Принцип доступности как один из базовых принципов деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.5

doi: 10.21685/2072-3016-2023-4-14

Принцип доступности как один из базовых принципов деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Г. В. Синцов1, Д. Е. Феоктистов2

1,2Пензенский государственный университет, Пенза, Россия 1g_sintsov@mail.ru, 2d_e_f@bk.ru

Аннотация. Актуальность и цели. На основе анализа законодательства, ежегодных докладов российского омбудсмена, юридической литературы рассматриваются вопросы правовой природы и содержания принципа доступности как одного из базовых принципов деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Авторы делают акцент не только на нормативных составляющих данного принципа, но и на дискреционных полномочиях российского омбудсмена в части наполнения принципа соответствующим содержанием. Материалы и методы. Для достижения поставленных целей авторами использовались формально-юридический и сравнительно-правовой методы. Результаты. На основе проведенного анализа авторами определена структура и содержание принципа доступности в деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Выводы. Принцип доступности в деятельности омбудсмена можно рассматривать как гарантированную законом, а также обеспеченную самим омбудсменом возможность каждого человека беспрепятственно обратиться к омбудсмену о содействии в восстановлении своих нарушенных прав. Доступность службы тем самым строится как на тех законодательных гарантиях, что предоставлены гражданам при обращении в службу, так и дискреционными полномочиями самого омбудсмена, зачастую самостоятельно определяющего приоритеты в способах получения жалоб и иной информации от граждан (через информационную, физическую и отчасти правовую доступность).

Ключевые слова: омбудсмен, уполномоченный по правам человека, доступность, обращение, ежегодный доклад

Для цитирования: Синцов Г. В., Феоктистов Д. Е. Принцип доступности как один из базовых принципов деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2023. № 4. С. 168-176. doi: 10.21685/2072-3016-2023-4-14

The principle of accessibility as one of the basic principles of the work of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation

G.V. Sintsov1, D.E. Feoktistov2

1,2Penza State University, Penza, Russia :g_sintsov@mail.ru, 2d_e_f@bk.ru

Abstract. Background. Based on an analysis of legislation, annual reports of the Russian Ombudsman, and legal literature, issues of the legal nature and content of the principle of

© Синцов Г. В., Феоктистов Д. Е., 2023. Контент доступен по лицензии Creative Commons Attribution 4.0 License / This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 License.

accessibility as one of the basic principles of the activities of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation are considered. The authors focus not only on the normative components of this principle, but also on the discretionary powers of the Russian Ombudsman in terms of filling the principle with appropriate content. Materials and methods. To achieve these goals, the authors used formal legal and comparative legal methods. Results. Based on the analysis, the authors have identified the structure and content of the principle of accessibility in the activities of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation. Conclusions. The principle of accessibility in the activities of the Ombudsman can be considered as an opportunity guaranteed by law, as well as provided by the Ombudsman himself, for every person to freely apply to the Ombudsman for assistance in restoring their violated rights. The accessibility of the service is thus based both on those legislative guarantees that are provided to citizens when contacting the service, and on the discretionary powers of the Ombudsman himself, who often independently determines priorities in ways to receive complaints and other information from citizens (through informational, physical and partly legal accessibility).

Keywords: ombudsman, Commissioner for Human Rights, accessibility, appeal, annual report

For citation: Sintsov G.V., Feoktistov D.E. The principle of accessibility as one of the basic principles of the work of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation. Izvestiya vysshikh uchebnykh zavedeniy. Povolzhskiy region. Obshchestvennye nauki = University proceedings. Volga region. Social sciences. 2023;(4):168-176. (In Russ.). doi: 10.21685/2072-3016-2023-4-14

Функционирование каждого государственного органа базируется на определенных принципах, установленных законом, либо имплицитных -подразумеваемых исходя их соответствующей компетенции и полномочий органа. Отдельные принципы носят наиболее общий и присущий для всех (законность) или большинства (гласность) органов характер, другие присущи органам отдельных ветвей власти (независимость или, наоборот, подчиненность и субординация), ряд принципов отражают специфику деятельности конкретного органа власти.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, являясь уникальным для российской правовой системы органом со специальной компетенцией, обладает и характерным набором принципов, на основе которых строится его деятельность.

Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» из принципов напрямую содержит лишь независимость и неподотчетность (ч. 1 ст. 2), что, безусловно, не отражает полностью специфику данного института (однако принцип независимости закладывает фундамент для развития других имплицитных принципов)1.

В рамках настоящей работы мы хотели сделать акцент на принципе, в соответствии с которым строится «канал связи» между Уполномоченным и гражданским обществом, - принципе доступности.

1 Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации : федер. конституц. закон № 1-ФКЗ от 26.02.1997 (ред. от 29.05.2023) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

Доступность зачастую ассоциируется с принципом правосудия, закрепленным в многочисленных актах международного права и ставшим предмет глубокого исследования ученых как российского, так и советского периодов.

Применительно же к службе омбудсмена данный принцип носит в большей части процессуальную правовую природу, поскольку его содержание составляют в основном организационные и процедурные элементы, в соответствии с которыми строится прием и рассмотрение обращений от граждан.

Р. Г. Вагизов, характеризуя названный принцип, отмечает следующее его содержание:

- возможность обращения к Уполномоченному не только российских граждан, но и иностранцев и апатридов, находящихся на территории российского государства;

- возможность оказания заявителям помощи при составлении жалобы;

- бесплатность подачи жалобы [1, с. 84].

Как ориентируют международные стандарты, «эффективным национальным учреждением является учреждение, которое доступно для отдельных граждан и групп, для защиты интересов которых оно было создано» [2, с. 33]. Доступность в срезе международных стандартов обеспечивается не только требованием физической досягаемости учреждения, но и посредством воздействия на все аспекты его деятельности и процедуры принятия и рассмотрения жалоб, в том числе уровнем авторитета учреждения и доверия к нему.

Доступность означает отсутствие препятствий в получении какого-либо блага. Следовательно, обеспечивая принцип доступности, государство гарантирует гражданам возможность непосредственного обращения к Уполномоченному за содействием в восстановлении своих нарушенных прав.

На доступность как один из базовых принципов, на основе которого строится деятельность всей службы, было специально обращено внимание в первом ежегодном докладе Уполномоченного за 1999 г. [3, с. 17].

В ежегодном докладе за 2022 г. Уполномоченный специально указывает на необходимость расширения доступности института для граждан через различные каналы связи.

Международные стандарты в области защиты прав человека делают акцент на двух элементах доступности национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека: уровне информированности об учреждении и его физической доступности.

Следуя данным рекомендациям, выделим два элемента принципа доступности в деятельности омбудсменов: информационную доступность, физическую доступность, а также два элемента, дополнительно присущие Уполномоченному по правам человека: правовую и финансовую доступность. Рассмотрим каждый элемент по отдельности.

1. Информационная доступность.

«Информационная доступность прежде всего включает в себя информированность населения о самом существовании института Уполномоченного,

его возможностях, компетенции, особенностях функционирования» [4, с. 129]. При учреждении института омбудсмена в России данный вопрос имел особое значение, поскольку представления о нем имелось только в научной среде, причем среди немногих специалистов по конституционному праву. Населению же данный институт и его предназначение было неведомым. К тому же, учитывая особенности политического устройства советского периода, такой орган в принципе не мог функционировать. Потребовалось немало усилий в работе первого и последующих Уполномоченных, научного сообщества, гражданского общества по популяризации данного института в России, чтобы привить гражданам идею о независимом правозащитном институте, действующем от имени государства, но в интересах личности.

Помимо информированности о существовании данного института общественность должна получать информацию о непосредственной правозащитной деятельности Уполномоченного, о результатах его работы, какие права каких групп населения были восстановлены. В этом ключе особую роль играет ежегодный доклад Уполномоченного как специальный государственный документ информационно-аналитического характера о состоянии прав и свобод человека и гражданина. Уполномоченный по правам человека в РФ Т. Н. Москалькова назвала ежегодный доклад одним из востребованных инструментов правового просвещения [5, с. 8]. Как отмечает Г. Д. Садовни-кова, ежегодный доклад Уполномоченного - это важнейший информационный канал, обеспечивающий общедоступность сведений о состоянии дел с соблюдением и защитой прав человека в Российской Федерации [6, с. 47]. Отдельное направление занимает и просветительская деятельность самого омбудсмена [7, с. 13-29].

Таким образом, информационная доступность службы Уполномоченного реализуется:

- через информационно-просветительскую деятельность Уполномоченного;

- образовательную и просветительскую деятельность институтов гражданского общества;

- свободный (отрытый) доступ к ежегодным и специальным докладам Уполномоченного.

2. Физическая доступность.

Учитывая территориальные масштабы Российской Федерации, единоначалие службы федерального омбудсмена, объем поступающих обращений (в 2022 г. - 79 420 обращений, что на 33,7 % больше, чем в 2021 г. - 59 407) [8, с. 11], очевидно, что физически каждое заинтересованное лицо попасть на прием к омбудсмену или хотя бы сотруднику его аппарата не может. Следовательно, обеспечение физической доступности должно гарантировать каждому гражданину возможность направить жалобу. Такая возможность обеспечена как посредством направления жалобы по почтовому адресу Уполномоченного, так и путем подачи жалобы через официальный сайт

российского омбудсмена. Помимо этого, в целях информирования граждан и приема обращений работает круглосуточная горячая телефонная линия.

Согласно докладу Уполномоченного за 2022 г., граждане использовали все из вышеперечисленных каналов связи: интернет-приемную, горячую линию и почтовые обращения. Причем востребованность интернет-приемной по сравнению с 2021 г. возросла в 2,7 раза, горячей линии - в 1,5 раза. Так, из числа поступивших на горячую линию обращений по 17 488 случаям были даны необходимые консультации, а 8156 звонков были зарегистрированы в качестве обращений, требующих дальнейшей проработки [8, с. 12].

К сожалению, в докладе не раскрыта информация, консультации какого характера были даны позвонившим гражданам: порядок подачи жалобы Уполномоченному, особенности компетенции либо, возможно, давались полноценные юридические консультации.

Не совсем понятна и формулировка в докладе «обращения, требующие дальнейшей проработки» - такое обращение квалифицировалось в форме жалобы и принималось в работу либо заявителю сообщалось о направлении дополнительных документов?

Тем не менее следует отметить, что дискретность полномочий омбудсмена в части реагирования на поступившие обращение позволяет ему самостоятельно определять характер взаимодействия с обратившимся. «Гибкость» данного института прослеживается и здесь.

Стоит так же отметить, что к Уполномоченному поступают не только индивидуальные, но и коллективные жалобы (2,3 % от письменных), из которых 468 жалоб на нарушения прав неопределенного круга лиц.

Особое место в работе Уполномоченного занимают выездные приемы -т.е. работа «на местах», в том числе непосредственного нахождения граждан, требующих особого внимания и защиты со стороны государства (в 2022 г. проведено 2760 личных приемов, по итогам которых в качестве обращений было зарегистрировано 1880) [8, с. 229]. Тем самым можно подчеркнуть, что работа российского омбудсмена не только строится на «реактивной» модели рассмотрения обращений, предусматривающей соответствующую правовую реакцию на обращение гражданина, но и имеет «проактивный» характер его работы, подразумевающий самостоятельные инициативные действия российского омбудсмена.

Физическая доступность службы обеспечивается через современные каналы связи и цифровизации. Тем не менее сохраняются и традиционные способы получения жалоб, в том числе непосредственно самим Уполномоченным.

В качестве специального элемента физической доступности можно рассматривать и деятельность региональных уполномоченных по правам человека, но только в части их совпадающей компетенции. Федеральный конституционный закон содержит специальную гарантию при подаче жалобы региональным омбудсменам (ч. 3 ст. 16), в соответствии с которой обращение

в данные службы на уровне субъекта РФ не исключает подачу жалобы федеральному Уполномоченному.

Обратим внимание, что принцип физической доступности получил некоторые ограничения. Так, ранее в некоторых субъектах РФ действовали общественные приемные федерального Уполномоченного. Такие приемные были в Москве, Костромской, Смоленской, Воронежской, Ростовской областях. Причем общественные приемные действовали и в тех регионах, где уже существовали региональные омбудсмены, что с точки зрения использования финансовых и организационных ресурсов выглядело весьма неоднозначно [4, с. 130].

В настоящее время официальный сайт Уполномоченного по правам человека в РФ не содержит информацию об общественных приемных. Впрочем, каждый новый Уполномоченный самостоятельно определяет приоритетные направления своей деятельности, «каналы связи» с гражданами, возможно, формат общественных приемных не доказал свою эффективность или целесообразность, в том числе в финансовом плане. Наконец, стоит отметить, что в данных регионах давно действуют свои региональные службы омбудсме-нов, следовательно, доступность в правозащитных механизмах в данных субъектах обеспечена.

Итак, физическая доступность службы омбудсмена обеспечивается:

- через отправку жалобы по почтовому адресу;

- интернет-приемную;

- горячую линию;

- личный прием самим Уполномоченным;

- личный прием сотрудниками аппарата Уполномоченного;

- деятельность региональных омбудсменов (в части совпадающей компетенции).

3. Правовая доступность.

Правовой аспект доступности раскрывается через порядок подачи жалобы и нормативные требования к содержанию самой жалобы.

Процедура подачи жалобы в максимальной степени деформализована (как было отмечено, она может носить как письменный, так устный характер, может направляться по различным каналам связи). Причем на основе устного обращения при правовой помощи сотрудников аппарата Уполномоченного жалоба может при необходимости получить и письменную форму.

Подача жалобы не требует обязательного уведомления соответствующего органа или должностного лица со стороны гражданина. Главное процессуальное требование (традиционное для большинства омбудсменов) -необходимость первоначального обжалования решения органа власти или должностного лица в административном или судебном порядке (ч. 1 ст. 16).

Закон не устанавливает специальных требований к содержанию жалобы. Требования, установленные в ч. 2 ст. 17 Федерального конституционного закона (фамилия, имя, отчество и адрес заявителя, существо нарушения и приложение в виде копии обжалуемого решения), по сути носят лишь

формальный характер и установлены для того, чтобы у Уполномоченного было правовое основание (повод) для применения мер реагирования в рамках своей компетенции. Иными словами, гражданину не нужно убеждать Уполномоченного и каким-либо образом доказывать свою правовую позицию -Уполномоченный самостоятельно квалифицирует существо нарушения и возможные варианты восстановления прав.

4. Помимо информационного, физического и правового аспектов принципа доступности можно выделить и его финансовый аспект. Материальной стороной доступности для лиц, подающих жалобу, является и такое важное условие, как бесплатность. В этом плане закон специально предусматривает, что подача жалобы Уполномоченному не облагается государственной пошлиной (ст. 18).

Таким образом, доступность службы омбудсмена в самом общем виде можно рассматривать как гарантированную законом, а также обеспеченную самим омбудсменом возможность каждого человека беспрепятственно обратиться к омбудсмену о содействии в восстановлении своих нарушенных прав. Доступность службы тем самым строится как на тех законодательных гарантиях, что предоставлены гражданам при обращении в службу (все элементы принципа), так и дискреционными полномочиями самого омбудсмена, зачастую самостоятельно определяющего приоритеты в способах получения жалоб и иной информации от граждан (через информационную, физическую и отчасти правовую доступность).

Список литературы

1. Вагизов Р. Г. Институт уполномоченного по правам человека: история, теория, практика : учеб. пособие. Казань : Изд-во Казан. ун-та, 2005. 156 с.

2. Национальные учреждения по правам человека. Руководство по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека. ООН. Нью-Йорк : Женева, 1995. 124 с.

3. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 году. М., 2000. 106 с.

4. Феоктистов Д. Е. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование) : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2012. 224 с.

5. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год. М., 2017. 246 с.

6. Садовникова Г. Д. Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с правозащитными институтами гражданского общества // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). 2021. № 4. С. 45-53.

7. Миронов О. О. Правовое просвещение - функция омбудсменов // Право и образование. 2009. № 5. С. 13-29.

8. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2022 год. М., 2023. 237 с.

References

1. Vagizov R.G. Institut upolnomochennogo po pravam cheloveka: istoriya, teoriya, prakti-

ka: ucheb. posobie = Institute of the Commissioner for Human Rights: history, theory, practice: textbook. Kazan: Izd-vo Kazan. un-ta, 2005:156. (In Russ.)

2. Natsional'nye uchrezhdeniya po pravam cheloveka. Rukovodstvo po sozdaniyu i ukrepleniyu natsional'nykh uchrezhdeniy, zanimayushchikhsya pooshchreniem i zash-chitoy prav cheloveka. OON = National human rights institutions. Guide to establishing and strengthening national institutions for the promotion and protection of human rights. UN. New York: Zheneva, 1995:124. (In Russ.)

3. Doklad o deyatel'nosti Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Rossiyskoy Fede-ratsii v 1999 godu = Report on the activities of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation in 1999. Moscow, 2000:106. (In Russ.)

4. Feoktistov D.E. Constitutional and legal status of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation (comparative legal research). PhD abstract. Saratov, 2012:224. (In Russ.)

5. Doklad o deyatel'nosti Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Rossiyskoy Fede-ratsii za 2016 god = Report on the activities of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation for 2016. Moscow, 2017:246. (In Russ.)

6. Sadovnikova G.D. Interaction of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation with human rights institutions of civil society. Vestnik Universiteta imeni O.E. Kutafina (MGYuA) = Bulletin of the University named after O.E. Kutafin (Kutafin Moscow State Law University). 2021;(4):45-53. (In Russ.)

7. Mironov O.O. Legal education is the function of ombudsmen. Pravo i obrazo-vanie = Law and education. 2009;(5):13-29. (In Russ.)

8. Doklad o deyatel'nosti Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Rossiyskoy Fede-ratsii za 2022 god = Report on the activities of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation for 2022. Moscow, 2023:237. (In Russ.)

Информация об авторах / Information about the authors

Глеб Владимирович Синцов доктор юридических наук, профессор кафедры частного и публичного права, Пензенский государственный университет (Россия, г. Пенза, ул. Красная, 40)

E-mail: g_sintsov@mail.ru

Doctor of the juridical sciences, professor of the sub-department of private and public law, Penza State University (40 Krasnaya street, Penza, Russia)

Gleb V. Sintsov

Данил Евгеньевич Феоктистов

кандидат юридических наук, доцент кафедры частного и публичного права, Пензенский государственный университет (Россия, г. Пенза, ул. Красная, 40)

E-mail: d_e_f@bk.ru

Danil E. Feoktistov

Candidate of juridical sciences, associate professor of the sub-department of private and public law, Penza State University (40 Krasnaya street, Penza, Russia)

Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов / The authors declare no conflicts of interests.

Поступила в редакцию / Received 10.10.2023

Поступила после рецензирования и доработки / Revised 18.11.2023 Принята к публикации / Accepted 05.12.2023