CC BY
101
Примирение по делам, возникающим из публично-правовых отношений Reconciliation in cases arising from public law relationships
Пузырева Александра Денисовна
Магистрант 2 курса Сибирский федеральный университет Россия, г. Красноярск puzyreva-96@inbox.ru
Puzyreva Aleksandra Denisovna
2 year master student Siberian Federal University Russian Federation, Krasnoyarsk puzyreva-96@inbox.ru
Научный руководитель Сахнова Татьяна Владимировна
доктор юридический наук, профессор Сибирский федеральный университет Россия, г. Красноярск
Scientific adviser Sahnova Tatyana Vladimirovna
Doctor of Juridical Science, Professor Siberian Federal University Russian Federation, Krasnoyarsk
Аннотация.
Данная статья посвящена институту примирения по делам, возникающим из публично-правовых отношений, по российскому законодательству. Автор, анализируя историю примирения, приходит к выводу, что в дореволюционной доктрине отрицалась возможность примирения по делам, возникающим из публично-правовых отношений, а в XX веке указанному вопросу не уделялось достаточного внимания в науке. В статье также рассматривается современное понимание возможности примирения, которое представлено двумя противоположными взглядами относительно рассматриваемого вопроса. Кроме того, в статье исследуется вопрос разграничения примирительных и согласительных процедур в цивилистическом процессе. Другим аспектом статьи является рассмотрение соотношения мирового соглашения и соглашения о примирении. Также в статье рассматриваются недавние новеллы процессуального законодательства в сфере примирительных процедур.
Annotation.
This article is devoted to the institution of reconciliation in cases arising from public law relations under Russian law. The author analyzing the history of reconciliation make the conclusion that the pre-revolutionary doctrine denied the possibility of reconciliation in cases arising from public law relations, and in the XX century this issue was not given sufficient attention in science. The article also examines the current understanding of the possibility of reconciliation, which is represented by two opposing views on this issue. In addition, the article considers the distinction between conciliatory procedures and the agreement about the settlement of certain issues of the dispute in the civil process. Another aspect of the article is the consideration of the relationship between settlement agreement and conciliation agreement provided for by the code of administrative procedure. The article also discusses recent changes in procedural legislation in the sphere of conciliatory procedures.
Ключевые слова: примирение по делам, возникающим из публично-правовых отношений, примирительные процедуры, согласительные процедуры, соглашение о примирении, мировое соглашение.
Key words: reconciliation on cases arising from public legal relations, the conciliatory procedures, agreement about the settlement of certain issues of the dispute, conciliation agreement provided for by the code of administrative procedure, settlement agreement.
С введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее -КАС РФ) в российском законодательстве появился новый институт - примирение по делам, возникающим из публично-правовых отношений (ст. 137 - 137.1 КАС РФ) [12].
Рассматривать историю института примирения по делам, возникающим из публично-правовых отношений, следует с Устава гражданского судопроизводства 1864 года, который, являясь первым нормативным правовым актом, в котором наиболее полно был изложен институт мировой сделки, не регулировал вопрос о возможности примирения в публично-правых отношениях [23, с. 631]. Однако разрешение указанного пробела в законодательстве можно найти в доктрине гражданского процесса конца XIX - начала XX вв.
Е.В. Васьковский полагал, что мировые сделки не могут быть заключены по спорам о правах, не подлежащих свободному распоряжению со стороны частных лиц [7, с. 363].
Наиболее полные рассуждения об объекте мировой сделки изложены К.Н. Анненковым. Ученый отмечал, что несмотря на отсутствие законодательного запрета, нельзя сделать вывод, что мировые сделки могли считаться безусловно допустимыми по всем делам о всяком праве, составляющем предмет возникшего или будущего спора. К.Н. Анненков полагал, что допустимыми могут считаться только те мировые сделки, объектом которых является такое право, которым, во-первых, не затрагивается интерес публичный и, во-вторых, по отношению к которому стороны имеют право полного и свободного распоряжения. Указанные исключения объясняются тем, что этими правами стороны не управомочены распоряжаться по их усмотрению, так как эти права установлены в интересе публичном [1, с. 226-227].
Содержание указанной категории прав раскрывается в работе А.А. Рождественского «Теория субъективных публичных прав». В указанном труде автор, анализируя учения Еллинека, Гербера, Майера, приходит к выводу, что есть два вида субъективных публичных прав - права на услуги государства (права публичных служб) и права участия населения в публичном властвовании (политические права). Публичный характер последних, по мнению ученого, очевиден и вследствие этого они представляют собой настоящие публичные права. Публичный характер прав на публичные услуги также не подлежит сомнению. В данном случае индивидуум находится в положении аналогичном самому государству, когда последнее в свою очередь обладает правами публичных служб, т.е. когда оно может требовать от населения выполнения наложенных на него повинностей. Требуя таких услуг от населения, государство проявляет свою власть. То же самое следует сказать и по поводу индивидуума в его отношении к государству [19, с. 229].
Таким образом, в дореволюционной доктрине, несмотря на отсутствие прямого запрета в процессуальном законодательстве, отрицалась возможность примирения по делам, где присутствовал публичный интерес.
В советский период теория примирения по делам, возникающим из публичных правоотношений, не получила должного развития ни в доктрине, ни в практике, поэтому указанный вопрос оставался долгое время не изучен.
В период действия АПК РФ 1992 г.[18] и 1995 г. [18], а также ГПК РСФСР 1964 года [18] законодатель не предусматривал возможности примирения сторон в делах, возникающих из публично-правовых отношений. Данный подход был отражен в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 октября 1996 года N° 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции», в пункте 12 которого сказано, что заключение мирового соглашения не допускается по делам, возникающим из административно-правовых отношений [15].
Изменение в указанном вопросе произошло в 2002 году с принятием нового АПК РФ. Статья 190 АПК РФ, названная «Примирение сторон», устанавливала, что экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом [2].
Указанная формулировка закона была неоднозначно воспринята в доктрине гражданского процесса, а также в судебной практике.
Так, Е.Р. Русинова и Е.М. Цыганова полагают, что неиспользование законодателем в тексте ст. 190 АПК РФ понятия мирового соглашения не предполагает ограничений по его заключению сторонами [21].Указанную точку зрения разделяет и Д.В. Князев, который указывает, что ст. 190 АПК РФ предусматривает урегулирование спора посредством мирового соглашения в арбитражном процессе по делам из административных и иных публичных правоотношений [11].
Указанный подход получил поддержку и в правоприменительной практике. В качестве примера можно указать определение Арбитражного суда Республики Тыва от 4 сентября 2003 года по делу № А69-883/03-8. В указанном деле, Межрайонная инспекция Министерства Российской Федерации по налогам и сборам № 5 по Республике Тыва (налоговая инспекция) обратилась в арбитражный суд с заявлением к государственному унитарному предприятию (далее - ГУП) «Ак-Довуракская ТЭЦ» о взыскании 17695297 рублей недоимки и пеней по налогу на добавленную стоимость.
Как следует из материалов дела, во время производства в арбитражном суде по настоящему делу налоговая инспекция обратилась в арбитражный суд с ходатайством об утверждении мирового соглашения, заключенного с ГУП «Ак-Довуракская ТЭЦ», в соответствии с которым последнее обязалось погасить сумму задолженности по налогам в бюджет и во внебюджетные фонды ежемесячными платежами в размере 350000 рублей, начиная с сентября 2003 года до полного погашения всей суммы задолженности - 17695297 рублей.
Рассмотрев заявленное ходатайство, арбитражный суд утвердил указанное мировое соглашение, в мотивировочной части ссылаясь на нормы статей 139, 140 и 190 АПК РФ, и прекратил производство по делу [16].
Однако рассмотренный подход к толкованию ст. 190 АПК РФ является не единственным. Т.В. Сахнова полагает, что ст. 190 АПК РФ закрепляет возможность применения сторонами согласительной процедуры. При этом основными сущностными характеристиками согласительной процедуры выступают, во -первых, правоотношение субординационного типа между сторонами, во-вторых, урегулирование отдельных вопросов, связанных с предметом процесса, но не окончательное урегулирование правового конфликта, как это происходит при примирительных процедурах [22].
Изложенная точка зрения была воспринята и судебной практикой, что подтверждается постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2010 № 18АП-2134/2010 по делу № А76-37730/2009. В указанном деле Управление Пенсионного фонда Российской Федерации в г. Миассе Челябинской области обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к ООО «Надежда» о взыскании недоимки по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование.
Решением суда от 14.12.2009 заявленное требование удовлетворено.
Не согласившись с принятым решением суда, ООО «Надежда» обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просило обжалуемый судебный акт отменить, считая его незаконным и необоснованным.
По мнению подателя апелляционной жалобы, суд первой инстанции, не рассмотрев ходатайство о заключении с пенсионным органом мирового соглашения об отсрочке уплаты недоимки на три месяца, нарушил права ответчика как стороны по делу.
При рассмотрении дела суд указал, что ни НК РФ, ни Федеральным законом от 15.12.2001 № 167-ФЗ не предусмотрено право взыскателя на заключение мирового соглашения, определяющего либо изменяющего порядок и сроки уплаты страхователем недоимки по страховым взносам. НК РФ устанавливает четкий порядок принятия решения об изменении сроков уплаты налогов и сборов (глава 9 НК РФ), и нормы данной главы не предусматривают возможности изменения указанных сроков по мировому соглашению между налоговым органом и налогоплательщиком.
На основании указанных норм суд пришел к выводу о том, что пенсионный орган и страхователь не вправе заключить мировое соглашение об изменении установленных законом сроков уплаты страховых взносов, а арбитражный суд - утвердить такое соглашение.
На основании изложенного, суд постановил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения [17].
Из изложенных подходов следует согласиться с последним ввиду следующей причины. Примирение сторон отличается тем, что оно направлено не только на разрешение спора, но и на его урегулирование путем достижения компромисса, согласия между сторонами, в результате чего устраняется правовой конфликт [5]. В статье же 190 АПК РФ закреплена возможность заключения соглашений относительно отдельных вопросов спора, но не его окончательного разрешения. В силу этого можно сделать вывод, что наименование ст. 190 АПК РФ не отражает ее сущности и вследствие этого статья нуждается в переименовании.
Помимо АПК РФ примирение сторон по делам, возникающим из публично-правовых отношений, предусмотрено КАС РФ, нормы которого устанавливают, что примирение оформляется соглашением о примирении сторон (ст. 137 КАС РФ) [12].
Указанная норма является новеллой российского законодательства, так как глава 23 ГПК РФ, регулировавшая общие положения рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, до введения в действие КАС РФ, не предусматривала возможности примирения сторон.
По мнению А.Н. Кузбагарова, положительное решение вопроса о возможности примирения сторон по делам, возникающим из публично-правовых отношений, зависит от 1) готовности власти (государства), как стороны конфликта, и 2) от критериев, руководствуясь которыми его органы, могут выйти на компромиссное решение с другой стороной конфликта - частным субъектом права. В качестве таких критериев автор называет:
- социальную или социально-экономическую выгодность для третьих лиц, «охранителем» прав и интересов которых является государство;
- разделение административной компетенции, которая в силу правовой ее природы, в полном объеме сосредоточена в полномочиях одного должностного лица, с одной стороны, и нерешительность в принятии решения, ведущего к компромиссу, с другой [13, с. 35-36].
Введение вместе с КАС РФ возможности примирения по делам, возникающим из публично-правовых отношений, породило дискуссии в современной науке гражданского процесса. Среди сторонников примирения можно отметить А.Н. Балашова, который полагает наличие института примирения в КАС РФ вполне обоснованным, а также указывает, что соглашение о примирении является разновидностью мирового соглашения [6].
С указанной точкой зрения нельзя согласиться по следующим основаниям. По мнению Т.В. Сахновой, предметом производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, является не спор о субъективном гражданском праве, а правовой спор публично-правового характера. Предмет процесса, соответственно, составляет правоотношение не координационного, а субординационного типа, не допускающее саморегуляции спора посредством взаимных уступок и волеизъявлений сторон [22]. Аналогичной позиции в данном вопросе придерживается и С.Ф. Афанасьев, который полагает, что примирение в указанной категории дел невозможно, так как публичное право не может быть изменено соглашениями частных лиц [10, с. 578-579].
Помимо принципиальной недопустимости примирения по делам, возникающим из публично-правовых отношений, соглашение о примирении не соотносится с мировым соглашением как процедурой.
По мнению В.Н. Протасова юридическая (правовая) процедура - это система, которая: а) ориентирована на достижение конкретного правового результата; б) состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения и как деятельность внутренне структурирована правовыми отношениями; в) обладает моделью (программой) своего развития, предварительно установленной на нормативном индивидуальном уровне: г) иерархически построена; д) постоянно находится в динамике, развитии: е) имеет служебный характер, выступает средством реализации основного, главного для нее правового отношения [18, с. 5].
Последние законодательные новеллы, а именно введение в ГПК РФ главы 14.1, а также содержание ст. 139-142 АПК РФ, позволяют сделать вывод, что мировое соглашение трактуется законодателем как судебная процессуальная примирительная процедура, которая включает следующие этапы: заключение, утверждение, исполнение.
Если обратиться к нормам КАС РФ, то там содержится только статья, посвященная утверждению соглашения о примирении (ст. 137.1 КАС РФ) [12]. Таким образом, нет оснований для признания процедурной природы соглашения о примирении.
Несмотря на то, что примирение по делам, возникающим из публично-правовых отношений, невозможно в силу особенностей предмета процесса и характера отношений между сторонами, законодатель полагает развитие института примирения весьма перспективным, что было отражено в недавних новеллах отечественного законодательства.
С введением в действие Федерального закона от 26.07.2019 № 197-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в главу 15 АПК РФ и главу 13 КАС РФ были внесены изменения, закрепляющие следующие виды примирительных процедур: переговоры, медиация и судебное примирение [14].
Однако в российском законодательстве нет материально-правового основания для проведения указанных примирительных процедур. Следует отметить, что в 2005 - 2006 гг. рассматривался законопроект, согласно которому предлагалось дополнить ст. 140 Налогового кодекса РФ положением о том, что налоговые органы принимают меры по урегулированию спора путем заключения соглашения или использования других примирительных процедур. Однако указанный законопроект не был принят [20, с. 289].
Таким образом, можно сделать вывод, что теория недопустимости примирения по делам, возникающим из публично-правовых отношений, имеет значительную историю становления в доктрине и за это время была основательно аргументирована, в силу чего мировое соглашение по делам указанной категории невозможно. Однако, учитывая последние законодательные изменения в области примирительных процедур, стоит сделать вывод, что законодатель рассматривает примирение по делам, возникающим из публично-правовых отношений
как перспективный институт, вводя новые примирительные процедуры в сферу публично-правовых отношений. Однако для примирения необходима не только его процессуальная допустимость, но и наличие материально -правового основания, которое, на данный момент, не предусмотрено российским законодательством.
Список используемой литературы:
1. Анненков К. Н. Опыт комментария к Уставу гражданского судопроизводства: в 6 т. Т.2. — СПб.: Типография М. М. Стасюлевича, 1887. — 307 с.
2. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (утв. ВС РФ 05.03.1992 № 2447-1) (с послед. изм.) // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru.
3. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 05.05.1995 № 70-ФЗ (с послед. изм.) // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru.
4. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. №95-ФЗ (с послед. изм.) // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru.
5. Афанасьев С.Ф., Захарьящева И.Ю. Примирительные процедуры и мировое соглашение по экологическим спорам, возникающим из гражданских правоотношений [Электронный ресурс] // Вестник гражданского процесса. — 2018. — № 4. — Режим доступа: http://www.consultant.ru.
6. Балашов А.Н. Правовая природа права на примирение сторон в административном судопроизводстве [Электронный ресурс] // Арбитражный и гражданский процесс. — 2016. — № 12. — Режим доступа: http://www.consultant.ru.
7. Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса — М.: Издание Бр. Башмаковых, 1917. — 464 с.
8. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР : утв. ВС РСФСР 11.06.1964 / Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru.
9. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. №138-Ф3 (с послед. изм.) // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru.
10. Гражданское процессуальное право России: Учебник для вузов / Под ред. С.Ф. Афанасьева. — М.: Юрайт, 2014. — 702 с.
11. Князев Д.В. Мировое соглашение по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (теория и практика) [Электронный ресурс] // Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа. - 2008. - № 2. — Режим доступа: http://www.gatrant.ru.
12. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (с послед. изм.) // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru.
13. Кузбагаров А. Н. Примирение сторон по конфликтам частноправового характера. Автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук. - СПб, 2006. - 46 c.
14. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: ФЗ РФ от 26 июля 2019 года № 197-ФЗ (с послед. изм.) // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http ://www. consultant. ru.
15. О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции: Пост. Пленума ВАС РФ от 31 октября 1996 г. № 13 (с послед. изм.) // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru.
16. Определение Арбитражного суда Республики Тыва от 4 сентября 2003 года по делу № А69-883/03-8 // Доступ из справочной правовой системы «Гарант». URL: http://www.garant.ru.
17. Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2010 № 18АП-2134/2010 по делу № А76-37730/2009 // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http ://www. consultant. ru.
18. Протасов В. Н. Теоретические основы правовой процедуры. Автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук. - М., 1993. - 49 с.
19. Рождественский А. А. Теория субъективных публичных прав. Часть I. Основные вопросы теории субъективных публичных прав. — М.: печатня А. Снегиревой, 1913. — 300 с.
20. Рожкова М.А. О некоторых чертах сходства мирового соглашения с соглашением, заключаемым по делам, возникающим из публичных правоотношений // Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов / Отв. ред. Л.Ф. Лесницкая, М.А. Рожкова. — М.: Статут, 2008. С. 288-303.
21. Русинова Е. Р., Цыганова Е. М. Проблемы заключения мирового соглашения при рассмотрении публично-правового спора в арбитражных судах [Электронный ресурс] // Арбитражный и гражданский процесс. —2007. — № 1. — Режим доступа: http://www.consultant.ru.
22. Сахнова Т.В. Судебные процедуры (о будущем цивилистического прогресса) [Электронный ресурс] // Арбитражный и гражданский процесс. — 2009. — № 2. — Режим доступа: http://www.consultant.ru.
23. Судебные Уставы от 20 ноября 1864 года, с изложением рассуждений, на коих они основаны. Издание Государственной канцелярии. Часть первая. — СПб., 1866. — 690 с.
