CC BY
60
ТРИБУНА
молодого ученого
Т.Н. БЕЛЯЕВА,
слушатель 2 факультета (Академия управления МВД России)
Применение международного опыта ограничения прав и свобод граждан в противодействии терроризму и экстремизму в системе МВД России
В статье рассматриваются современные международно-правовые и российские основы защиты прав и свобод граждан в процессе противодействия террористической и экстремистской деятельности, а также возможности их ограничения в случае возникновения такой необходимости.
Международное право, международное сотрудничество, терроризм, экстремизм, экстремистская деятельность, законодательство о противодействии терроризму и экстремистской деятельности, национальные приоритеты, защита и ограничение прав граждан.
Более десяти лет прошло после 11 сентября 2001 г., когда мировое сообщество содрогнулось от осознания трагедии масштабной террористической акции в США, заставившей в полной мере осознать опасность терроризма как глобальной угрозы для всего человечества. Вместе с тем, Россия предупреждала о том, что современные проявления терроризма и экстремизма носят международный характер: в действовавшей на тот момент Концепции национальной безопасности, в частности, отмечалось, что во многих странах, в том числе в Российской Федерации, резко обострилась проблема терроризма, имеющего транснациональный характер и угрожающего стабильности в мире, что обусловливает необходимость объединения усилий всего международного сообщества, повышения эффективности имеющихся форм и методов борьбы с этой угрозой, принятия безотлагательных мер по ее нейтрализации.
Реакция многих стран была незамедлительной. Сразу после трагический событий 2001 г. в ряде стран были приняты новые нормативные акты, направленные на борьбу с проявлениями терроризма: в Великобритании это законы «О терроризме» (2000 г.) и «О безопасности, преступлениях и противодействии терроризму» (2001 г.); в Соединенных Штатах Америки — Акт США о патриотизме (2001 г.); во Франции — Закон «Об общественной безопасности» (2001 г.) и др. [11, с. 336]
В связи с принятием данных нормативных актов некоторыми авторами высказывались опасения, что, например, Акт США о патриотизме, как и любой, принятый в спешке законодательный акт, может растоптать гражданские свободы в стремлении установить хотя бы видимость национальной безопасности [14, с. 58]. Другие полагали, что «... в настоящее время общественная безопасность является приоритетом и рассматривается как фактор, позволяющий «отодвинуть на второй план» права каждого отдельного члена общества» [12]. С нашей же точки зрения, более точно отражает суть проблемы мнение о том, что «если меры по противодействию экстремизму и терроризму оказываются эффективными, то они находят понимание у большинства граждан» [18, с. 5]. Об этом свидетельствуют и последние события, связанные с террористическим актом в Бостоне и поимкой его предполагаемых исполнителей. Несмотря на жесткие меры, существенно ограничивающие свободу передвижения, местные жители выказали единодушную их поддержку и оказали активное содействие полиции при задержании одного из преступников.
О и О X
И
о
и
О ^
о <
о
<
I
^
ш S а н
90
Надо обратить внимание на то, что и общепризнанные принципы и нормы международного права при определенных условиях допускают ограничения прав и свобод граждан.
При этом ст. 29 п. 2 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. указыва-но на возможность ограничений при осуществлении прав и свобод человека «с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе» [1]; ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. связывает осуществление этих свобод с определенными ограничениями, «которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка...» [2]; ст. 12; 18; 19; 21; 22 и 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. допускают ограничения, которые предусмотрены законом, если они необходимы для охраны государственной и общественной безопасности, порядка, здоровья или нравственности населения, прав и свобод других граждан [3]; ст. 8 Декларации Генеральной Ассамблеи ООН от 25 ноября 1981 г. о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений гласит, что ничто в настоящей Декларации не должно истолковываться в смысле ограничения или отхода от любого права, как оно определено во Всеобщей декларации прав человека и в Международных пактах о правах человека [4] и т. д.
В этой связи возникает ряд вопросов о соотношении между внешней и внутренней, а также государственной и общественной безопасностью, и, кроме того, актуализируется проблема защиты и ограничения в этой связи прав и свобод граждан. Четкого и однозначного толкования этих понятий международные правовые акты не дают, что может стать и неоднократно становилось поводом для критики в отношении соблюдения прав человека теми или иными государствами.
В общетеоретическом понимании проблемы можно согласиться с позицией О.Г. Карповича, который считает, что «в современном понимании безопасность общества складывается как совокупная характеристика безопасности каждой личности», а «безопасность государства связана прежде всего с сохранением конституционного строя, обеспечением суверенитета и территориальной целостности». Вместе с тем данный автор справедливо полагает, что «система национальной безопасности теоретически должна включать соблюдение баланса ин-
тересов личности, общества и государства и их взаимную ответственность за обеспечение безопасности» [15, с. 23—24].
Представляет интерес подход к поднятой проблеме точка зрения Е.Е. Грецовой, которая на основе анализа взглядов специалистов международного права и Сиракузских принципов 1984 г. усматривает путь к пониманию проблемы ограничения прав и свобод человека в международном праве в интересах обеспечения общественной безопасности и противодействия терроризму через уважение прав и свобод человека, что по ее мнению и «является частью государственной безопасности, общественной безопасности и общественного порядка, а значит, в целях их поддержания и соблюдения ограничение отдельных прав и свобод является не только допустимой, но и необходимой мерой реагирования со стороны государства» [13, с. 41—42].
Так, будучи твердо убежденными в том, что терроризм, сепаратизм и экстремизм вне зависимости от их мотивов не могут быть оправданы ни при каких обстоятельствах, а лица, виновные в совершении таких деяний, должны быть привлечены к ответственности в соответствии с законами республик Казахстана, Киргизии, Китая, Таджикистана, Узбекистана и Российской Федерации, в ч. 1 ст. 1 Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом эти государства признали под понятием «экстремизм» какое-либо деяние, направленное на насильственный захват власти или насильственное ее удержание, а также на насильственное изменение конституционного строя государства, а равно насильственное посягательство на общественную безопасность, в том числе организацию в вышеуказанных целях незаконных вооруженных формирований или участие в них, и преследуемые в уголовном порядке в соответствии с национальными законодательствами Сторон.
Стороны также согласились в том, что «настоящая статья не наносит ущерба какому-либо международному договору или какому-либо национальному законодательству Сторон, которые содержат или могут содержать положение о более широком применении терминов, используемых в настоящей статье» [5, ч. 2 ст. 1].
Таким образом, мы видим, что в данном случае конкретизация поднятых вопросов отнесена к компетенции национального законодательства.
В этом смысле, на наш взгляд, может быть полезен опыт США: более 11-ти лет спецслужбам этого государства удавалось не допускать террористических актов на своей территории, и на наш взгляд, одной из причин успешного противодействия рассматриваемым угрозам является серьезное отношение всего общества к борьбе с терроризмом и экстремизмом на ос-
нове различных законодательно закрепленных ограничений свобод.
Так, уже упоминавшийся Закон «О патриотизме» был утвержден Конгрессом США 25 октября (и вступил в силу 26 октября) 2001 г. после трагических событий 11 сентября 2001 г. Этот нормативный акт внес поправки в более чем 15 федеральных законов, включая законы, регламентирующие процедуры расследования преступлений (компьютерное мошенничество и злоупотреблений в сфере эмиграции, получения сведений об иностранных гражданах, сохранения конфиденциальности личных дел студентов и др.). Эти поправки предоставляют ФБР право на доступ к сведениям бизнеса, медицинским, образовательным и библиотечным записям, включая хранящиеся электронные данные, перехватывать телефонные соединения с Интернет и электронными коммуникациями [17, с. 11].
Между тем при введении ограничений прав остается открытым вопрос о путях гармонизации интересов государства и личности. Конституция Российской Федерации в ст. 55 устанавливает, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства [6].
Эти положения получили дальнейшее развитие в Федеральном законе РФ «О безопасности», где государственная политика в данной области рассматривается как часть внутренней и внешней политики Российской Федерации и представляет собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер. Так, в числе полномочий Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности предусмотрена возможность принятия мер по защите граждан от преступных и иных противоправных действий, противодействию терроризму и экстремизму [7, ст. 4; 8]. Вышеприведенные нормы в совокупности, по нашему мнению, указывают на то, что и терроризм и экстремизм могут представлять угрозу как внутренней, так внешней безопасности государства. При этом строгой градации между внутренней и внешней угрозами нет, и их надо воспринимать в совокупности, так как в конечном счете это — угроза безопасности общества.
Для противодействия такого рода угрозам существует система обеспечения внутренней
безопасности государства. По мнению специалистов, это «целенаправленная и строго организованная совокупность находящихся в неразрывном единстве и взаимно дополняющих друг друга элементов.., вся деятельность которых подчинена достижению единой цели — обеспечению эффективного функционирования органов государственной власти и общественных институтов, созданных в соответствии с конституцией и законодательством конкретной страны» [16, с. 11]. В рамках этой системы и могут происходить те или иные ограничения прав и свобод граждан в интересах обеспечения общественной безопасности, что не вступает в противоречие с принципами демократии.
Государства могут для борьбы с терроризмом и экстремизмом руководствоваться законом и ограничивать права и свободы граждан. Вопрос здесь заключается в оправданности и строгой регламентации таких действий на основе общепризнанных принципов и норм международного права.
Как представляется, нормы, установленные Федеральным законом РФ «О противодействии терроризму» [8], соответствуют и Конституции Российской Федерации и международному праву, так как противодействие терроризму в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах: обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; законность; приоритет защиты прав и законных интересов лиц, подвергающихся террористической опасности и др. [6, ст. 2].
Правовой режим контртеррористической операции, предусматривающий исчерпывающий перечень применяемых мер и временных ограничений, установлен именно Основным законом [6, ст. 11]. К тому же Российская Федерация в соответствии с международными договорами сотрудничает в области противодействия терроризму с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями [6, ст. 4]; а согласно Федеральному закону РФ от 20 апреля 2006 г. № 56-ФЗ [9] ратифицировала Конвенцию Совета Европы от 16 мая 2005 г. о предупреждении терроризма, взяв на себя соответствующие международные обязательства.
В свою очередь, в Федеральном законе РФ от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (в ред. от 25 декабря 2012 г.), исходя из его преамбулы, именно в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения целостности и безопасности Российской Федерации определяются правовые и организационные основы противодействия экстремистской деятельности, устанавливается ответственность за ее осуществление [10].
91
О и О X
И
о
и
О ^
о <
о
<
I
^
ш S а н
92
К экстремистской деятельности (экстремизму) указанный закон в ст. 1 также относит и нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии, а одним из основных принципов противодействия экстремистской деятельности в ст. 2 устанавливает признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, а равно законных интересов организаций.
Данный Федеральный закон только косвенно предполагает возможность ограничения прав и свобод граждан в процессе противодействия экстремистской деятельности, связывая это исключительно с осуществлением общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, др. [10, ст. 9].
В целом следует отметить, что в Российской Федерации сложилась достаточно стройная система правовых регуляторов, позволяющих с учетом общепризнанных принципов и норм международного права, допускающих возможность ограничения прав и свобод граждан, противодействовать угрозам терроризма и экстремистской деятельности в интересах безопасности общества и государства.
Это соответствующим образом отражается и в деятельности органов внутренних дел, ко-
Список литературы
1. Всеобщая декларация прав человека (принята 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН) // Рос. газ. 1995. 5 апр.
2. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (ETS № 5) (заключена в Риме 4 ноября 1950 г.) // СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2143.
3. Международный пакт о гражданских и политических правах (Вместе с Факультативным Протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах: принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Ведомости ВС СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
4. Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений (принята 25 ноября 1981 г. Резолюцией 36/55 на 73-ем пленарном заседании Генеральной Ассам-
торые в противодействии угрозам терроризма и экстремизма руководствуются Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами МВД России, совместными ведомственными актами.
Основные усилия в сфере формирования современной законодательной и иной нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность органов внутренних дел по противодействию терроризму и экстремизму, должны быть сосредоточены, на наш взгляд, на создании правовых возможностей эффективно пресекать деятельность террористических и экстремистских организаций и их лидеров, предупреждать распространение экстремистских течений и групп; на должном уровне осуществлять координацию и взаимодействие правоохранительных и иных государственных органов, а также совместную работу органов внутренних дел с органами местного самоуправления, общественными и другими организациями по предупреждению терроризма и профилактике экстремизма. Наконец, необходима дальнейшая имплантация в российское законодательство тех норм международного права, которые позволяют повысить качество работы по противодействию терроризму и экстремизму.
блеи ООН) // СПС КонсультантПлюс (документ опубликован не был).
5. Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (заключена в Шанхае 15 июня 2001 г.) // СЗ РФ. 2003. № 41. Ст. 3947.
6. Конституция Российской Федерации.
7. О безопасности: Федеральный закон РФ от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2.
8. О противодействии терроризму: Федеральный закон РФ от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.
9. О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма: Федеральный закон РФ от 20 апреля 2006 г. № 56-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 17. Ст. 1785.
10. О противодействии экстремистской деятельности: Федеральный закон РФ
от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2012 г.) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.
11. Бурковская В.А. Борьба с экстремизмом и проблемы защиты прав человека // Права человека в России и правозащитная деятельность государства: сб. ст. СПб., 2003.
12. Волкова Н.С. Общественная безопасность и законодательство о правах человека // Журнал российского права. 2005. № 2.
13. Грецова Е.Е. Обеспечение общественной безопасности и противодействие терроризму как основания ограничения прав и свобод человека в международном праве // Российская юстиция. 2008. № 5.
14. Дерек Д. Американский Акт о патриотизме. Антитеррористическое законодательство США и его угроза религиозной свободе. М., 2002.
15. Карпович О.Г. Политика обеспечения национальной безопасности государства // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 2.
16. Кикоть В.Я., Касаткина А.А. Характерные черты централизованной модели обеспечения внутренней безопасности государства // Административное право и процесс. 2012. № 4.
17. Трушина ИЛ. Информационный бюллетень РБА. 2003. № 27. Портал Library.ru.
18. Экстремизм в России: проблемы профилактики и противодействия: мат. круглого стола / под общ. ред. проф. А.Г. Залужного и Ж.А. Шишовой. М., 2008.
E-mail: bellatomina@mail.ru
О и О X
И
о
и
О ^
о <
о
<
I
^
ш S а н
93
