном праве — это, как правило, акционерное общество в независимости от того, открытое оно или закрытое. То есть относится к тем организациям, где главная цель деятельности — получение прибыли.
Применительно к упомянутой нами законодательной регламентации, вышеописанную тенденцию можно охарактеризовать как «государственночастное партнерство», позволяющее решить задачи, как пишет Н.В. Герасименко, взаимодействия государства и бизнеса в рамках корпоративного государства \ Развитие такого партнерства обосновано вескими политическими предпосылками. По данным международных аналитических агентств, Россия занимает низшие строчки в рейтингах качества государственного управления. Для наглядности приведем данные за 2004 г., ярко характеризующие положение дел в Российской Федерации по части открытости и прозрачности государственного управления2:
1. Индекс качества регулирования Мирового Банка (GRICS) — 30.5 (рядом с Китаем и Вьетнамом).
2. Индекс коррупции Transparency International — 90-е место (рядом с Индией и Мозамбиком).
3. Индекс непрозрачности Kurtzman Group — 40-е место (рядом с Индонезией и Китаем).
1 Герасименко Н.В. Ответ на вопрос читателя: Что такое государственные корпорации и каковы цели их создания? // Законодательство и экономика. 2007. № 10. С. 82
2 Административная реформа в Российской Федерации: основные этапы реализации // Аналитический Вестник. Серия: Проблемы государственного строительства. 2006. № 22 (310). С. 45.
Для того чтобы исправить ситуацию, требовалось принятие решения об изменении методов управления. Концепция административной реформы, призванная улучшить, в том числе, и эти показатели, к 2003 году была окончательно разработана. Речь идет о замещении централизованного подхода к организации государства (a State-centric Approach) на децентрализованный подход (a Decentered Theory of Governance или Decentering Governance). При этом государственное администрирование (Public Administration) уступает место государственному менеджменту (Public Management, так называемая концепция менеджеризма). Эта концепция предполагает внедрение принципов менеджмента в деятельность государственного аппарата, перевод его части за рамки государственной службы. В рамках концепции менеджеризма в государственное управление проникают методы управления, выработанные в частном бизнесе
Будучи на посту Президента Российской Федерации, Владимир Путин в двух своих актах 2003 года указал на необходимость следования избранной идеологии административной реформы:
1. В Ежегодном послании Федеральному Собранию РФ на 2003 год недостаточная эффективность государственного аппарата и несоответствие количества его полномочий качеству власти была названа как основное препятствие на пути экономических реформ2.
2. В Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» одним из пяти приоритетных направлений административной реформы выделено развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики \
Кстати, именно нормативно-правовой акт, приведенный во втором пункте, положил начало первому этапу реализации административной реформы. Ее главным направлением стали практические действия по реформированию системы и структуры органов исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и на региональном. Второй этап реализации административной реформы, рассматриваемый Правительством РФ на период 2006—2008 гг., характеризовался созданием государственных корпораций. В 2006 году в федеральном бюджете на следующий отчетный год уже были предусмотрены средства в качестве имущественных взносов в эти организа-
1 Там же. С. 26—27.
2 Русский архипелаг — Послание Федеральному Собранию Российской Федерации в 2003 году <http://www.archipelag.ru/agenda/povestka/message/message-2003/> (последнее посещение — 10 апреля 2009 года).
3 См.: Пункт 3 ст. 1 Указа Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерахпо проведению административной реформы в 2003—2004 годах» // СЗ РФ. 28 июля 2003. № 30. Ст. 3046.
ции. В 2007 году, с мая по ноябрь включительно, Российской Федерацией было создано шесть новых государственных корпораций для выполнения социально-значимых и общественно-полезных задач: Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее — ГК «Внешэкономбанк» или Банк развития)1; Государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий»2; Государственная корпорация «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее — Фонд или ФСР ЖКХ)3; Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта («Олимпстрой»/; Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии»5; Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»6.
По данным журнала «Власть», на конец 2007 года предпринимались попытки учреждения еще десятков государственных корпораций (например, государственная корпорация «Почта России»)7. Подробнее эту тенденцию описывают А.В. Семенов и Т.А. Серегина, когда «по заявлениям должностных лиц различных уровней шла подготовка законопроектов о создании государственных корпораций в сфере дорожного строительства, распределения лекарств по программе добровольного лекарственного обеспечения, развития машиностроения, судостроения и в некоторых других сферах народного хозяйства»8.
Каждая государственная корпорация обладает схожим правовым статусом и организационно-правовой структурой органов управления и контроля. Основные различия лишь в целях учреждения и наделяемых в соответствии с ними публичных правомочиях. Отметим, что Банк развития выделяется из общего числа данных некоммерческих организаций способом
1 Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития» // СЗ РФ. 2007. № 22. Ст. 2562.
2 Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-ФЭ «О российской корпорации нанотехнологий» // СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3753.
3 Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ. № 30. 3799.
4 Федеральный закон от 27 октября 2007 г. № 238-Ф3 «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ. 2007. № 45. Ст. 5415.
5 Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”» // СЗ РФ. 2007. № 48 (ч. 2). Ст. 5814.
6 Федеральный закон от 01 декабря 2007 г. № 317-Ф3 «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6078.
1 Бутрин Д. Царевы дары // Власть. 2007. № 50 (754). С. 77.
Е Семенов А.В., Серегина ТА. Особенности правового положения государственной корпорации // Право и экономика. 2008. № 2. С. 4—5.
создания, а Фонд содействия реформированию ЖКХ — моментом ликвидации
Научные исследования по рассматриваемой тематике свидетельствуют о том, что отдельные авторы критикуют разработчиков законопроекта о внесении дополнения в ФЗ «О некоммерческих организациях» за использование в названии новой организационно-правовой формы юридического лица термина «корпорация» (лат. coiporatio — объединение). В журнале «Экономический вестник Ростовского государственного университета» Е.В. Шимбарева высказывает следующую мысль: «Даже предполагая, что законодатель отличает государственную корпорацию от частной, мы не можем назвать государственную корпорацию корпорацией в классическом смысле, исходя из ее принципа организации и правового статуса. Эта неоднозначность в терминологии может привести к правовым коллизиям»2.
Положения о новом для российской правовой науки институте — Агентстве по реструктуризации кредитных организаций полностью заимствованы из международного опыта и лексикона иностранных правовых систем (и, в первую очередь, англосаксонской). В Великобритании такой правовой институт выполняет функции экономического и социального характера от имени государства, но в качестве независимого субъекта права. Но именуют его не государственной корпорацией, а публичной корпорацией (public corporation и public benefit company). Публичные корпорации ответственны за свою деятельность перед государством в лице Правительства Великобритании, но в то же время наделены собственным имуществом и обладают правовыми признаками коммерческого предприятия. Во Франции аналогичный институт именуется публичным учреждением (etablissement public)\ а в Германии — корпорацией публичного права (Korperschaft des
1 ГК «Внешэкономбанк» создан путем реорганизации Банка внешнеэкономической деятельности СССР. Начиная от даты государственной регистрации Банка развития, все права и обязанности реорганизуемой финансовой организации СССР переходят вновь образованной государственной корпорации.
Основанием для ликвидации Фонда содействия реформированию ЖКХ является прекращение его деятельности с 1 января 2012 г. Федеральный закон также предусматривает, что Фонд может быть ликвидирован ранее указанного периода. Основанием для этого является использование в полном объеме внесенных средств, предназначенных для осуществления его деятельности. Для всех остальных государственных корпораций момент их ликвидации не определен.
См.: Статья 20 Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»; ст. 25 Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».
2 Шимбарева Е.В. Правовой статус государственной корпорации // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2007. Том 5. № 4. С. 117.
3 Сосна С.А. Государственная корпорация как юридическое лицо и орган управления // Законодательство и экономика. 1994. № 21/22. С. 6.
д(^епгИсЬеп ЛесМя)1, которые выполняют функции публичной власти, но не являются государственным учреждением (органом).
Последствия при изменении содержания термина «учреждение» в Российской Федерации могли быть крайне негативными по своему значению для уже созданных в данной организационно-правовой форме юридических лиц. Это понятие давно вошло в обиход цивилистического законодательства и часто используется в научной литературе. То же относится и к понятию «фонд», закрепленного в ФЗ «О некоммерческих организациях». На наш взгляд, использование термина «корпорация» и наделение АРКО столь необычным правовым статусом, как необходимые меры Банка России, были обусловлены соответствующими политико-правовыми и экономическими предпосылками.
Учитывая, что государственные корпорации могут создаваться только на федеральном уровне, мы поддерживаем предложение А.Я. Курбатова о возможности переименования этой организационно-правовой формы юридического лица с государственной на федеральную2.
В Докладе «Государственные корпорации в современной России», подготовленным Экспертным Советом при комитете Совета Федерации по промышленной политике в 2007 г. сделаны выводы о том, что функции, выполняемые государственными корпорациями, могут и должны выполняться либо федеральными исполнительными органами, либо коммерческими организациями, в капитале которых участвует государство. В качестве последующих мер было предложено возвратить властные функции от всех созданных государственных корпораций и начать разработку и реализацию программы акционирования и последующей приватизации государственных корпораций
1 Дело в том, что в романо-германской (континентальной) правовой системе, в отличие от англосаксонской, имеется четкое деление на публичное и частное, и соответствующее разграничение проводится в отношении юридических лиц: на публично-правовые и частноправовые. См.: Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории. М., 2003. С. 203.
2 Курбатов А.Я. Государственные корпорации как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. 2008. № 4. С. 108.
Примечание: Использование термина «публичная», по его мнению, не является идеальным вариантом. Во-первых, в российском праве отсутствует законодательное деление юридических лиц на частные и публичные. Во-вторых, термин «публичная собственность» используется для объединения понятий государственной (федеральной и субъектов РФ), а также муниципальной собственности.
Применительно к термину «корпорация» у А.Я. Курбатова также неоднозначная оценка. Он пишет о необходимости учитывать, что в российской юридической науке на сегодняшний день нет единства мнений по поводу как содержания понятия «корпорация», так и круга юридических лиц, относящихся к числу корпораций.
3 Доклад «Государственные корпорации в современной России» <www.prompolit.ru/ffles /289856/риЬЦс_согрогайоп.с1ос> (последнее посещение — 10 апреля 2009 г.). С. 30—32.
Обобщая выводы независимых экспертов, можно предположить, что идея создания эффективной структуры управления, основанной на так называемом государственно-частном партнерстве, ущербна в своей основе в связи с необоснованной закрытостью власти и высоким уровнем коррупции. Заведующий сектором Института экономики РАН Алексей Зельднер высказывал схожее мнение с членами Совета Федерации, что в дальнейшем государственные корпорации могут быть преобразованы из одной органи-зационно-правовой формы в другую — акционерные общества с последующей их приватизацией \ Невозможно обойти стороной и ту критику, которая поступала от Владимира Завадникова, председателя уже упоминаемого нами комитета Совета Федерации. Он утверждал, что, «рассматривая саму сущность понятия «государственная корпорация», необходимо отметить, что оно не упоминается в ГК РФ, а его появление воспринимается специалистами по гражданскому праву как «размывание» системы правового регулирования некоммерческих юридических лиц и принципа верховенства права»2.
Таким образом, можно заключить, что концепции внедрения методов менеджмента, применяемые в частных коммерческих организациях, децентрализация государственного аппарата, его специализация, передача определенного государственного имущества в управление эффективным собственникам имеют в зарубежном опыте достаточно примеров успешной реализации. Но, учитывая уровень коррупционности в России и правосознания в целом, а также закрытости государственного управления, можно предположить, что здравая идея создания государственных корпораций для выполнения публичных задач на практике не принесет желаемого эффекта. Но однозначно мы сможем ответить только по истечении нескольких лет, когда будут видны результаты деятельности государственных корпораций.
1 Авторы публикаций в СМИ, ученые, политологи и экономические эксперты в целом скептически относятся к идее создания государственных корпораций. Напр., Институт экономики РАН опубликовал доклад «Государственные корпорации в экономике России», где содержится следующий вывод: «Создание монополизированной системы госкорпораций в условиях строительства сильной вертикали власти может привести к потере их управления государством». См.: ФАС России — Вне сферы <http://fas.gov.ru/article/a_18476.shtml> (последнее посещение — 14 января 2009 г.).
2 Комитет Совета Федерации по промышленной политике раскритиковал создание госкорпораций.
<Ьир:/Л\'\\'\¥.&тВэ.гиД11ете8/Ьа81с/та1епа18-с1осшпеп1.а8р?Ыс1ег=3117&та1ГО=169636> (последнее посещение — 10 апреля 2009 г.).
