ПРИМИРЕНИЕ В ПУБЛИЧНЫХ СПОРАХ Текст научной статьи по специальности «Право»

OS4

ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО

'ÖD

DOI: 10.24412/2076-1503-2022-5-111-115 NIION: 2018-0076-5/22-668 MOSURED: 77/27-023-2022-5-867

ОЧЕРЕДЬКО Олег Викторович,

кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Северо-Западного филиала ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия», e-mailolegocher@gmail.com SPIN-код: 8404-3411, AuthorID: 847959

ПРИМИРЕНИЕ В ПУБЛИЧНЫХ СПОРАХ

Аннотация. Развитие примирительных процедур является важным направлением политики любого государства на современном этапе развития, поскольку среди его приоритетных задач и функций особое место занимает выработка эффективных механизмов защиты прав граждан и юридических лиц. В статье определяется значимость института примирения в контексте рассмотрения публично-правовых споров. Анализируются ограничения возможности использования соответствующих институтов и особенности правового статуса публичных органов, как стороны спорного правоотношения и их возможности по выработке компромиссных решений, являющихся основополагающим элементом соглашения о примирении. Отмечается двойственная задача такого соглашения. Делается вывод о том, что, несмотря на сформированность правового и институционального элементов механизма примирения в сфере публично-правовых споров отсутствует единый подход к пониманию критериев и пределов административного усмотрения, как условия выработки законного компромисса лежащего в основе института примирения. Для преодоления существующих проблем необходимо пересмотреть концептуальную основу и законодательство, регламентирующее деятельность публичных органов, являющихся стороной публично-правовых споров.

Ключевые слова: примирение, публично-правовые споры, административное усмотрение, соглашение о примирении.

Annotation. The development of conciliation procedures is an important policy direction of any state at the present stage of development, since among its priorities and functions, a special place is occupied by the development of effective mechanisms for protecting the rights of citizens and legal entities. The article defines the importance of the institution of reconciliation in the context of consideration of public law disputes. The limitations of the possibility of using relevant institutions and the peculiarities of the legal status of public bodies as parties to a disputed legal relationship and their ability to develop compromise solutions, which are a fundamental element of the reconciliation agreement, are analyzed. The dual task of such an agreement is noted. It is concluded that, despite the formation of the legal and institutional elements of the reconciliation mechanism in the field of public law disputes, there is no unified approach to understanding the criteria and limits of administrative discretion as a condition for developing a legitimate compromise underlying the institution of reconciliation. To overcome the existing problems, it is necessary to revise the conceptual framework and legislation regulating the activities of public bodies that are parties to public law disputes.

Key words: reconciliation, publiclawdisputes, administrativediscretion, reconciliationagree-

ment.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2022

OCHEREDKO Oleg Viktorovich,

PhD in Law, Associate Professor Of Department of Civil Low North Western branch of the Federal State Budget-Funded Educational Institution of Higher Education «The Russian State University of Justice»

RECONCILIATION IN PUBLIC DISPUTES

Традиционно одним из основных направлений деятельности судов является защита прав, свобод и законных интересов граждан или юридических лиц не только в спорах между собой, но и в области их взаимодействия с органами исполнительной власти. В условиях стремительного нарастания нормативного регулирования различных сфер жизнедеятельности общества, и развития соответствующих контрольных функций, данная категория споров вносит свой вклад в тенденцию нарастания нагрузки на судебную систему РФ. В 2021 году было рассмотрено 4, 526 млн. дел в судах общей юрисдикции и 236,5 тыс. дел в арбитражных судах [11].

В течение всех последних лет законодатель периодически возвращается к попыткам различными средствами снизить данное бремя. Одним из способов является более широкое распространение институтов связанных с использованием различных форм примирения сторон. Состояние и перспективы развития примирительных процедур в публично-правовых спорах в значительной мере служит индикатором степени развития правового государства и гражданского общества.

В 2019 году в законодательство были внесены изменения, призванные активизировать использование примирительных процедур в области рассмотрения споров, возникающих у граждан и организаций с публичными образованиями. Однако все специалисты констатируют факт того, что данный институт не получил должного распространения. В качестве причин зачастую выделяют обстоятельства характерные для примирения в целом, среди которых недоверие к негосударственным (внесудебным) институтам разрешения конфликтов, недостаточная осведомленность о примирительных процедурах и другие [5, а 105]. Однако, представляется, что в сфере публичного права проблемы развития института примирения имеют гораздо более глубокие корни, заключающиеся в самой природе публичных споров, в отличии от права гражданского, где соответствующее соглашение признается всего лишь одной из форм правового консенсуса, выражением принципа диспозитивности [1, а 5]. При возникновении же спора в рамках охранительного правоотношения возникает ряд вопросов, связанных с особенностями порядка прекращения спора, определяемых целью прекращения спора, порядка и формы его реализации и др.

Так, до сих пор не разработана четкая система критериев, позволяющих определить допустимость завершения спора с участием публичного субъекта в порядке примирения. Определенные требования к соглашениям, достигнутым по результатам применения прими-

рительных процедур, сформулированы в ч. 6 ст. 46 КАС РФ [7], устанавливающей, что соглашение о примирении может быть утверждено судом только в том случае, если оно прямо не запрещено законом, не противоречит существу рассматриваемого административного дела или не нарушает права других лиц. Что касается запретов применения примирительных процедур, то КАС РФ устанавливает прямой запрет на использование медиации по делам, оспаривающим действие нормативных правовых актов, а также актов, содержащих разъяснения законодательства и имеющих нормативные свойства; делам, затрагивающим конституционные права граждан, которые могут быть ограничены исключительно на основании судебного решения; делам, связанным с установлением запретов на осуществление конкретных видов деятельности, налагаемых в качестве санкций за нарушения действующего законодательства.

В качестве дополнительного критерия установлен «качественный» критерий, а именно использование примирительных процедур и оформляемое по их результатам соглашение не должно противоречить «существу рассматриваемого административного спора».

При этом в КАС РФ специально оговаривается, что примирение сторон и заключаемое в подтверждение его достижения соглашение может касаться только прав и обязанностей сторон публичного спора и опосредовано возможностью и допустимостью уступок сторон, носящих взаимный характер. С первым критерием все более или менее ясно, т.к. очевидно, что соглашение о примирении не должно затрагивать права третьих лиц, не участвующих в споре. При этом даже здесь возникают вопросы, связанные с тем, что публичный орган, исполняя свои функции, действует в общественных интересах и таким образом его действия в данном споре могут затрагивать неограниченный круг лиц, в том числе, и его решение примирении с другой стороной спора.

Но проблемным представляется второй критерий, а именно «допустимость взаимных уступок сторон». Обычно термин «допустимость» в процессуальной науке применяется для характеристики доказательств. При этом под «допустимостью доказательств» КАС РФ понимает их соответствие требованиям, связанных «юридической чистотой» процедуры их получения. Очевидно, что по отношению к понятию допустимости взаимных уступок такое понимание применимо плохо. Закон не слишком много внимания уделяет формализации процесса достижения компромисса и выработки текста соответствующего соглашения. Таким образом, в отношении категории «допустимости» взаимных уступок, выступающего необхо-

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2022

димым условием делающим возможным заключение соглашения о примирении в рамках КАС РФ, может быть сделан вывод об отождествлении понятий их допустимости и законности. Однако представляется, что в данном случае такое отождествление является необоснованным и во многом выхолащивало бы смысл данной нормы.

Как правило, уступки заключаются в том, что сторона разбирательства, распоряжаясь своими правомочиями, в том числе отказывается полностью или в части от своих требований. При этом одна сторона спора может признавать определенные права или притязания на конкретные объекты и блага, принадлежащие другой стороне (которые при этом могут и не относиться к предмету спора), а также принимает на себя ответственность за какой-либо акт или обязанность совершить определенные юридически значимые действия.

Очевидно, что для совершения подобных действий стороны должны иметь соответствующие полномочия, прописанные в законе. Формально, в соответствии с КАС РФ данными полномочиями обладают стороны публично-правового спора. Однако объем этих полномочий ограничен ранее упомянутыми категориями «допустимости» и «не противоречию существу рассматриваемого административного спора». Представляется что отсутствие проработки и возможностей реального наполнения (прежде всего со стороны публичного органа) содержания указанных категорий данных уступок и является основным препятствием, сдерживающим развитие институтов примирения в публично- правовых спорах. И если для административного истца вопрос об объеме его полномочий в данном контексте не представляет сложностей, то для публичного органа данная проблематика связана с определением пределов его «административного усмотрения», под которым понимается возможность мотивированного выбора в принятии правомерных решений и совершения действий уполномоченным субъектом [3, с. 165]. При этом прослеживается тенденция к сужению области «административного усмотрения» и стремлению законодателя и как можно более определенно прописывать должное поведение органа в каждом конкретном случае. Таким образом, сама возможность органа рассматривать несколько вариантов своих действий в определенной правовой ситуации зачастую ставится под сомнение.

Следует отметить, что требование о «взаимности» уступок в административном судопроизводстве носит спорный характер. В ряде случаев делается вывод о том, что такие уступки должны представлять для сторон равную ценность, то есть быть эквивалентными. В настоящее время куда как более часто складывается положение,

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2022

когда достижение примирения часто мотивировано волей только одной из сторон, ей как правило выступает лицо, противостоящее публичному органу, поскольку для нее материальная мотивация носит более явный характер. Поэтому, на практике, при формальном соблюдении требования о взаимности уступок, совершаемых сторонами, что должно свидетельствовать о добровольности соглашения и удовлетворенности условиями, на которых произошло примирение, и их выгодности, в действительности чаще ситуация выглядит так, что административный истец и административный ответчик обмениваются совершенно неравноценными уступками если рассматривать спор с позиции независимого наблюдателя. Так, из анализа мирового соглашения по делу № А06-7113/2012, утвержденного Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации [10] следует, что заинтересованное лицо, которым выступало Астраханское управление ФАС в качестве уступки признало добровольным прекращение нарушения антимонопольного законодательства, а также освободило организацию от обязанности в течение одного года со дня получения настоящего предписания сообщать в Астраханское УФАС России обо всех планируемых введениях ограничения режима потребления электрической энергии, при этом другая сторона по соглашению признала себя виновной в нарушении. Очевидно, что такая несоразмерность взаимных уступок не позволяет говорить о том, что имеет смысл рассчитывать на значительный рост числа публичных споров, разрешаемых путем примирения.

Основным стимулом для частного субъекта, как правило, является минимизация издержек, связанных с взаимодействием с публичными органами. Соответственно наличие возможности значимо сократить данные издержки, будет положительно влиять мотивацию граждан и хозяйствующих субъектов. Причем в качестве неких экономических рычагов могут выступать различные инструменты. Так, например, налоговые органы, в соответствии с действующем законодательством, не имеют полномочий освобождать плательщиков налогов от исполнения обязанностей по уплате соответствующих налоговых начислений. Однако, законодатель, предусмотрел ряд правомочий, которые могут быть интересны для налогоплательщика с точки зрения побуждения его мотивации к поиску компромисса. К таким полномочиям относится возможность установить срок в который задолженность может быть погашена частями. Порядок погашения при этом может закрепляться соответствующим графиком, который также прописывается в соглашении. Так же в соответствии со статьей 64 Налогового кодекса Российской

Федерации [8] соглашение может прямо предусматривать выплату налога в рассрочку или даже предусматривать иной способ погашения налоговой задолженности. При этом закрепление в законе возможности предоставления такой рассрочки автоматически снимает вопрос о допустимости такого компромисса.

Однако следует отметить что такая ситуация складывается не всегда. Зачастую публичным органам, а в последствии при проверке таких соглашений и судам, приходится путем формирования правоприменительной практики определяться какие конкретно компромиссыявляются допустимыми и не противоречат существу рассматриваемого административного спора. Так, из п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26.06.2018 № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях» [9],сле-дует, что соглашение о примирении сторон может содержать условия связанные, например, с изменением места и (или) времени проведения публичного мероприятия. Таким образом, постепенно правоприменительная практика выработает перечень споров, по которым может быть заключено соглашение о примирении. Представляется, что было бы полезным предусмотреть возможность судебных органов проверять законность данных соглашений путем введения определенной системы критериев. Так, например, в Германии пределы административного усмотрения органа, в том числе и в рамках примирения, подлежат проверке на предмет легитимности цели, пригодности, необходимости и соразмерности [4, с. 448].

Однако, представляется, что для того, чтобы процесс шел активнее, требуется более четкое нормативное закрепление положений, связанных с наделением властного субъекта, являющегося стороной спора, полномочиями по разработке взаимоприемлемого для обеих сторон решения. Как справедливо отмечается, это потребует существенного расширения сферы усмотрения публичного органа [2, с.76]. При этом очевидно, что такие предложения следует оценивать на предмет антикоррупционной составляющей. Также необходимо учитывать, что расширение пределов административного усмотрения при выработке условий соглашения о примирении неизбежно повлечет такое расширение в других областях деятельности публичного органа. Надо признать, что такое расширение в ближайшее время маловероятно.

С другой стороны, следует иметь в виду, что заключение соглашения о примирении сторон может выполнять задачу не только прекращения спора, но и фиксации согласия сторон по отдель-

ным обстоятельствам, имеющих юридическое значение. Такое соглашение также может служить целям ускорения разрешения спора, но при этом публичный орган не так ограничен формальными рамками.

Отдельными специалистами прямо выделяются две функции соглашения о примирении: доказательственной, состоящей в установлении определенных фактов, имеющих значение для спора и компромиссной, состоящей в фиксации взаимных уступок сторон спора [7, с. 55].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что без расширения возможностей властного субъекта по формулированию более значимых уступок для противоположной стороны, добиться существенного прогресса в развитии института примирения в публично-правовых спорах будет достаточно сложно. Скорее будет развиваться тенденция повышения роли решения доказательственной задачи соответствующих соглашений.

Список литературы:

[1] Балашов А., Мергалиева Г. Правовая природа примирения по делам частного обвинения // Мировой судья. 2007. N 8. С. 5 - 8

[2] Кощеева Е. С., Петрунева А. Н. К вопросу об альтернативных формах прекращения публичного спора // Актуальные проблемы российского права. — 2021. — Т. 16. — № 12. — С. 69-78 — DOI: 10.17803/1994-1471.2021.133.12.069-078.

[3] Кузнецова Н.В., Лапшина Л.П. Дискуссионные вопросы правоприменительного усмотрения // Вестник удмуртского университета. Экономика и право. 2020. Т. 30, вып. 1. С.165-169

[4] Пуделька Й. Понятие усмотрения в административном праве Германии и его отграничение от судебного усмотрения // Вестник СПбГУ. Право. 2017. Т. 8. Вып. 4. С. 443-451. https://doi. org/10.21638/11701/spbu14.2017.406

[5] Саркисян В.Г. Медиация в административном судопроизводстве // Инновационные аспекты развития науки и техники: сборник статей VII Международной научно-практической конференции. - Саратов: НОО «Цифровая наука». -2021. - 118 с.

[6] Yakovleva I. A. Mirovoe soglashenie v administrativnom spore: problemy teorii i tendentsii v pravoprimenitelnoy praktike [A Settlement Agreement in an Administrative Dispute: Problems of Theory and Tendencies in Law Enforcement]. Aktualnye problemy rossiyskogo prava. 2020;15(1): pp.54-61. DOI: 10.17803/1994- 1471.2020.110.1.054-061. (In Russ., abstract in Eng.)

[7] Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 30.04.2021, с изм. от 15.07.2021) Российская газета, N 49, 11.03.2015

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2022

[8] Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 28.05.2022) // Собрание законодательства РФ. - № 31. - 03.08.1998. - ст. 3824.

[9] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 26 июня 2018 г. N 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, август 2018 г., N 8

[10] Постановление ВАС РФ от 25 марта 2014 г. по делу № А06-7113/2012 [Электронный ресурс] URL: http://www.arbitr.ru/bras.net/f.aspx?id_ casedoc=1_1_e5cca6f4-9b67-465b-84e3-df89904a6319 (Дата обращения 12.06.2022г.)

[11] Совещание судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов // Оф. Сайт Президента РФ. [Электронный ресурс] URL:http://www.kremlin. ru/events/president/news/67743 (дата обращения: 20.06.2022)

Spisok literatury:

[1] Balashov, A., Mergalieva G. Pravovaja priroda primirenija po delam chastnogo obvinenija [The legal nature of reconciliation in cases of private prosecution] // Mirovoj sud'ja. 2007. N 8. p. 5 - 8 (In Russ.)

[2] Koshheeva, E. S., Petruneva A. N. K voprosu ob al'ternativnyh formah prekrashhenija publichnogo spora [On the issue of alternative forms of termination of a public dispute] // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. — 2021. — T. 16. — № 12. — p. 69-78 — DOI: 10.17803/1994-1471.2021.133.12.069-078. (In Russ.)

[3] Kuznecova, N.V., Lapshina L.P. Diskussion-nye voprosy pravoprimenitel'nogo usmotrenija [Controversial issues of law enforcement discretion] // Vestnik udmurtskogo universiteta. Jekonomika i pravo. 2020. T. 30, vyp. 1. p.165-169(In Russ.)

[4] Pudel'ka, J. Ponjatie usmotrenija v adminis-trativnom prave Germanii i ego otgranichenie ot sudebnogo usmotrenija [The concept of discretion in

German administrative law and its separation from judicial discretion] // Vestnik SPbGU. Pravo. 2017. T. 8. Vyp. 4. p. 443-451. https://doi.org/10.21638/11701/ spbu14.2017.406(In Russ.)

[5] Sarkisjan, V.G. Mediacija v administrativnom sudoproizvodstve [Mediation in administrative proceedings] // Innovacionnye aspekty razvitija nauki i tehniki: sbornik statej VII Mezhdunarodnoj nauch-no-prakticheskoj konferencii. - Saratov: NOO «Cifrov-aja nauka». - 2021. - p. 118.(In Russ.)

[6] Yakovleva, I. A. Mirovoe soglashenie v administrativnom spore: problemy teorii i tendentsii v pravoprimenitelnoy praktike [A Settlement Agreement in an Administrative Dispute: Problems of Theory and Tendencies in Law Enforcement]. Aktualnye problemy rossiyskogo prava. 2020;15(1): pp.54-61. DOI: 10.17803/1994- 1471.2020.110.1.054-061. (In Russ., abstract in Eng.)

[7] Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva Rossijskoj Federacii ot 08.03.2015 N 21-FZ (red. ot 30.04.2021, s izm. ot 15.07.2021) Rossijskaja gazeta, N 49, 11.03.2015(In Russ.)

[8] Nalogovyj kodeks Rossijskoj Federacii (chast' pervaja) ot 31.07.1998 № 146-FZ (red. ot 28.05.2022) // Sobranie zakonodatel'stva RF. - № 31. - 03.08.1998. - st. 3824.(In Russ.)

[9] Postanovlenie Plenuma Verhovnogo Suda RF ot 26 ijunja 2018 g. N 28 «O nekotoryh voprosah, voznikajushhih u sudov pri rassmotrenii administra-tivnyh del i del ob administrativnyh pravonarusheni-jah, svjazannyh s primeneniem zakonodatel'stva o publichnyh meroprijatijah» // Bjulleten' Verhovnogo Suda Rossijskoj Federacii, avgust 2018 g., N 8(In Russ.)

[10] Postanovlenie VAS RF ot 25 marta 2014 g. po delu № A06-7113/2012 [Elektronnyj resurs] URL: http://www.arbitr.ru/bras.net/f.aspx?id_case-doc=1_1_e5cca6f4-9b67-465b-84e3-df89904a6319 (Data obrashcheniya 12.06.2022g.)

[11] Soveshhanie sudej sudov obshhej jurisdik-cii i arbitrazhnyh sudov // Of. Sajt Prezidenta RF. [Jel-ektronnyj resurs] URL:http://www.kremlin.ru/events/ president/news/67743 (data obrashhenija: 20.06.2022)(In Russ.)

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2022