CC BY
132
8 См.: Черчилль У Мускулы мира: речь 5 марта 1946 г. в Фултоне // Черчилль У Мировой кризис. Автобиография. Речи / пер. с англ. М., 2003. С. 117.
9 См.: Жданов А.А. О международном положении. Речь на Учредительном совещании Коминформа 25 сентября 1947 года // Информационное совещание представителей некоторых компартий в Польше в конце сентября 1947 года. М., 1948. С. 30.
10 Campbell C. American Policy toward Communist Eastern Europe. The Choices Ahead. Minnesota, 1982. P. 26.
11 См.: История международных отношений и внешней политики СССР. 1917-1987 годы: в 3 т./ коллектив авторов. М., 1987. Т. II. С. 14.
12 См.: Болотин И.С. Критика антикоммунистических концепций современного религиозного национализма. М., 1984. С. 31.
13 FlemingD. The Cold War and its Origins (1917-1960): In 2 vols.. London, 1961. Vol. I. P. 259.
14 Современное революционное движение и национализм: сборник статей / под ред. В.В. Загладина, Ф.Д. Рыженко. М., 1973. С. 18.
15 См.: Солодовников В.Г. Неоколониализм - угроза Африке // Проблемы современной Африки: статьи и выступления. М., 1973. С. 282.
16 См.: Международное Совещание коммунистических и рабочих партий. Документы и материалы. М., 1969. С. 421.
17 См.: Кортунов А., Кортунов С., Султанов Ш, Усачев И. Вашингтон против освободившихся стран. М., 1986. С. 85.
Е.Г. Беликов
ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ
В статье обосновывается необходимость финансово-правового регулирования деятельности государственных корпораций, призванных выполнять социальные, иные общественно значимые и государственные функции с помощью специально созданных децентрализованных денежных фондов публичного характера.
Ключевые слова: государственные корпорации, социальное государство, децентрализованные денежные фонды публичного характера, финансово-правовое регулирование.
E.G. Belikov
FINANCIAL AND LAWFUL ASPECTS OF THE PUBLIC CORPORATIONS ACTIVITY
In this article the author justifies the need of financial and lawful regulation of the public corporation activity which are called to fulfill social and other publicly significant and state functions by the special decentralized financial funds of the public nature.
Key words: public corporations, welfare state, decentralized financial funds of the public nature, financial and lawful regulation.
В последнее десятилетие в России на фоне проведения административной реформы возросло внимание государства к управлению социально-экономическими процессами в стране. Прослеживаются изменение и модификация форм участия государства в управлении собственными финансовыми ресурсами в целях эффективного их использовании и развития экономики, в т.ч. ее диверсификации. Одним из инструментов такой политики в условиях развития социального государства и одновременно одной из форм управления публичными финансами стало создание целого ряда государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц.
Ключевые особенности правового статуса государственных корпораций по российскому законодательству можно выразить в трех тезисах: 1) являются не-
© Беликов Евгений Геннадьевич, 2014
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: belikov@sgap.ru
коммерческими организациями, каждая из которых создается и функционирует в соответствии со специальным федеральным законом; 2) учреждаются только Российской Федерацией для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций (в т.ч. и в области публичных финансов), выступая тем самым субъектами со специальной целевой правоспособностью; 3) обладают на праве собственности огромными финансовыми, материальными и иными ресурсами, переданными им Российской Федерацией безвозмездно при их создании в качестве имущественных взносов.
В рассматриваемом аспекте первая государственная корпорация (Агентство по реструктуризации кредитных организаций) появилась в 1999 г. и просущество-вава 5 лет. Затем в 2003 г. в качестве государственной корпорации было создано Агентство по страхованию вкладов, а в 2007 г. появилось сразу 6 государственных корпораций, характеризовавшихся своей социально-экономической направленностью. К их числу относились Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта («Госкорпорация Олимпстрой»), Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк), Российская корпорация нанотехнологий (Роснанотех), Государственная корпорация «Ростехнологии» (с декабря 2012 г. - «Ростех»), Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом».
По поводу столь интенсивного создания государственных корпораций, ставшего следствием изменения экономической, в т.ч. финансовой, политики государства, в литературе и периодической печати нашли отражение диаметрально противоположные позиции. По мнению С.В. Богданова, предоставление i государственным корпорациям права осуществления предпринимательской и деятельности свидетельствует о необходимости вовлечения государства в не- а посредственную экономическую деятельность и о занятии им ряда ключевых о направлений в экономике. Тем самым государством была продемонстрирована К «существенная корректировка либерального курса экономического развития о
с
страны, направленная на усиление государственного сектора экономики, пред- 1 ставляющего собой экономическую основу социального государства»1. в
н
Другие авторы полагали, что государственные корпорации - это уникальная о
специфика России, практически не контролируемая государством, т.е. они яв- р
ляются «черными дырами» в экономике, в связи с чем возникают большие воз- |
можности для коррупции и гарантированного узаконенного воровства бывшего К
государственного имущества в колоссальных размерах2. Такие оценки в отноше- а
нии государственных корпораций не являлись абсолютно голословными и были |
обусловлены отсутствием единого законодательного подхода к определению их ии
правового статуса, несогласованностью и противоречием уже устоявшемуся в то №
время законодательству в области защиты конкуренции, банковской сфере и т.д. 1
Критически к деятельности государственных корпораций как самостоятель- )
ной организационно-правовой формы юридических лиц отнесся и Д.А. Медведев, 4 став Президентом РФ. В результате комплексной проверки государственных корпораций, проведенной в 2009 г. по его поручению Генеральной прокуратурой РФ и Контрольным управлением Администрации Президента РФ, практически во всех из них были вскрыты серьезные нарушения в финансовой сфере, включая нецелевое и неэффективное использование их денежных фондов. В итоге
руководством страны было принято решение о реорганизации государственных 237
корпораций в другие организационно-правовые формы, в основном в акционерные общества и даже о ликвидации некоторых из них.
В частности, в 2011 г. Роснанотех была преобразована в ОАО «Роснано». Планировалось также ликвидировать Олимпстрой по окончании проведения Олимпийских и Паралимпийских игр в Сочи в 2014 г. и Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства в 2012 г. Однако в настоящее время ликвидация данных организаций откладывается. При этом срок действия вышеуказанного фонда несколько раз переносился, на данный момент датой ликвидации фонда является 1 января 2018 г. Относительно правового положения Внешэкономбанка и Агентства по страхованию вкладов Правительством РФ высказывалось мнение о придании им статуса юридических лиц публичного права. Однако на практике данная идея не была реализована.
Анализ правового статуса государственных корпораций свидетельствует об их двойственной правовой природе: во-первых, как субъекта частного права, статус которого вытекает из его самостоятельной организационно-правовой формы как юридического лица; во-вторых, как субъекта публичного права, на который возложено осуществление публично значимых функций на децентрализованной основе. Так, с одной стороны, государственные корпорации обладают правом собственности на свое имущество, в т.ч. на то, которое было передано их учредителем в качестве имущественного взноса, и правом осуществления предпринимательской деятельности, хотя и в рамках законодательно определенных целей их создания, зачастую очень широких. С другой стороны, они созданы по воле Российской Федерации для выполнения государственных и иных общественно значимых функций й на базе ее имущества, в т.ч. за счет средств федерального бюджета, которым они §■ призваны эффективно управлять. Таким образом, деятельность государственных й корпораций носит публичный характер, что в совокупности обусловливает их | участие в управлении и контроль государства. В связи с этим некоторые авторы | относят государственные корпорации к одной из правовых форм государственно-| частного партнерства, когда государство наделяет их имущественной базой для ° инициативного выполнения поставленных целей, опосредованно финансируя,
0
| таким образом, определенные программы3. Другие ученые справедливо причис-| ляют их к публичным юридическим лицам (юридическим лицам публичного права), призванным осуществлять публичные функции с помощью переданного | государством имущества и путем активного участия в гражданском обороте4. | В то же время наличие у государственных корпораций огромных финансовых
& ресурсов, источником которых первоначально являлись бюджетные средства, тре-'§ бует осуществления четкого правового регулирования их финансово-хозяйственной | деятельности и эффективного финансового контроля со стороны федеральных ор-§ ганов государственной власти. На первый взгляд, рассмотрение государственной
1 корпорации как собственника имущества и соответственно субъекта частного | права не позволяет говорить о полноценном финансово-правовом регулировании
их деятельности, за исключением вопросов налогообложения. Однако в федеральных законах, регулирующих деятельность многих государственных корпораций, содержатся нормы о создании, распределении и использовании денежных фондов, которые следует отнести к фондам публичного характера. В частности, речь идет о фонде обязательного страхования вкладов Агентства по страхованию вкладов, 238 специальных резервных фондах государственной корпорации «Росатом», фонде
содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, созданного в одноименной государственной корпорации, и т.д.
Создание большинства из вышеперечисленных фондов, а также уставного капитала для Внешэкономбанка является обязательным5. Кроме того, в качестве источников формирования денежных фондов государственных корпораций могут выступать регулярные и (или) единовременные поступления (взносы) от юридических лиц, для которых обязанность осуществлять эти взносы определена абз. 9 п. 1 ст. 26 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. от 24 ноября 2014 г.)6. В частности, данная норма распространяется на Агентство по страхованию вкладов (Фонд обязательного страхования вкладов формируется, прежде всего, за счет страховых взносов банков) и государственную корпорацию «Росатом», в которой создаются и функционируют специальные резервные фонды для обеспечения безопасности радиационно и ядерно опасных производств и объектов за счет отчислений предприятий и организаций, эксплуатирующих данные производства и объекты.
По своей правовой природе страховые взносы в фонд страхования вкладов физических лиц и отчисления в специальные резервные фонды «Росатома» не являются налоговыми или иными фискальными платежами (сборами, штрафами и т.д.), хотя и обладают некоторыми признаками, присущими им. Так, страховым взносам в фонд страхования вкладов, как и налогам, свойственны такие признаки, как обязательность, безвозвратность, безвозмездность. При этом цель и механизм поступления вышеназванных платежей в рассматриваемые фонды позволяют относить их к числу обязательных платежей, взимаемых в публичных интересах, и не подпадающих под действие страхового законодательства. В частности, отчисления предприятий взимаются в специальные резервные фонды «Росатома» в целях обеспечения радиационной и ядерной безопасности населения и всего государства. Страховые взносы банков взимаются не только с целью защиты частных интересов вкладчиков, как считают некоторые авторы, но и укрепления доверия к российской банковской системе и стимулирования привлечения сбережений населения в эту систему, что уже явно относится к государственным интересам.
И фонд страхования вкладов физических лиц, и специальные резервные фонды «Росатома» обособляются от иного имущества соответствующих корпораций, чего нельзя однозначно сказать про другие корпорации, поскольку об этом ничего не сказано в соответствующих законах. Поэтому в литературе обоснованно возникает вопрос об использовании иных, кроме указанных выше, денежных фондов для финансирования собственной деятельности корпораций и их сотрудников. В связи с этим вполне обосновано мнение о необходимости количественных ограничений на использование доходов, получаемых государственными корпорациями (кроме двух вышеназванных), для обеспечения их деятельности. Одной из последних мер в этом направлении стало законодательное ограничение оснований и размеров предоставления выходных пособий, компенсаций и иных выплат в связи с прекращением трудовых отношений для высокопоставленных должностных лиц ряда организаций, в т.ч. государственных корпораций7.
Как уже отмечалось, руководством России на государственные корпорации возлагается решение первоочередных социальных и экономических задач, в свя-
зи с чем от них требуется эффективное управление вверенным государственным имуществом, в т.ч. публичными финансами. В рамках выполнения целей своей деятельности они наделяются определенными функциями и соответствующими им правами и обязанностями, в т.ч. полномочиями властного характера. Так, Агентство по страхованию вкладов в целях обеспечения функционирования системы страхования вкладов граждан в банках РФ наделяется полномочиями в финансовой сфере, которые относятся к распорядительной, контрольной и регулирующей функциям. Например, оно осуществляет аккумуляцию страховых взносов в фонд обязательного страхования вкладов, контролируя их поступление; производит выплату возмещения по вкладам; определяет порядок расчета страховых взносов.
Госкорпорация «Росатом», созданная на базе ликвидированного Федерального агентства по атомной энергии, выполняет ряд государственных функций в области атомной и ядерной энергетики, к числу которых относятся проведение государственной политики, нормотворческая и распорядительная функции. При этом финансовое обеспечение программы деятельности данной корпорации на долгосрочный период осуществляется, помимо доходов от собственной деятельности, за счет средств федерального бюджета (субсидий, имущественных взносов РФ), средств, полученных на выполнение государственного оборонного заказа, средств специальных резервных фондов Росатома.
Государственные корпорации «Ростех» и Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства выполняют только организационно-координирующие функции и финансирование проектов. Так, например, основа ной функцией Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального ? хозяйства является оказание за счет средств фонда финансовой поддержки в 3 целях создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан и | стимулирования реформирования жилищно-коммунального хозяйства, форми-I рования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения
1 ресурсосберегающих технологий.
го
| Внешэкономбанк фактически содействует реализации целых направлений
| экономической политики государства, к которым относятся: повышение конку-
| рентоспособности и диверсификация отечественной экономики, стимулирование
2 привлечения в нее инвестиций. В этих целях он наделен обширными функциями ° в различных сегментах финансовой сферы государства, в т.ч. в области банковая ской деятельности (осуществление банковских операций), валютного контроля | (выполнение полномочий агента валютного контроля), страховой деятельности
0 (организация страхования экспортных кредитов от коммерческих и полити-
1 ческих рисков), инвестиционной деятельности (финансирование и проведение ° экспертизы инвестиционных и инфраструктурных проектов и программ, в т.ч.
го
государственных); государственного кредита (банковское обслуживание бюд-1 жетных кредитов, выдача государственных гарантий, участие в обслуживании | и погашении внешних государственных займов).
Выполнение государственными корпорациями вышеперечисленных функций, носящих ярко выраженный публичный характер, при одновременной децентрализации публичных финансовых ресурсов требует осуществления эффективного государственного финансового контроля. Однако при создании рассматриваемого вида юридических лиц законодателем не было уделено должного внимания дан-240 ному вопросу. В частности, Счетная палата РФ первоначально не имела права
проводить государственный финансовый контроль в отношении большинства государственных корпораций после внесения Российской Федерацией имущественных вносов в их имущество, т.к. данные взносы становились уже собственностью корпораций и не относились формально к предмету проверки со стороны данного органа. При этом законодатель в качестве исключения распространил полномочия Счетной палаты РФ в отношении Росатома и Агентства по страхованию вкладов, прямо указав на это в соответствующих законах.
Активная критика по поводу непрозрачности деятельности государственных корпораций привела к усилению государственного, в т.ч. финансового, контроля в отношении рассматриваемого института путем внесения дополнений в действующее законодательство8. Прежде всего, с 2011 г. были расширены контрольные полномочия Счетной палаты РФ, область действия которых стала распространяться на все государственные корпорации, а правом осуществлять контроль за их деятельностью были наделены, помимо нее, иные государственные органы. Кроме того, с указанного времени государственные корпорации обязаны ежегодно публиковать финансовую и иную отчетность о своей деятельности, а их годовая бухгалтерская отчетность подлежит обязательному аудиторскому финансовому контролю, который проводится аудиторской организацией.
Таким образом, необходимость финансово-правового регулирования деятельности государственных корпораций обусловлена возложением на них особых социальных и иных общественно значимых функций, концентрированием у них значительных децентрализованных финансовых ресурсов публичного характера, которые требуют их эффективного использования и могут быть возвращены в федеральный бюджет в случае ликвидации данных организаций. В частности, законодательного либо подзаконного закрепления требуют процедуры распределения и использования финансовых ресурсов внутри организационных структур государственных корпораций, учитывая наличие у большинства из них большого числа подведомственных предприятий.
1 Богданов С.В. Влияние научных взглядов Леона Дюги на развитие гражданского права // Журнал российского права. 2008. № 6. С. 36.
2 См.: Семенов А.В., Серегина Т.А. Особенности правового положения государственной корпорации // Право и экономика. 2008. № 2. С. 5; Степашин С. Модернизация: рывок России по плану Путина // Российская газета. 2007. № 246; Лазаревский А. Диагноз института госкорпораций // «ЭЖ-Юрист. 2008. № 6.
3 См.: Курбатов А.Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
4 См., например: Адарченко Е.О. Государственные корпорации как вид юридических лиц публичного права // Административное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 13 - 16; Винницкий А.В. Публичная собственность. М., 2013.
5 См. ст. 33 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (в ред. от 21 июля 2014 г.) (см.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 52, ч. 1, ст. 5029; 2014. № 30, ч. 1, ст. 4219); ст. 18 Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О Банке развития» (в ред. от 21 июля 2014 г.) (см.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 22, ст. 2562; 2014. № 30, ч. 1, ст. 4211); ст. 20 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (в ред. от 4 июня 2014 г.) (см.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 49, ст. 6078; 2014. № 23, ст. 2928).
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 3, ст. 145; 2014. № 48, ст. 6639.
7 См. ст. 181.1 и 349.3 Трудового кодекса РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (в ред. от 1 декабря 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 3; 2014. № 49, ч. 6,ст. 6918.
8 См. : Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 437-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 5 апреля 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1, ст. 49; 2013. № 14, ст. 1649.
