CC BY
27
Вестник Томского государственного университета. 2023. № 493. С. 228-235 Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta - Tomsk State University Journal. 2023. 493. рр. 228-235
Научная статья
УДК 342.5
doi: 10.17223/15617793/493/25
Принцип эффективности и его место в современной российской парадигме публичной власти
Александр Юрьевич Ульянов1
1 Южно-Уральский государственный университет (национальный исследовательский университет),
Челябинск, Россия, [email protected]
Аннотация. Рассмотрены особенности конституционализации принципа эффективности публичной власти и его взаимосвязи с другими конституционными нормами-принципами. В результате исследования установлено, что «парадигмальное» понимание публичной власти гораздо шире конституционной трактовки, нормативного определения и доктринального толкования. Предложен авторский подход к пониманию публичной власти, который охватывает аксиологические, организационные, нормативные, функциональные, институциональные начала.
Ключевые слова: публичная власть, конституционные принципы, принцип эффективности, конституциона-лизация, конституционные парадигмы
Для цитирования: Ульянов А.Ю. Принцип эффективности и его место в современной российской парадигме публичной власти // Вестник Томского государственного университета. 2023. № 493. С. 228-235. doi: 10.17223/15617793/493/25
Original article
doi: 10.17223/15617793/493/25
The principle of efficiency and its place in the modern Russian paradigm of public authority
Alexander Yu. Ulyanov1 1 South Ural State University, Chelyabinsk, Russian Federation, [email protected]
Abstract. In modern constitutional jurisprudence, the basic phenomena of constitutional law and order are considered from the standpoint of relatively new research directions. The aim of this article is to develop a legal concept of the efficiency of public power, which determines the expansion of the limits of scientific knowledge about effectiveness in constitutional law. The study found that the modern Russian paradigm of public power is developing not only in the plane of securing the constitutional and legal status of public authorities, but also provides for the implementation of so-called norms-principles, which in the most general form lay the "legal foundation" for the development of legal relations in the public legal sphere. Based on the formal legal analysis of the provisions of the third part of Article 132 of the Constitution of the Russian Federation, the author derives and describes the constitutional principle of the efficiency of public power, which orients public authorities to achieve the best socially significant result, while acting as a constitutional goal, constitutional requirement and legal ideal accumulating ideas about the desired (achievable) state of social development. With the help of a systematic approach, the author reveals the interrelationships of this principle with other general legal and constitutional principles of public power (legality, legitimacy, democracy, unity of the system of public power, etc.). The author comes to the conclusion that the constitutional amendments adopted in 2020, aimed at ensuring the effective functioning and interaction of public authorities, made it possible to eliminate systemic contradictions arising at various levels of the organization of power. As a result of the research, the author reveals and describes the essence of the constitutional and legal phenomenon of convergence in the system of public power, the essence of which lies in the mutual influence and penetration of subsystems and state-public institutions. He establishes that the "paradigmatic" understanding of the modern system of public power is much broader than the doctrinal interpretation and literal constitutional definition. According to the author, the modern constitutional paradigm of public power determines such a model of organization and exercise of public power in Russia, in which the constitutional goals and objectives of the state can be sufficiently implemented to respect human and civil rights and freedoms, ensure national security, socio-economic development of the country, in the interests of the population living in the relevant territory.
Keywords: public authority, constitutional principles, principle of efficiency, constitutionalization, constitutional paradigms
© Ульянов А.Ю., 2023
For citation: Ulyanov, A.Yu. (2023) The principle of efficiency and its place in the modern Russian paradigm of public authority. Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta - Tomsk State University Journal. 493. pp. 228-235. (In Russian). doi: 10.17223/15617793/493/25
Известно, что любая наука достигает зрелости, т.е. становится самостоятельной областью научного знания тогда, когда она переходит в парадигмальный статус, который характеризуется наличием в ней одной или нескольких ясно и четко выраженных парадигм. Следует отметить, что философская категория «парадигма» несколько шире по объему, чем используемое в научном познании понятие теории. Принято считать, что научная парадигма может объединять несколько однотипных теорий и развивать их на новом уровне обобщения [1. С. 44].
В правовой науке обычно выделяют общие и локальные (отраслевые) парадигмы. К общим парадигмам теоретики права, как правило, относят: позитивистскую (легисткую), естественно-правовую (юс-натуралистическую) и либеральную (либертарно-юри-дическую) [2]. Локальные парадигмы, в отличие от общеправовых, в основном разрабатываются и развиваются в рамках отдельных отраслей юридической науки, хотя в современном понимании вполне возможно вести речь о межотраслевых парадигмах, которые характерны для публично-правовых или частноправовых наук.
В целом анализ специальной юридической литературы по обозначенному вопросу позволяет сделать вывод, что парадигмальный статус отечественных правовых наук слабо изучен. Вместе с тем, опираясь на проведенные учеными исследования, можно выделить несколько основных парадигм, разрабатываемых в рамках конституционно-правовой науки и смежных с ней областей: парадигма конституционных ценностей и идей конституционализма [3], парадигма народовластия [4], парадигма социального государства [5], парадигма публичной власти [6], парадигма современного правосудия [7], парадигма местного самоуправления [8].
Безусловно, каждый автор вкладывает собственное понимание в значение термина «парадигма», нередко отождествляя его с некой «моделью» (от гр. «пример», «модель», «образец»), вместе с тем, обобщая вышеуказанные направления научной мысли, следует признать, что каждая из них действительно объединяет несколько отраслевых теорий, что дает основание рассматривать их в качестве научных парадигм.
Наибольшей ценностью в системе права обладают конституционные нормы-принципы. Они закрепляют признание прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью общества и государства (ст. 2), их неотчуждаемость и принадлежность каждому от рождения (ч. 2 ст. 17), пределы их осуществления (ч. 3 ст. 17), непосредственное действие прав и свобод (ст. 18), демократическое и правовое государств (ст. 1), народовластие и народный суверенитет (ст. 3), социальное государство (ст. 7), законность (ст. 15), равноправие всех перед законом и судом (ст. 19), гарантирован-ность судебной защиты прав и свобод (ч. 1 ст. 46) [9. С. 10]. Исходя из системного толкования данных кон-
ституционных принципов, можно вывести, что «соблюдение прав человека заключается в построении такой системы государственного управления, при которой права человека становятся во главу угла в деятельности всех органов государственной власти» [10. С. 39]. Человек, его права и свободы, по существу, выступают не только конституционной ценностью, но основой демократического общества и всех форм народовластия, а значит, и основой функционирования публичной власти. Эта взаимообусловленность возводит права и свободы человека не просто в ранг высшей ценности и приоритета деятельности органов публичной власти, а становится гарантией существования самой публичной власти.
В Конституции Российской Федерации провозглашено, что единственным источником власти признается многонациональный народ Российской Федерации, который ее реализует непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3). Осуществляя свою власть непосредственно, народ может выражать отношение и давать оценку деятельности соответствующих органов публичной власти и должностных лиц путем прямого волеизъявления на выборах или референдуме, а также другими не запрещенными законом способами. Социально-правовая оценка преимущественно реализуется через формы непосредственного народовластия (выборы, референдум, правотворческая инициатива, публичные слушания, общественные опросы, обращения в органы публичной власти и т.д.), а также через формы общественного контроля, институты гражданского общества, смешанные государственно-общественные институты, бизнес-сообщества. Большинство из названных институтов прямой демократии широко представлены в муниципальном праве, однако на практике они применяются в усеченном виде. В частности, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрены такие институты, как местные выборы, местный референдум, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, инициативные проекты, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, общественные обсуждения, собрание граждан, конференция граждан, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
К электоральным способам оценки можно отнести выборы и процедуру отзыва населением депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Однако эти средства социальной оценки, как и местные референдумы, не получили должного развития в России. Референдумы по вопросам общественно-политической жизни фактически не проводятся из-за
сложности процедуры инициирования. По тем же самым причинам практически не применяется процедура отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Влияние иных форм общественно-политического участия граждан на оценку эффективности органов публичной власти (таких как общественное обсуждение, собрание граждан, конференция граждан, опрос граждан, правотворческая инициатива, инициативные проекты и т.д.) сведено к минимуму, потому что принятые по результатам указанных процедур решения труднореализуемы и не имеют обязательной силы.
По мнению Д. А. Кулагина, «важным принципом организации всей структуры органов и должностных лиц государственной и муниципальной власти является принцип децентрализации публичной власти, направленный на создание различных уровней власти, позволяющих осуществлять управление в государстве с учетом интересов отдельных территориальных коллективов и всего населения страны как единого сообщества. Очень важно с точки зрения обеспечения эффективности реализовать во всей совокупности государственных и муниципальных органов принцип правового государства, народовластия, разделения властей, верховенства закона» [11. С. 22].
Внесенные в 2020 г. в Конституцию Российской Федерации поправки позволили устранить системные противоречия, возникающие на различных уровнях власти, в целях эффективного функционирования единой системы публичной власти в Российской Федерации. Согласно конституционным новеллам органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных Федеральным законом (ч. 1.1 ст. 131). Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 394-Ф3 «О Государственном Совете Российской Федерации», в частности, закрепил, что взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти, осуществляется исходя из принципов оценки эффективности государственного и муниципального управления и мониторинга деятельности органов публичной власти в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 17). Тем самым федеральный законодатель допускает, что вопросы оценки эффективности публичной власти могут находиться в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Интересно, что ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» среди принципов деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти, в субъекте Российской Федерации не называет принцип эффективности (хотя ч. 1 ст. 1 Федерального закона и воспроизводит норму ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации, которая закрепляет данный принцип). Согласно ст. 35 настоящего Федерального закона перечень показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц и исполнительных органов субъектов
Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации. Правительство Российской Федерации представляет главе государства доклады о достигнутых субъектами Российской Федерации и планируемых значениях показателей.
Как известно, конституционный текст ограничительно подходит к пониманию публичной власти. Более развернутое определение данного термина дано в Федеральном законе от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации», где под единой системой публичной власти понимаются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности. При всей очевидности того, что как государственная, так и муниципальная власть являются неотъемлемыми частями власти публичной, приходит понимание, что современный подход к публичной власти значительно шире. Так, профессор С.А. Авакьян отмечает, что «власть народа в Российской Федерации - публичная власть - представлена тремя организационными формами: а) государственная власть; б) общественная власть; в) власть местного самоуправления» [12. С. 59]. Власть народа он определяет как его самоорганизацию, осуществляемую «в целях управления своими делами посредством принятия общеобязательных решений и использования организационных механизмов и процедур, предполагающих участие в осуществлении властных функций самого народа, и образуемых им органов» [13]. В настоящее время в науке конституционного права исследуются разделение государственной власти по вертикали - проблемы федерализма, разграничение полномочий между Федерацией и субъектами и т. д. Путем анализа деления системы государственной власти по горизонтали в рамках теоретической составляющей принципа разделения властей исследуются особенности его реализации в современной России: система сдержек и противовесов, появление органов с особым статусом, новых ветвей власти [14. С. 42]. Все элементы единой системы публичной власти находятся в постоянном взаимодействии между собой, и каждый из них испытывает на себе влияние других элементов. В контексте рассматриваемой парадигмы это явление можно назвать «конвергенцией публичной власти», суть его заключается во взаимном влиянии и проникновении подсистем и отдельных элементов публичной власти. Все формы осуществления народовластия, реализации государственной власти и муниципальной власти находятся в зависимости друг от друга, что в конечном итоге оказывает влияние как на эффективность отдельных элементов, так и на общую эффективность публичной власти.
В конституционной практике существует множество примеров конвергенции в системе публичной власти, связанных с участием одних органов или институтов публичной власти в деятельности других (публичные слушания, участие Президента Российской Федерации и Совета Федерации в формировании органов
судебной власти и прокуратуры, утверждение Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации, его заместителей и федеральных министров, участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в формировании органов местного самоуправления и т. д.). Не исключает практика российского конституционализма и выполнение отдельных функций, относящихся к непосредственной компетенции других органов власти. В их числе: реализация права законодательной инициативы органами исполнительной и судебной власти; право Президента Российской Федерации председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации; наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления; назначение судом выборов или референдума и др.). Примером конвергенции в судебной системе может служить назначение законодательными органами мировых судей или представителей общественности в квалификационных коллегиях судей. В антикоррупционном законодательстве можно найти пример конвергенции публичной власти, связанный с созданием механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества1.
Введение в конституционно-правовую доктрину понятия «конвергенция в системе публичной власти» позволяет дифференцированно подойти к пониманию категории «эффективность публичной власти» и выделить такие подкатегории, как эффективность народовластия; эффективность государственной власти; эффективность местного самоуправления. Эффективность государственной власти в свою очередь может быть структурирована на: эффективность законодательной власти; эффективность исполнительной власти; эффективность судебной власти и т.д. Кроме того, могут быть выделены уровни конвергенции - федеральный, региональный и муниципальный, а также виды конвергенции (горизонтальная и вертикальная конвергенция).
Горизонтальная конвергенция представляет собой процесс взаимного влияния и проникновения в деятельность, происходящий на одном уровне организации публичной власти (федеральном, региональном или муниципальном). Вертикальная конвергенция предполагает процесс взаимного влияния и проникновения в деятельность, происходящий на разных уровнях организации публичной власти (влияние федерального центра на повышение эффективности деятельности региональных органов, влияние региональной власти на повышение эффективности деятельности муниципальных органов). В рамках вертикальной конвергенции может быть выделена прямая и обратная конвергенция. Прямая конвергенция - это процесс влияния более высокого уровня организации публичной власти на повышение эффективности деятельности нижестоящих уровней. Обратной конвергенцией можно назвать влияние муниципального и (или) региональ-
ного уровней на повышение эффективности федеральных органов либо процесс влияния муниципального уровня власти на повышение эффективности государственной власти субъекта Российской Федерации (например, путем реализации права законодательной инициативы). Изучение проблем конвергенции в конституционном праве позволяет выявить определенные закономерности в системе публичной власти, пролить свет на многие процессы, в том числе объяснить причины отставания в социально-экономическом развитии отдельных регионов или муниципалитетов, появления среди них лидеров и аутсайдеров, изучать и внедрять наиболее успешные и эффективные практики государственного и муниципального управления.
Конституционные поправки не только ввели в конституционный лексикон термин «публичная власть», но и закрепили принципы единства публичной власти, взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, а также эффективности их деятельности в интересах населения. В буквальном смысле данные принципы закреплены в ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации, которая гласит, что органы государственной власти и органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения. Анализ данной конституционно-правовой конструкции позволяет прийти к нескольким важным выводам. Во-первых, в контексте ст. 132 Конституции Российской Федерации речь идет именно о конституционных нормах-принципах, закрепляющих основополагающие правовые начала, на которых должна строиться деятельность всех органов публичной власти. Во-вторых, это сложносоставная конституционная норма, включающая в себя нескольких взаимосвязанных элементов, объединяющих сразу четыре принципа: принцип единства публичной власти; принцип взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления; принцип эффективности деятельности органов публичной власти и принцип социальной ориентированности деятельности органов публичной власти. В-третьих, данная конституционная норма закрепляет цель публичной власти, которая заключается в «наиболее эффективном решении задач в интересах населения», т.е. достижении максимально полезного результата, отвечающего интересам населения, проживающего на конкретной территории. В результате можно сделать вывод о конституционализации сразу нескольких принципов публичной власти, среди которых следует отдельно обозначить принцип эффективности.
Конституционный принцип эффективности публичной власти означает, что деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, входящих в единую систему публичной власти, должна осуществляться в целях наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, т.е. для достижения максимально значимого социально полезного результата, который должен отвечать интересам обще-
ства и потребностям граждан. С принципом эффективности публичной власти тесно связан другой конституционный принцип - согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти2. Принцип взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, более детально раскрывается в ст. 17 Федерального закона «О Государственном Совете Российской Федерации», исходя из следующих принципов:
1) эффективности осуществления публичных функций на соответствующей территории и выполнения социально-экономических обязательств государства;
2) самостоятельности осуществления органами публичной власти своих полномочий, целесообразности и экономической обоснованности распределения этих полномочий;
3) гарантированности необходимого финансового обеспечения при передаче полномочий между уровнями публичной власти;
4) открытости, доступности и достоверности информации о деятельности органов публичной власти и своевременности ее предоставления;
5) оценки эффективности государственного и муниципального управления и мониторинга деятельности органов публичной власти в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
С учетом вышесказанного, законодатель определяет принцип согласованного функционирования и взаимодействия властей как некий «интегрированный» принцип, объединяющий сразу несколько принципов, включая принцип эффективности публичной власти. Подобная законодательная трактовка принципа взаимодействия, конечно, не является безупречной, хотя и находит свое частичное объяснение в ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации, которая говорит о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления «осуществляют взаимодействия для наиболее эффективного решения задач в интересах населения».
Конституционно-правовая парадигма публичной власти обусловлена не только содержанием конституционных норм, определяющих основы конституционного строя, но и непосредственным образом связана с системой основных конституционных прав и свобод человека и гражданина. Одни права и свободы (право на социальное обеспечение, право на жилище, праве на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на благоприятную окружающую среду, право на образование, право на участие в культурной жизни и свободу творчества) определяют правовую природу и функциональное предназначение данного института, а другие неразрывно связаны с механизмом его реализации (право на участие в управлении делами государства, право на объединение, право на информацию, право на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления, право на участие в отправлении правосудия).
Важное функциональное значение в рассматриваемой парадигме имеет конституционное право каждого
гражданина Российской Федерации принимать участие в управлении делами государства. Реализация данного права представляет собой важнейший элемент демократического общества, закрепленную на конституционном уровне возможность не только влиять на осуществление политики, но и контролировать процесс принятия социально значимых решений, обеспечивая эффективность их реализации и пресекая возможные злоупотребления. С точки зрения конституционно-правовой доктрины «участие граждан в управлении делами государства представляет собой совокупность находящихся в правовом поле форм воздействия граждан на осуществление государственных дел» [15. С. 212]. Е.В. Титова рассматривает участие в управлении делами государства как форму конституционного правомерного поведения граждан, основанную на всей совокупности политических прав, воплощающих идеи народовластия, характеризующую не только личные притязания граждан, связанные с возможностью влиять на положение дел в стране, но и социальную значимость, публичную потребность в стабильной и эффективной системе организации публичной власти [16. С. 117-118].
Конституционное право участвовать в управлении делами государства может быть реализовано посредством форм личного (гражданского) и общественного участия: участие в выборах и референдумах, наблюдение за выборами, поступление граждан на государственную и муниципальную службу, общественная проверка, общественная экспертиза, общественный мониторинг, независимая антикоррупционная экспертиза, правотворческая инициатива граждан, участие общественности в деятельности квалификационных коллегий судей, независимая оценка эффективности институтов публичной власти и т.д. В современной конституционной парадигме публичной власти данные формы участия в управлении делами государства могут рассматриваться как способы осуществления прямого народовластия.
Вместе с тем многие формы участия граждан в управлении государственными делами в настоящее время не используются в достаточной мере эффективно. С одной стороны, об этом свидетельствуют такие факторы, как низкая активность избирателей, слабый интерес к деятельности избранных ими депутатов, незначительное участие в различного рода общественных формированиях. С другой стороны, препятствием к реализации прав граждан на участие в управлении делами государства являются высокий уровень бюрократизма в государственных органах, коррупция, волокита, чрезмерная закрытость их деятельности, отсутствие последовательной политики, направленной на развитие общественной активности граждан [17. С. 617-618].
Правовое понимание эффективности в отечественной конституционной парадигме публичной власти тесно связано также с такими общеправовыми категориями как «законность», «конституционная законность», «легальность», «легитимность».
Принцип законности в общем смысле означает, что Конституция Российской Федерации имеет высшую
юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и другие правовые акты, принятые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Как совершенно справедливо заметил А.В. Безруков, «важнейшими условиями кон-ституционализации правопорядка являются верховенство Конституции Российской Федерации, ее высшая юридическая сила и прямое применение органами публичной власти» [18. С. 12]. Государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации. Органы, входящие в единую систему публичной власти, при осуществлении своих полномочий обеспечивают соблюдение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов. Таким образом, публичная власть должна осуществляться только в соответствии с законом. Важнейшей основой государственного суверенитета является единое правовое пространство. Исключительный нормативный статус, которым обладает Конституция Российской Федерации, определяющая правовой, демократический и суверенный характер Российского государства, создает необходимые институциональные предпосылки для выполнения ею главного интегративного предназначения -обеспечивать государственное единство, укреплять общественное согласие, формировать гражданское правосознание.
Легальность или нелегальность публичной власти подлежат оцениванию с позиции конституционной законности, которая выступает «основой, ядром общего режима законности» [19. С. 4]. Легитимность означает признание власти, оправдание существования и доверие к ней, выступая нравственной основой отношений власти и подчинения в обществе. По мнению Е.В. Титовой, легитимность в определенном смысле представляет собой систему идей, направленных на поддержание стабильности политической системы [20. С. 27].
Вышеизложенное позволяет прийти к выводу, что эффективность публичной власти должна оцениваться как с позиции конституционной законности, так и с точки зрения легальности и легитимности. Незаконные, антиконституционные действия носителей власти не могут быть признаны эффективными по своей сути как противоречащие Конституции Российской Федерации и общему принципу законности, точно также нельзя вести речь об эффективной реализации властно-публичных полномочий, если эти полномочия (или действия) не признаны со стороны общества, вызывают отторжение, недоверие, массовые акции протеста или неповиновения.
Конституционно-правовую основу деятельности органов публичной власти в России составляют нормы, определяющие предметы исключительного ведения Российской Федерации, предметы ведения субъектов Федерации, предметы совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, конституционные полномочия Президента Российской Федерации, Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, других конституционных государственных
органов, основы организации и функционирования местного самоуправления. Конституционные органы играют главенствующую роль в публично-правовой политике государства в целом, в том числе в обеспечении эффективности публичной власти в Российской Федерации. Конечно, в первую очередь речь идет о конституционных полномочиях Президента России, обеспечивающего единство системы публичной власти, согласованное функционирование и взаимодействие властей. Важные функции по повышению эффективности публичной власти выполняет Федеральное собрание Российской Федерации при осуществлении парламентского контроля, совершенствовании национального законодательства. Правительство России обеспечивает координацию и контроль в сфере организации и деятельности по достижению целей социально-экономического развития государства не только федеральных органов исполнительный власти, но и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Значимая роль в обеспечении эффективности публичной власти в России отведена Конституционному Суду Российской Федерации (функция конституционного судебного контроля), Счетной палате Российской Федерации (функция высшего государственного финансового контроля), прокуратуре Российской Федерации (функция прокурорского надзора) и другим конституционным органам.
В итоге можно констатировать, что российская конституционная парадигма публичной власти развивается не только в плоскости закрепления конституционно-правового статуса органов публичной власти, но и предусматривает реализацию так называемых норм-принципов, которые в наиболее общем виде закладывают «правовой фундамент» для развития правоотношений в публично-правовой сфере. Названные конституционные нормы конкретизируются в отраслевом законодательстве, подзаконных актах, документах стратегического планирования, преобразуются в национальные цели развития Российской Федерации. При этом «парадигмальное» понимание публичной власти гораздо шире буквальной конституционной трактовки и легального определения, а также общепринятого доктринального толкования. В нем нашли отражение аксиологические, организационные, нормативные, функциональные, институциональные начала. В современном представлении российская конституционная парадигма публичной власти включает в себя следующие элементы: 1) народ как источник власти; 2) формы непосредственного выражения власти народа; 3) формы общественного участия в управления делами государства; 4) формы личного участия граждан в управлении делами государства, которые могут рассматриваться как способы осуществления публичной власти; 5) система конституционных ценностей (гражданский мир и согласие, государственное единство, любовь и уважение к Отчеству, вера в добро и справедливость, суверенная государственность и незыблемость ее демократической основы, ответственность за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями и др.); 6) система конституционных прав и свобод
человека и гражданина, которые выступают основой деятельности публичной власти; 7) система конституционных принципов организации публичной власти (единства публичной власти, разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, эффективности, федерализма, гарантированности местного самоуправления и др.); 8) система сдержек и противовесов; 9) совокупность органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления; 10) публичные должностные лица (депутаты, выборные и иные лица, замещающие государственные и муниципальные должности); 11) иные организации, созданные для выполнения публично значимых функций и осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные
публичные полномочия (государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации, государственные компании и т.д.).
Таким образом, современная конституционная парадигма публичной власти детерминирует такую модель организации и осуществления публичной власти в Российской Федерации, при которой могут быть в достаточной степени реализованы конституционные цели и задачи государства по соблюдению прав и свобод человека и гражданина, обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, социально-экономическому развитию государства в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, с учетом взаимодействия на всех уровнях организации публичной власти и воздействия факторов, влияющих на содержание и результаты этой деятельности.
Примечания
1 См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6228
(ч. 5 ст. 5).
2 В частности, Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» говорит о двух принципах: согласованного функционирования и организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия органов публичной власти (ст. 2).
Список источников
1. Добреньков В.И., Осипова Н.Г. Методология и методы научной работы : учеб. пособие. М. : КДУ, 2009.
2. Шаханов В.В. Правовые парадигмы : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2005. 26 с.
3. Кравец И.А. Конституция и ценности конституционализма как мега-парадигмы // Государство и право. 2018. № 12. C. 44-55. doi: 10.31857/S013207690002199-0
4. Зенин С.С. Воля народа в конституционно-правовой парадигме народовластия // Lex Russica (Русский закон). 2017. № 1(122). С. 24-34. doi: 10.17803/1729-5920.2017.122.1.024-034
5. Шарков Ф.И. Новая парадигма реализации концепции социального государства в условиях глобализации // Социально-трудовые исследования. 2021. № 43(2). С. 132-140. doi: 10.34022/2658-3712-2021-43-2-132-140
6. Авдеев Д. А. Конституционная парадигма публичной власти в современной России // Правовое регулирование: справедливость в пределах закона / отв. ред. и сост. В.С. Попов. Костанай, 2020. С. 68-86.
7. Голубева Т.Г. К вопросу о формировании «новой» парадигмы местного самоуправления в России // Вестник Северо-Кавказского федерального университета. 2015. № 5 (50). С. 51-53.
8. Качалова О.В. Современная парадигма правосудия: вызовы времени // Российское правосудие. 2021. № 7. С. 5-9. doi: 10.37399/issn2072-909X.2021.7.5-9
9. Зорькин В.Д. Ценностный подход в конституционном регулировании прав и свобод // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 3-14.
10. Принципы публичного права / под ред. Е.В. Титовой, Т.П. Подшивалова. М. : Проспект, 2019.
11. Кулагин Д. А. Критерии оценки эффективности конституционно-правового механизма осуществления публичной власти // Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 27 (281). С. 19-26.
12. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.
13. Авакьян С.А. Точка отсчета народ // Российская газета. 2006. 28 окт.
14. Комарова В.В. Конституционная система власти России и принцип разделения властей // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 9. С. 36-46.
15. Липчанская М.А. Политико-правовые проблемы участия граждан в управлении делами государства в условиях модернизации Российской государственности // Участие граждан в управлении делами государства: проблемы правового регулирования и реализации в условиях модернизации России : материалы междунар. Конституционного форума (10 дек. 2010, г. Сара-тов). Вып. 2: Сб. науч. ст. Саратов : Саратовский источник, 2010. С. 212.
16. Титова Е.В. Участие в управлении делами государства и общественное участие как модели конституционно-правомерного поведения // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2017. Т. 17, № 2. С. 117-123.
17. Гусева Л.А. Институциональные основы взаимодействия власти и общества // Фундаментальные исследования. 2014. № 5-3. С. 616-619.
18. Безруков А.В. Конституционализация правопорядка: сущность, реализация, условия // Российская юстиция. 2016. № 5. С. 12-14.
19. Хабриева Т.Я. Конституция как основа законности в Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. № 3 (147). С. 3-11.
20. Титова Е.В. Правомерное поведение в российском конституционном праве : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Челябинск, 2022.
References
1. Dobrenliov, V.I. & Osipova, N.G. (2009) Metodologiya i metody nauchnoy raboty [Methodology and Methods of Scientific Work]. Moscow: KDU.
2. Shakhanov, V.V. (2005) Pravovyeparadigmy [Legal paradigms]. Abstract of Law Cand. Diss. Vladimir.
3. Kravets, I.A. (2018) Konstitutsiya i tsennosti konstitutsionalizma kak mega-paradigmy [The Constitution and the values of constitutionalism as a mega-paradigm]. Gosudarstvo ipravo. 12. pp. 44-55. doi: 10.31857/S013207690002199-0
4. Zenin, S.S. (2017) Volya naroda v konstitutsionno-pravovoy paradigme narodovlastiya [The will of the people in the constitutional and legal paradigm of democracy]. Lex Russica (Russkiy zakon). 1 (122). pp. 24-34. doi: 10.17803/1729-5920.2017.122.1.024-034
5. Sharkov, F.I. (2021) Novaya paradigma realizatsii kontseptsii sotsial'nogo gosudarstva v usloviyakh globalizatsii [A new paradigm for implementing the concept of a social state in the context of globalization]. Sotsial'no-trudovye issledovaniya. 43 (2). pp. 132-140. doi: 10.34022/2658-3712-2021-43-2-132-140
6. Avdeev, D.A. (2020) Konstitutsionnaya paradigma publichnoy vlasti v sovremennoy Rossii [Constitutional paradigm of public power in modern Russia]. In: Popov, V.S. (ed.) Pravovoe regulirovanie: spravedlivost' vpredelakhzakona [Legal Regulation: Justice within the Limits of the Law]. Kostanay: Kostanay Branch of Chelyabinsk State University. pp. 68-86.
7. Golubeva, T.G. (2015) K voprosu o formirovanii "novoy" paradigmy mestnogo samoupravleniya v Rossii [On the issue of the formation of a "new" paradigm of local self-government in Russia]. VestnikSevero-Kavkazskogo federal'nogo universiteta. 5 (50). pp. 51-53.
8. Kachalova, O.V. (2021) Sovremennaya paradigma pravosudiya: vyzovy vremeni [Modern paradigm ofjustice: challenges ofthe time]. Rossiyskoe pravosudie. 7. pp. 5-9. doi: 10.37399/issn2072-909X.2021.7.5-9
9. Zor "kin, V.D. (2008) Tsennostnyy podkhod v konstitutsionnom regulirovanii prav i svobod [The value approach to the constitutional regulation of rights and freedoms]. Zhurnal rossiyskogoprava. 12. pp. 3-14.
10. Titova, E.V. & Podshivalova, T.P. (eds) (2019) Printsipypublichnogoprava [Principles of Public Law]. Moscow: Prospekt.
11. Kulagin, D.A. (2012) Kriterii otsenki effektivnosti konstitutsionno-pravovogo mekhanizma osushchestvleniya publichnoy vlasti [Criteria for assessing the effectiveness of the constitutional and legal mechanism for exercising public power]. Vestnik Chelyabinskogo gosudarstvennogo universiteta. 27 (281). pp. 19-26.
12. Avak'yan, S.A. (2000) Konstitutsiya Rossii: priroda, evolyutsiya, sovremennost' [The Constitution of Russia: Nature, evolution, modernity]. Moscow: Sashko.
13. Avak "yan, S.A. (2006) Tochka otscheta narod [The starting point of the people]. Rossiyskaya gazeta. 28 October.
14. Komarova, V.V. (2017) Konstitutsionnaya sistema vlasti Rossii i printsip razdeleniya vlastey [The constitutional system of power in Russia and the principle of separation of powers]. Aktual'nye problemy rossiyskogo prava. 9. pp. 36-46.
15. Lipchanskaya, M.A. (2010) [Political and legal problems of citizens" participation in the management of state affairs in the conditions of modernization of Russian statehood]. Uchastie grazhdan v upravlenii delami gosudarstva: problemy pravovogo regulirovaniya i realizatsii v usloviyakh modernizatsii Rossii [Participation of Citizens in the Management of State Affairs: Problems of legal regulation and implementation in the conditions of modernization of Russia]. Proceedings of the International Constitutional Forum. Vol. 2. Saratov. 10 December 2010. Saratov: Saratovskiy istochnik. P. 212. (In Russian).
16. Titova, E.V. (2017) Uchastie v upravlenii delami gosudarstva i obshchestvennoe uchastie kak modeli konstitutsionno-pravomernogo povedeniya [Participation in the management of state affairs and public participation as a model of constitutionally legal behavior]. Vestnik Yuzhno-Ural'skogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Pravo. 2 (17). pp. 117-123.
17. Guseva, L.A. (2014) Institutsional "nye osnovy vzaimodeystviya vlasti i obshchestva [Institutional foundations of interaction between government and society]. Fundamental'nye issledovaniya. 5-3. pp. 616-619.
18. Bezrukov, A.V. (2016) Konstitutsionalizatsiya pravoporyadka: sushchnost", realizatsiya, usloviya [Constitutionalization of the rule of law: essence, implementation, conditions]. Rossiyskayayustitsiya. 5. pp. 12-14.
19. Khabrieva, T.Ya. (2009) Konstitutsiya kak osnova zakonnosti v Rossiyskoy Federatsii [The Constitution as the basis of legality in the Russian Federation]. Zhurnal rossiyskogo prava. 3 (147). pp. 3-11.
20. Titova, E.V. (2022) Pravomernoe povedenie v rossiyskom konstitutsionnom prave [Lawful behavior in Russian constitutional law]. Abstract of Law Dr. Diss. Chelyabinsk.
Информация об авторе:
Ульянов А.Ю. - канд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета (национальный исследовательский университет) (Челябинск, Россия). E-mail: [email protected]
Автор заявляет об отсутствии конфликта интересов.
Information about the author:
A.Yu. Ulyanov, Cand. Sci. (Law), associate professor, South Ural State University (Chelyabinsk, Russian Federation). E-mail:
The author declares no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 23.03.2023; одобрена после рецензирования 03.09.2023; принята к публикации 08.09.2023.
The article was submitted 23.03.2023; approved after reviewing 03.09.2023; accepted for publication 08.09.2023.
