CC BY
10DOI 10.47643/1815-1337_2021_11_88 УДК 340
ПРИМЕНЕНИЕ ТЕРМИНА «УСЛУГА» К СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ И ЗДРАВООХРАНЕНИЯ: ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ APPLICATION OF THE TERM "SERVICE" TO THE SPHERE OF EDUCATION AND HEALTHCARE: STATEMENT OF THE PROBLEM ЕПИФАНОВА Елена Владимировна,
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры теории и истории государства и права ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет». 350040 Российская Федерация, г. Краснодар, ул. Бульвар платановый,9/159. E-mail: [email protected];
ЛЕПЕШКИНА Ольга Викторовна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет». 350072 Российская Федерация, г. Краснодар, ул. Зиповская, 24/29. E-mail: [email protected];
ХИЛЬ Ирина Михайловна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет». 350061 Российская Федерация, г. Краснодар, ул. Игнатова 4/95,96. E-mail: [email protected];
Epifanova Elena Vladimirovna,
Professor of the Department of Theory and History of State and Law Kuban State University, of Legal Sciences, Associate Professor. 350040 Russian Federation Krasnodar, st. Platanovy Boulevard, house 107/9. E-mail: Epifanova_Elen @mail.ru;
Lepeshkina Olga Viktorovna,
associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law Kuban State University,
of Legal Sciences, Associate Professor.
350072 Russian Federation Krasnodar, st. Zipovskay, 24/29.
E-mail: [email protected];
Khil Irina Mikhailovna,
associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law Kuban State University, of Legal Sciences, Associate Professor.
350061 Российская Федерация г. Краснодар, ул. Игнатова 4/95,96. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В статье представлена оценка имеющихся в законодательстве подходов к определению понятия «услуга», исследованы проблемы правового регулирования предоставления медицинской и образовательной услуги с целью повышения качества услуг в области здравоохранения и образования, подняты проблемы связанные с морально этической, воспитательной составляющей медицинской и образовательной услуг.
Abstract: The article presents an assessment of the approaches to the definition of the concept of "service" available in the legislation, examines the problems of legal regulation of the provision of medical and educational services in order to improve the quality of services in the field of health care and education, and raises the problems associated with the moral, ethical, educational component of medical and educational services.
Ключевые слова: услуга, здравоохранение, образование, толкование права, отраслевое законодательство.
Keywords: service, healthcare, education, interpretation of law, industry legislation.
Дата направления статьи в редакцию: 11.10.2021
Дата публикации статьи: 30.11.2021
В настоящей статье предпринята попытка анализа термина «услуга» и обоснования целесообразности его применения в сфере здравоохранения и образования.
В словарях по-разному трактуется слово «услуга», например: как действие, приносящее помощь, пользу другому; как работа, выполняемая для удовлетворения чьих-либо нужд, потребностей; как система хозяйственных или других удобств, предоставляемых кому-либо1. Однозначно, что в основе услуги лежит человеческий труд. Вопрос о том, является ли труд педагога или врача товаром, измеряемым в денежном эквиваленте, волнует многих работников здравоохранения и образования. В российском менталитете прочно укрепилось мнение о том, что отношение врача и пациента, ученика и учителя предполагают нечто большее (моральное, этическое, психологическое, воспитательное начало), чем приобретение услуг (товара).
Услуга и товар созвучные, близкие понятия с одной стороны и далекие с другой. В литературе высказываются различные точки зрения на соотношение этих понятий. Приведем некоторые из них. Так существует мнение о том, что товар имеет всегда денежную форму выражения, а услуга не всегда может быть выражена в материальной форме.
Отдельные авторы полагают, что отличием услуги от товара является позиция покупателя по отношению к процессу труда и продукту труда, завершающему этот процесс (когда покупатель решает приобрести услугу, он еще не знает, что в действительности получит, так как в момент покупки продукт труда еще не существует). Второй отличительной чертой выступает непостоянство качества услуг, которое может изменяться в зависимости от многих факторов (например, на качество медицинских услуг может влиять состояние здоровья и расположение духа
1 Словарь русского языка: В 4-х т. / РАН, Ин-т лингвистич. исследований; Под ред. А. П. Евгеньевой. — 4-е изд., стер. — М.: Рус. яз.; Полиграфресурсы, 1999; (электронная версия): Фундаментальная электронная библиотека (Дата обращения 11.09.2021)
врача, характер посетителя, число посетителей, ожидающих приема врача, и т. д.). В-третьих, услуга чаще всего привязана ко времени. В-четвертых, услуга зачастую привязана к конкретному человеку, ее предоставляющему. В-пятых, при предоставлении услуги существует возможность приспособить ее к запросам конкретного клиента1.
Термин «товар» в сфере здравоохранения и образования не применим. Законодатель четко дал это понять содержанием нормативных актов.
В соответствии с Приказом Росстата от 29.09.2017 п 643 «Об утверждении официальной статистической методологии формирования официальной статистической информации об объеме платных услуг населению в разрезе видов услуг» под услугой понимается результат производственной деятельности, осуществляемой по заказу в соответствии со спросом потребителя с целью изменения состояния потребляющих единиц (либо физического или интеллектуального состояния самого потребителя, либо принадлежащих ему предметов) или содействия обмену продуктами или финансовыми активами2. Услуги в соответствии с этим Приказом могут приобретать следующие формы: изменения в физическом состоянии отдельных лиц (производитель... обеспечивает их медицинским лечением, улучшает их внешний вид); изменения в интеллектуальном состоянии отдельных лиц (производитель предоставляет образование. или аналогичные услуги, предполагающие личный непосредственный контакт). При этом изменения в состоянии предполагают улучшения, которые материализуются в самих потребителях и могут иметь кратковременный или длительный характер.
В итоге, услуги должны приводить к улучшению состояния лица - потребителя услуг. Эти законодательные установки никак не противоречат российскому менталитету, за исключением положения о том, что платные услуги всегда выступают объектом купли-продажи. Вот здесь возникают вопросы: Может ли быть воспитание объектом купли-продажи? Оказание необходимой бесплатной медицинской помощи в рамках полиса ОФМС - это услуга?
Обратимся к "ОК 034-2014 (КПЕС 2008). Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности" (утв. Приказом Росстандарта от 31.01.2014 N 14-ст. в ред. от 16.06.2021)3.
Услуги в области образования перечисляются в разделе 85. К ним относятся, например, специальное обучение учеников, страдающих физическими или психическими недостатками, на каждом уровне образования, услуги в области образования, обычно предоставляемые в детских садах, подготовительных классах начальной школы, дошкольных образовательных организаций, центрах образования для детей раннего возраста, центрах образования детей преддошкольного возраста или в специальных секциях при начальных школах; услуги в области образования, включающие программы, направленные на то, чтобы обучить учащихся начальным основным умениям и навыкам чтения, пи сьма и математики, а также дать основы образования по прочим предметам, таким как история, география, естественные и общественные науки, искусство и музыка; услуги в области осуществления программ обучения грамоте взрослых на данном уровне; услуги в области дистанционного образования в информационно-коммуникационной сети Интернет, цель которых, главным образом, состоит в завершении обучению основным навыкам и знаниям начального уровня, но обычно с большей ориентацией на конкретные предметы, зачастую прибегая к услугам преподавателей большей специализации, которые проводят занятия в области своей специализации (такие услуги заключаются в обучении, которое не предназначено в прямой форме для подготовки учеников для определенного класса профессий или занятий или для поступления на дальнейшие программы профессионального или технического образования); услуги в области осуществления программ обучения грамоте взрослых на данном уровне; услуги в области среднего профессионального образования; услуги в области высшего образования; услуги по подготовке кадров высшей квалификации; услуги по дополнительному образованию детей и взрослых и другие. Примечательно, что применение термина «услуги» предполагает их платный характер. Однако перечень услуг охватывает все стороны образования. Значит один и тот же вид деятельности может рассматриваться и как услуга (то есть за плату) и как образовательная деятельность.
Аналогичный перечень услуг в области здравоохранения дается в разделе 86. Это услуги больничных организаций краткосрочные и долгосрочные, а именно услуги больниц широкого профиля, т.е. медицинские, диагностические и лечебные услуги (например, общественных и областных больниц, больниц некоммерческих организаций, университетских больниц, военных и тюремных больниц) и больниц специального назначения (например, психиатрических и наркологических больниц, инфекционных больниц, родильных домов, специализированных санаториев. Такие услуги преимущественно направлены на лечение стационарных больных и предоставляются под непосредственным наблюдением лечащих врачей: услуги медицинского и парамедицинского персонала; услуги лабораторий и технических служб, услуги неотложной медицинской помощи, операционной и т.д. Сюда же относятся услуги хирургических отделений больниц, которые включает: хирургические услуги, оказываемые стационарным больным под руководством лечащих врачей и направленные на лечение, восстановление и (или) поддержание здоровья пациента; услуги гинекологических и акушерских отделений больниц, в том числе гинекологические и акушерские услуги, оказываемые стационарным больным под руководством лечащих врачей и направленные на лечение, восстановление и (или) поддержание здоровья пациента; услуги планирования семьи, включая предоставление лечения, такого как стерилизация и прерывание беременности, с услугами стационара; услуги центров реабилитации; услуги психиатрических больниц; услуги в области медицинской и стоматологической практики; Услуги в области специализированной врачебной практики; услуги по проведению и расшифровке медицинских ис-
1 https://www.genon.ru/GetAnswer.aspx?qid=54211baa-a100-4ddc-8f76-a219697238db
2 http://www.consultant.ru /cons_doc_LAW_279670/
3 "ОК 034-2014 (КПЕС 2008). Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности" (утв. Приказом Росстандарта от 31.01.2014 N 14-ст) (ред. от 16.06.2021)// http://www.consultant.ru; Приказ Росстандарта от 12.08.2021 N 710-ст "Об утверждении Изменения 41/2021 ОКВЭД 2 к Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности (ОКВЭД 2) ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2) и Изменения 59/2021 ОКПД 2 к Общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности (ОКПД 2) ОК 034-2014 (КПЕС 2008)"//http://wwwconsultantm
следований и другие. Отметим, что перечень этих услуг объемный. Он включает в себя те же действия медицинских работников, которые для гражданина являются бесплатными при наличии полиса обязательного медицинского страхования.
Ныне в России действует Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 (ред. от 11.06.2021) "О защите прав потребителей"1, в соответствии с которым свои права могут защитить потребители, в том числе и медицинских и образовательных услуг. Этот закон регулирует отнош ения, возникающие между потребителями и исполнителями при оказании услуг, устанавливает права потребителей на приобретение услуг надлежащего качества, получение информации об услугах и об их исполнителях, о владельцах агрегаторов информации об услугах, просвещение, государственную и общественную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав. Примечательно, что изначально при принятии этого закона в 1992 году услуги в области здравоохранения и образования не рассматривались в качестве предмета регулирования данного закона и вообще медицина и образование не относились к услугам.
Практика применения в сфере здравоохранения термина «услуга» сложилась только после принятия Пленумом Верховного Суда РФ Постановления № 17 от 28 июня 2012 г. «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей», в котором руководствуясь статьей 126 Конституции Российской Федерации, статьями 9, 14 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», в целях обеспечения единства практики применения судами законодательства, регулирующего отношения в области защиты прав потребителей, а также учитывая возникающие у судов при рассмотрении данной категории дел вопросы, Пленум Верховного Суда Российской Федерации разъяснил (п.9), что законодательство о защите прав потребителей применяется к отношениям по предоставлению гражданам медицинских услуг, оказываемых медицинскими организациями в рамках добровольного и обязательного медицинского страхования2.
Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) в ст. 19 закрепил право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также на получение платных медицинских услуг и иных услуг, в том числе в соответствии с договором добровольного медицинского страхования3.
Понятие "платные медицинские услуги" - как медицинские услуги, предоставляемые на возмездной основе за счет личных средств граждан, средств юридических лиц и иных средств на основании договоров, в том числе договоров добровольного медицинского страхования - ныне закреплено в Правилах предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг (утв. Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2012 г. N 10064). Законодатель сделал оговорку, понимая, что вся медицинская помощь из бесплатной плавно перетекает в платную, о том, что ри заключении договора потребителю (заказчику) предоставляется в доступной форме информация о возможности получения соответствующих видов и объемов медицинской помощи без взимания платы в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.
Таким образом, законодатель разграничил понятия медицинская помощь, оказываемая бесплатно, и медицинские услуги, предоставляемые на возмездной основе.
Исходя из данной терминологии, на практике, например, возникают проблемы у военнослужащих, работников системы МВД, ФСБ, которым в соответствии со специальным законодательством оказывается медицинская помощь. Возникает совершенно справедливый вопрос о возмещении ущерба, причиненного некачественно оказанной медицинской помощью, а именно как защитить свои права, если в данном случае не будет действовать Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 (ред. от 11.06.2021) "О защите прав потребителей", ведь законодательство о защите прав потребителей применяется к отношениям по предоставлению гражданам медицинских услуг, оказываемых медицинскими организациями в рамках добровольного и обязательного медицинского страхования. А на военнослужащих не распространяется система обязательного медицинского страхования. Термин услуга в сфере образования стал активно применяться так же после принятия Закона «О защите прав потребителя». Связано это с вступлением в законную силу Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", действующего в настоящее время с изменениями и дополнениями.
При этом в начальных статьях закона не дается понятия «образовательная услуга». Вместо этого термина используются понятия «образование», «воспитание», «обучение», наполненные морально-нравственными ценностями. В ст. 2 указанного закона раскрываются эти понятия:
1) образование - единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и и нтересов;
2) воспитание - деятельность, направленная на развитие личности, создание условий для самоопределения и социализации обучающихся на основе социокультурных, духовно-нравственных ценностей и принятых в российском обществе правил и норм поведения в интересах человека, семьи, общества и государства, формирование у обучающихся чувства патриотизма, гражданственности, уважения к памяти защитников Отечества и подвигам Героев Отечества, закону и правопорядку, человеку труда и старшему поколению, взаимного уважения, бе-
1 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_305/
2 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_131885/
3 Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЭ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями)//Российская газета от 23 ноября 2011 г. N 263, "Официальный интернет-портал правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 22 ноября 2011 г.; Парламентская газета от 24 ноября 2011 г. N 50, Собрание законодательства Российской Федерации от 28 ноября 2011 г. N 48 ст. 6724 с изм. на 2 июля 2021 г.
4 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_136209/
режного отношения к культурному наследию и традициям многонационального народа Российской Федерации, природе и окружающей среде;
3) обучение - целенаправленный процесс организации деятельности обучающихся по овладению знаниями, умениями, навыками и компетенцией, приобретению опыта деятельности, развитию способностей, приобретению опыта применения знаний в повседневной жизни и формированию у обучающихся мотивации получения образования в течение всей жизни1.
Термин «услуга» появляется в этом законе в главе 13. «Экономическая деятельность и финансовое обеспечение в сфере образования», а именно в статье 99 «Особенности финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования». В ней, в частности, применяются такое словосочетание как «финансовое обеспечение оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования в Российской Федерации». В Статье 101 «Осуществление образовательной деятельности за счет средств физических лиц и юридических лиц» так же используется термин «услуга», например, в п.1 говорится о том, что организации, осуществляющие образовательную деятельность, вправе осуществлять указанную деятельность за счет средств физических и (или) юридических лиц по договорам об оказании платных образовательных услуг. Платные образовательные услуги представляют собой осуществление образовательной деятельности по заданиям и за счет средств физических и (или) юридических лиц по договорам об оказании платных образовательных услуг. Доход от оказания платных образовательных услуг используется указанными организациями в соответствии с уставными целями.
Примечательно, что законодатель разграничивает понятия «образовательная деятельность» (как бесплатный вид деятельности, осуществляемый в соответствии с конституционным правом граждан на образование) и «образовательные услуги» (как платный вид деятельности). При этом законодатель четко дает понять, что образовательная деятельность не должна подменяться образовательными услугами. Так в п.2 указанной выше статьи закрепляется следующее положение: Платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов2. Но здесь можно сделать вывод о том, что образовательные услуги не могут заменять образование, а вот предоставляться наряду с образованием могу (то есть по факту один и тот же вид деятельности и платно и бесплатно). Именно поэтому, например, в ссузах наряду с бюджетными группами параллельно осуществляется набор в коммерческие группы.
В подобном контексте термин «услуга» применяется в иных нормативных правовых актах, регулирующих сферу образования, например, в Методических рекомендациях о порядке определения нормативных затрат при формировании субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дополнительного образования детей (утв. Министерством образования и науки РФ 1 июля 2014 г. N ВК-103/09вн)3.
Таким образом, законодатель разграничил понятия «медицинская помощь» и «медицинские услуги»; «образовательная деятельность» и «образовательные услуги» по критерию оплаты и вместе с тем определил, что один и тот же вид деятельности может осуществляться как на платной, так и на бесплатной основе, что бесплатные виды деятельности не могут заменяться платными, а платные - должны осуществляться наряду с бесплатными. Важно отметить и тот факт, что юридическое сопровождение, алгоритм осуществления медицинской помощи и образовательной деятельности существенно отличается от правового регулирования медицинских и образовательных услуг.
Библиогра фия:
1. Словарь русского языка: В 4-х т. / РАН, Ин-т лингвистич. исследований; Под ред. А. П. Евгеньевой. 4-е изд., стер. М.: Рус. яз.; Полиграфресурсы, 1999; (электронная версия): Фундаментальная электронная библиотека
2. https://www.genon.ru/GetAnswer.aspx?qid=54211 baa-a100-4ddc-8f76-a219697238db
3. http://www.consultant.ru
4. ОК 034-2014 (КПЕС 2008). Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности" (утв. Приказом Росстандарта от 31.01.2014 N 14-ст) (ред. от 16.06.2021)// http://www.consultant.ru; Приказ Росстандарта от 12.08.2021 N 710-ст "Об утверждении Изменения 41/2021 ОКВЭД 2 к Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности (ОКВЭД 2) ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2) и Изменения 59/2021 ОКПД 2 к Общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности (ОКПД 2) ОК 034-2014 (КПЕС 2008)"//http://wwwconsultant.ru
5. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_305/
6. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_131885/
7. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями)//Российская газета от 23 ноября 2011 г. N 263, "Официальный интернет-портал правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 22 ноября 2011 г.; Парламентская газета от 24 ноября 2011 г. N 50, Собрание законодательства Российской Федерации от 28 ноября 2011 г. N 48 ст. 6724 с изм. на 2 июля 2021 г.
8. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_136209/
9. Российская газета от 31 декабря 2012 г. N 303
10. Российская газета от 31 декабря 2012 г. N 303
11. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_175031/
References (transliterated):
1. Slovar' russkogo yazyka: V 4-h t. / RAN, In-t lingvistich. issledovanij; Pod red. A. P. Evgen'evoj. 4-e izd., ster. M.: Rus. yaz.; Poligrafresursy, 1999; (elektronnaya versiya): Fundamental'naya elektronnaya biblioteka
2. https://www.genon.ru/GetAnswer.aspx?qid=54211baa-a100-4ddc-8f76-a219697238db
3. http://www.consultant.ru
4. OK 034-2014 (KPES 2008). Obshcherossijskij klassifikator produkcii po vidam ekonomicheskoj deyatel'nosti" (utv. Prikazom Rosstandarta ot 31.01.2014 N 14-st) (red. ot 16.06.2021)// http://www.consultant.ru; Prikaz Rosstandarta ot 12.08.2021 N 710-st "Ob utverzhdenii Izmeneniya 41/2021 OKVED 2 k Obshcherossijskomu klassifikatoru vidov ekonomicheskoj deyatel'nosti (OKVED 2) OK 029-2014 (KDES Red. 2) i Izmeneniya 59/2021 OKPD 2 k Obshcherossijskomu klassifikatoru produkcii po vidam ekonomicheskoj deyatel'nosti (OKPD 2) OK 034-2014 (KPES 2008)"//http://www.consultant.ru
5. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_305/
6. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_131885/
7. Federal'nyj zakon ot 21 noyabrya 2011 g. N 323-FZ "Ob osnovah ohrany zdorov'ya grazhdan v Rossijskoj Federacii" (s izmeneniyami i dopolneniyami)//Rossijskaya gazeta ot 23 noyabrya 2011 g. N 263, "Oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii" (www.pravo.gov.ru) 22 noyabrya 2011 g.; Parlamentskaya gazeta ot 24 noyabrya 2011 g. N 50, Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii ot 28 noyabrya 2011 g. N 48 st. 6724 s izm. na 2 iyulya 2021g.
8. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_136209/
9. Rossijskaya gazeta ot 31 dekabrya 2012 g. N 303
10. Rossijskaya gazeta ot 31 dekabrya 2012 g. N 303
11. http://www.consultant.nj/document/cons_doc_LAW_175031/
1 Российская газета от 31 декабря 2012 г. N 303.
2 Российская газета от 31 декабря 2012 г. N 303.
3 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_175031/
