CC BY
80УДК 342. 25
И. В. Набока,
научный сотрудник НИИ государственного строительства и местного самоуправления Национальная академия правовых наук Украины, г. Харьков
ПРИМЕНЕНИЕ МЕТОДА КОНТРОЛЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОСТОЯННЫХ КОМИССИЙ
МЕСТНЫХ СОВЕТОВ
Метод контроля в деятельности постоянных комиссий местных советов является необходимой предпосылкой эффективного решения вопросов местного значения. Он состоит в совокупности способов и приемов проверки выполнения решений и рекомендаций этих комиссий и в определении путей устранения недостатков. Организация контроля за выполнением этих рекомендаций, внедрением их в практику работы подконтрольных объектов, к сожалению, сегодня является довольно слабой и бессистемной. Для устранения этих фактов предлагается реформирование организационной системы внешнего контроля.
Ключевые слова: постоянные комиссии, местные советы, органы местного самоуправления, метод контроля, проверка.
Выступая одной из основных организационных форм депутатской деятельности, постоянные комиссии местных советов выполняют важные задачи в системе органов местного самоуправления, для достижения которых ими применяются определенные приемы и способы - методы деятельности. Ведущее место среди них занимает метод контроля, актуальность анализа которого обуславливается необходимостью основательной обработки процессуальных аспектов работы этих комиссий на современном этапе развития местного самоуправления и продуцирования новых подходов к организации муниципального управленческого процесса.
Вопросы метода контроля в деятельности постоянных комиссий был предметом исследования многих правоведов и нашли свое отражение в научных работах Г. В. Атаманчука, Г. В. Барабашова, В. Н. Гаращука, Л. А. Григоряна, С. Г. Серьогиной, В. М. Скрипничука, Э. Спириной, Ю. Стогова, Ю. Н. Тодыки, И. Г. Чехарина и др. [См.: 1; 3 ; 5-7; 11 ; 13-15].
Понятие «метод» (от грец. methodos), в широком понимании рассматривают как способ познания, исследования явлений природы и общественной жизни, как прием или способ действия. В юридической литературе под конструкцией «методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления» имеются в виду определенные приемы и способы достижения поставленных целей, с помощью которых осуществляются приведение в порядок и обеспечение эффективной властной деятельности, организация управленческого процесса, происходит влияние на поведение и общественную деятельность субъектов [7, с. 50].
Понятие «методы работы постоянных комиссий местных советов» в правовых источниках менее разработано. Попытку его интерпретировать осуществила Л. Ю. Мизилина, по мнению которой, это определенные и логически построенные рекомендации по правилам поведения; применение тех или иных форм и методов работы в их взаимообусловленности относительно реализации функций постоянных комиссий в рамках, предоставленных им законом полномочий и направленных на решение задач, поставленных перед комиссиями [9, с. 23]. Как видим, предложенная дефиниция страдает определенными недостатками, поскольку методы толкуются как рекомендации по применению форм и методов работы.
Недостаточный уровень научной разработки, теоретическая неразработанность, отсутствие законодательного определения категории «методы работы постоянных комиссий» и их размежевания с функциями и формами деятельности на практике порождают проблемы в правоприменении, вносят элементы неопределенности в муниципально-правовые акты. Ситуация усложняется наличием значительного количества последних, которые принимаются местными советами для определения системы, принципов организации и деятельности, полномочий, порядка и методики работы указанных комиссий.
Так, согласно ст. 5 Положения о постоянных комиссиях Макеевского городского совета V созыва основными формами их деятельности являются планирование, заседания комиссий, контроль и проверка выполнения решений городского совета и его исполнительных органов, рекомендаций комиссий, рассмотрение писем, заявлений и жалоб граждан, трудовых коллективов и общественных организаций,
депутатский запрос [10]. В данном случае состоялось смешение форм и методов работы постоянных комиссий и депутатов совета.
Вышеизложенное актуализирует вопрос о необходимости усовершенствования правовой регламентации организационных аспектов деятельности этих комиссий, а также заполнения пробелов, имеющих место в конституционно-правовой теории относительно этой проблематики.
По нашему мнению, методы работы постоянных комиссий местных советов могут быть обозначены как совокупность приемов и способов непосредственного функционирования и организации деятельности данных структурных подразделений местных советов.
Разнообразием характеризуется и классификация методов работы властных институций. В частности, в специальной литературе по советскому строительству выделялись методы: (а) экономические, воспитательные, властные, организационные; (б) методы организации и деятельности, (в) убеждения и принуждения; (г) прямого и побочного влияния; (д) правовые и неправовые; (е) научные, эмпирические, экспериментальные и случайные; (ж) регулирования, общего руководства и непосредственного управления; (з) общие и специальные; (и) стратегические и тактические [12, с. 214]. В. Я. Малиновский считает, что под функциональным содержанием следует различать административные, экономические, правовые и социально-психологические методы [8, с. 369]. По мнению Г. В. Атаманчука, существуют методы: (а) правотворческой, оперативно-исполнительной и правоохранительной деятельности, (б) работы с информацией, (в) подготовки и проведения организационных мероприятий, (г) отбора и развития управленческих кадров, (д) выполнения [2, с. 250].
Заслуживает внимания мысль правоведов, которые классифицируют методы деятельности органов публичной власти на правовые, организационные и социально-психологические. При этом правовые (среди которых выделяют методы общего и индивидуального регулирования, установления нормативов, полномочия, обязательства и запрета) связаны с использованием определенных организационно -упорядочивающих свойств права как одного из важнейших социальных регуляторов. В основу выделения организационных методов деятельности положена определенная стадийность процесса реализации функций и полномочий властных институций, ведь независимо от того, какая конкретно функция реализуется, ее выполнение начинается с планирования, сбора и обработки информации, продолжается подготовкой решения, организацией его выполнения и заканчивается контролем за его выполнением. Каждому из этих этапов присущи свои средства достижения поставленной цели. При этом в процессе реализации последней могут быть задействованы органы публичной власти, их структурные подразделения и должностные лица, которые должны координировать свою работу на всех этапах властной деятельности. Различаются организационные методы, имеющие универсальный характер: планирования, информационного
обеспечения, обработки решений, организации выполнения, контроля за выполнением, координации деятельности, работы с кадрами. Выделение социально-психологических методов (социометрии, социального прогнозирования и планирования, убеждения, принуждения) объясняется наличием соответствующих рычагов влияния на социально-психологический климат в коллективе, на трудоспособность сотрудников тех или иных органов публичной власти [7, с. 51].
Понятно, что постоянные комиссии занимаются подготовкой рекомендаций в связи со спецификой своего положения, но они не уполномочены выносить обязывающих решений или давать директивные указания. Их оружие - рекомендации, сила которых состоит преимущественно в актуальности, конкретности, деловитости, обоснованности, твердом намерении осуществить то, что рекомендуется. Однако, вполне очевидно, что одной моральной силы, авторитета рекомендаций все же недостаточно. По нашему убеждению, давно назрела потребность очертить определенными нормами правовую силу рекомендаций рассматриваемых нами комиссий, гарантировав при этом с помощью соответствующих юридических средств обязательность их выполнения. Необходимой предпосылкой эффективного разрешения дел местного значения в деятельности постоянных комиссий является метод контроля. В. Н. Гаращук, раскрывая вопрос контроля в государственном управлении, определяет его как основной способ обеспечения законности и дисциплины, как один из важнейших элементов государственного управления. Без организации и осуществления контроля, считает ученый, невозможна деятельность государственного аппарата, иных государственных структур. Любое решение или действие в сфере государственного управления завершается контролем за его выполнением, иначе оно не будет иметь смысла [5, с. 36].
Метод контроля постоянных комиссий местных советов состоит в совокупности способов и приемов проверки выполнения решений и рекомендаций, определения путей устранения выявленных недостатков. В отличие от одноименной функции, метод контроля характеризует не содержательно-целевое назначение деятельности органа, а лишь способ обеспечения надлежащего выполнения принятых решений. Контрольные мероприятия могут быть довольно разнообразными - ревизия, проверка, обследование, заслушивание отчетов и т.п.
Органы местного самоуправления могут выступать с инициативой относительно проверок, организовывать их проведение на предприятиях, в организациях и учреждениях, которые не находятся в коммунальной собственности, по вопросам реализации делегированных им полномочий органов
исполнительной власти. Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, организациями и учреждениями, находящимися в коммунальной собственности соответствующих территориальных общин, строятся на основании их подчиненности, подотчетности и подконтрольности этим органам.
В зависимости от вида проверки, ее сроков, характера, объекта и конкретных задач относительно контроля ее участники могут использовать общие и специальные контрольные приемы, к которым относятся: (1) непосредственное наблюдение, предусматривающие ознакомление с участком работы, состоянием рабочих мест, процессами деятельности (посещение цехов, бригад, торговых залов); (2) техническо-экономический анализ производственной деятельности, охватывающий изучение данных относительно выполнения производственных планов, состояния производственных фондов, уровня производительности работы; (3) изучение экономико-статистических данных и сравнение показателей работы проверяемого объекта с показателями деятельности родственных организаций, учреждений и предприятий по городу, району, области; (4) проверка соответствующих материалов и осуществляемых мероприятий по реализации актов совета; (5) обследования-беседы по заранее разработанной программе, предусматривающей круг лиц для анкетирования и подлежащие выяснению вопросы; (6) анкетирование -выяснение мнения соответствующих лиц путем заполнения ими ответов в специально подготовленном опросном листе.
Значение обследований, проведенных постоянными комиссиями, состоит в том, что они дают им возможность располагать информацией о состоянии дел на тех или иных предприятиях и в учреждениях не по справкам и отчетам руководителей, а по материалам, полученным на местах членами этих комиссий в результате глубокого и непосредственного изучения процесса работы, общения с людьми - участниками последнего [6, с. 43, 44].
Цель проведения контрольных мероприятий - это еще и проверка выполнения принятых постоянной комиссией или местным советом решений. При этом различаются несколько видов проверок и обследований, таких как индивидуальные и групповые проверки, постоянный и длящийся контроль и др. [1, с. 33]. В. М. Скрипничук разделяет проверки на комплексную, тематическую, целевую, обзор (как массовую проверку) и рейд (как массовую и оперативную проверку) [11, с. 134, 135]. Э. Спирина и Ю. Стогов условно выделяют 4 их вида - постоянную, периодическую, массовую и выборочную [13, с. 50]: а) постоянная осуществляется членами комиссии, закрепленными за соответствующими объектами контроля по решению последней; б) периодическая ведется в каждом частном случае членами комиссии, которые по доверенности проверяют выполнение определенных мероприятий и решений; в) массовая предусматривает контроль за работой всех организаций определенной сферы управления, а на подведомственной местному совету территории, изучает их деятельность с целью полного выяснения состояния дел по запланированному комиссией вопросу; г) выборочная осуществляется для ознакомления с деятельностью отдельных объектов.
В зависимости от поставленной цели контроля постоянными комиссиями еще практикуются комплексные и тематические проверки и обследования. При комплексной проверке всесторонне изучается работа одного или нескольких предприятий, учреждений, организаций. Тематические проверки и обследования направлены на выяснение какого-нибудь одного вопроса (выполнение решений местного совета или исполкома, состояние организации работы, приема и рассмотрения жалоб и др.) [4, с. 243].
Заслуживает одобрения опыт, когда постоянные комиссии согласовывают проведение проверок между собой с исполнительными органами совета, соответствующими государственными контрольными органами. Такая координация контрольной деятельности комиссий и указанных органов служит важным и необходимым средством предотвращения параллелизма в работе, позволяет избежать проведения слишком частых проверок одних и тех же организаций разными комиссиями и соответствующими государственными органами, которые, как правило, отрывают работников организаций, работа которых проверяется, от практической деятельности и отрицательно сказывается на выполнении ими своих задач и обязанностей.
Способы осуществления проверок постоянными комиссиями разнообразны. Их члены имеют право: а) ознакомляться с работой предприятий, учреждений, организаций; б) изучать соответствующую документацию (планы, приказы руководителей, статистические данные, протоколы и т.п.); в) получать справки, объяснения, информационные материалы; г) принимать участие в производственных совещаниях, собраниях трудового коллектива; д) выяснять общественное мнение. Применение приемов проверки зависит от специфики конкретных задач, особенностей условий, в которых она проводится. По ее результатам составляются информационные сообщения, справки, докладные записки, которые передаются председателю постоянной комиссии. Эти материалы рассматриваются на заседаниях последней с участием представителей проверяемых учреждений, организаций, работников исполнительных органов и др.
Проведению контрольных проверок предшествуют подготовительные мероприятия, обеспечивающие четкость, слаженность, целеустремленность деятельности всех лиц принимающих в них участие. С этой целью заранее разрабатываются планы обследования, задания отдельным его участникам, способы и формы их выполнения, сроки представления в комиссию справок, отчетов и иных материалов. Ответственность за подготовку таких проверок возлагается на председателя постоянной комиссии.
Организация контроля за соблюдением рекомендаций исследуемых комиссий, внедрением их в практику работы подконтрольных объектов, к сожалению, сегодня довольно слаба и бессистемна. Значительная часть этих рекомендаций остается без рассмотрения или без необходимого реагирования, сообщений органов, предприятий и организаций об их выполнении. Иначе говоря, изучение этих актов довольно часто носит формальный характер. Для устранения указанных фактов следует наладить организационную систему внешнего контроля. Улучшению состояния контрольной деятельности постоянных комиссий также будет способствовать применение мер дисциплинарной ответственности к должностным лицам за невыполнение требований Закона «О местном самоуправлении в Украине» (относительно обязательности и своевременности рассмотрения рекомендаций этих комиссий). С нашей точки зрения, целесообразно предоставить последним право судебного обжалования решений, действий или бездеятельности органов, предприятий, организаций и учреждений, их должностных лиц по вопросам, отнесенных к их ведению.
Подводя итог изложенному, отметим, что арсенал методов деятельности постоянных комиссий местных советов все более обогащается. Это объясняется динамикой политико-правовых и социальноэкономических процессов в сфере местного самоуправления, а это требует использования более эффективной и рациональной системы методов деятельности ее органов.
Список литературы: 1. Атаманчук Г. В. Постоянные комиссии здравоохранения местных советов / Г. В. Атаманчук. - М. : Юрид. лит., 1970. - 56 с. 2. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: підруч. / Г. В. Атаманчук. - М. : Омега-Л, 2004. -301 с. 3. Барабашев Г. В. Советское строительство : учебник / Г. В. Барабашев, К. Ф. Шеремет. - М. : Юрид. лит., 1988. - 588 с. 4. Барабашев Г. В. Советское строительство : учебник / Г. В. Барабашев, К. Ф. Шеремет. - М. : Юрид. лит., 1961. - 456 с. 5. Гаращук В. М. Контроль та нагляд у державному управлінні : моногр. / В. М. Гаращук. - Х. : Фоліо, 2002. - 17б с. б. Григорян Л. А. Постоянные комиссии местных советов / Л. А. Григорян. - М. : Юрид. лит., 1970. - 72 с. 7. Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні : підруч. / за ред. С. Г. Серьогіної. - Х. : Право, 2005. - 256 с. 8. Малиновський В. Я. Державне управління : навч. посіб. / В. Я. Малиновський. - [вид. 2-е, допов. і перевір.] - К. : Атіка, 2003. - 576 с. 9. Мизилина Л. Ю. Постоянные комиссии по социалистической законности и охране общественного порядка местных советов : автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук : спец. 12.00.14 / Л. Ю. Мизилина. - М. : ВЮЗИ, 1990. - 24 с. 10. Положення про постійні комісії Макіївської міської ради V скликання [Електрон. ресурс] : затв. рішенням Макіїв. міськради V скликання від 28.07.2006 р., № 5/92 // Офіц. сайт Макіївської міськ. ради. -Режим доступу : http://www.makeyevka.dn.ua. 11. Скрипничук В. М. Обласна рада в системі місцевого самоврядування в Україні: організація та діяльність : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Скрипничук Василь Михайлович. - Х., 2001. - 216 с. 12. Советское строительство : учебник / под ред. А. А. Безуглова. - М. : Юрид. лит., 1985. - 378 с. 13. Спирина Э. Формы и методы работы постоянных комиссий местных советов / Э. Спирина, Ю. Стогов. - М. : Юрид. лит., 1973. - 88 с. 14. Тодыка Ю. Н. Местные советы и трудовые коллективы. Взаимодействие местных органов власти и трудовых коллективов трудящихся в экономической сфере: моногр. / Ю. Н. Тодыка. - Кишинев : Штиница, 1983. - 136 с. 15. Чехарин И. М. Постоянные комиссии местных советов: моногр. / И. М. Чехарин. - М. : Юрид. лит., 1975. - 176 с.
ЗАСТОСУВАННЯ МЕТОДУ КОНТРОЛЮ В ДІЯЛЬНОСТІ ПОСТІЙНИХ КОМІСІЙ МІСЦЕВИХ
РАД
Набока І. В.
Метод контролю в діяльності постійних комісій місцевих рад є необхідною передумовою ефективного вирішення питань місцевого значення. Він полягає в сукупності способів і прийомів перевірки виконанні рішень і рекомендацій цих комісій і у визначенні шляхів усунення недоліків. Організація контролю за виконанням цих рекомендацій, упровадженням їх у практику роботи підконтрольних об’єктів, на жаль, сьогодні є досить слабкою й безсистемною. Для усунення цих фактів необхідне налагодження організаційної системи зовнішнього контролю.
Ключові слова: постійні комісії, місцеві ради, органи місцевого самоврядування, метод контролю, перевірка.
USING THE METHOD OF CONTROL IN ACTIVITY OF PERMANENT COMMISSIONS OF LOCAL COUNCILS
Naboka I. V.
A method of control in activity of permanent commissions of local councils is a necessary pre-condition of effective decision of questions of local value. It consists in the aggregate of methods and means of verification of implementation of decisions and recommendations of these commissions and in the decision of ways of removal of failings. Organization of control of implementation of recommendations, introduction of them in practice of work of sub-control objects today, unfortunately, is weak enough and unsystematic. For the removal of these facts adjusting of the organizational external checking system is necessary.
Key words: permanent commissions, local councils, bodies of local self government, method of activity, inspection.
Поступила в редакцию 30.11.2011 г.
