CC BY
36ВЗГЛЯД СУДЬИ
С. В. Курчевская
Воронежский областной суд
ПРИМЕНЕНИЕ КОДЕКСА АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СУДАХ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ: ПЕРВЫЙ ОПЫТ, ПРОБЛЕМЫ, ПРОТИВОРЕЧИЯ
Анализируются применение на практике Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в судах общей юрисдикции, первые сложности и противоречия. К л ю ч е в ы е с л о в а: Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, административное дело, административное судопроизводство, гражданское судопроизводство.
APPLICATION OF THE CODE OF ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS OF THE RUSSIAN FEDERATION IN COURTS OF LAW: THE FIRST EXPERIENCE, THE PROBLEMS, THE CONTRADICTIONS
Analyzed the first experience of application of the Code of administrative proceedings of the Russian Federation in courts of law, the complications and the contradictions. K e y w o r d s: Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation, administrative case, administrative legal proceedings, civil legal proceedings.
Многолетняя научная дискуссия о необходимости создания в России системы административных судов, административная и судебная реформы в России, практическая работа по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из публично-правовых отношений, привела к созданию в системе судов общей юрисдикции судебных коллегий по административным делам и принятию Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации1. Создание административных коллегий, принятие нового процессуального закона имеют под собой конституционно-правовую основу и, безусловно, огромное практическое значение.
Выделение административных дел в отдельную, обособленную категорию, со своим процессуальным законодательным актом такого уровня, одновременно является и следствием усиления внимания к ним со стороны законодателя и правоприменителей как к делам, имеющим большую социальную значимость, и основой дальнейшего совершенствования административного судопроизводства в Российской Федерации. Конечная цель, как видится, состоит в создании действительно эффективного судебного контроля за законностью решений и действий органов власти, эффективной защиты прав граждан и юридических лиц во взаимоотношениях с органами власти, местного самоуправления всех уровней, должностными лицами, что, в свою очередь, послужит одной из причин повышения
© Курчевская С. В., 2016
эффективности, законности осуществления ими государственных или иных публичных полномочий.
На первой научно-практической конференции «Российское законодательство об административном судопроизводстве - новая платформа для развития современной системы и структуры правоотношений», состоявшейся в г. Воронеже, в стенах Воронежского государственного университета, 27 ноября 2015 г. было уделено много внимания анализу причин и предпосылок изменений в системе российского процессуального законодательства, Федеральному закону «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» - этапу реализации положений Конституции Российской Федерации о формах осуществления судебной власти в стране. Продолжена дискуссия о сущности административного судопроизводства как предмета дальнейших научных исследований, учебной дисциплины, о его отнесении к одному из типов процессов и т.д.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации принят, вступил в действие 15 сентября 2015 г. Это означает, что итог работы ученых-административистов и законодателя, воплощенный в Кодексе, сейчас реализуется на практике путем ежедневной работы судей судов общей юрисдикции, специализирующихся на рассмотрении категорий дел, отнесенных к административным. От профессионализма судей вновь созданных административных коллегий, от возможности открыто обсуждать проблемы
и противоречия правоприменительной практики, возникающие, в том числе, и из-за несовершенства нового закона, от оперативности устранения причин, порождающих сложности осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами административных дел, зависит сейчас очень многое. Эффективность работы судебной системы в сфере административных правоотношений, связанной с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, в новых правовых реалиях послужит одним из наиболее важных критериев оценки целесообразности произведенных изменений в системе российского процессуального законодательства.
Ниже приводится ряд обнаружившихся с первых дней применения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вопросов и противоречий.
Процессуальная правопреемственность Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) от Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) очевидна. Вместе с тем имеются и многочисленные отличия. Из ГПК РФ исключены главы, регулировавшие рассмотрение тех видов споров, которые относятся к административным.
Определенную сложность в настоящее время представляет собой разграничение подведомственности дел, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства и в порядке административного судопроизводства.
Данные трудности не возникают по таким узким, специальным категориям дел, названных в КАС РФ, и особенностям как оспаривание результатов определения кадастровой стоимости, административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и т.д.
В то же время разграничение вида судопроизводства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих традиционно представляет сложность.
До принятия КАС РФ ГПК РФ содержал главу 25 практически с таким же наименованием, с той лишь разницей, что в названии главы не были указаны органы, организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями. При этом судебная практика и ранее относила такие организации к субъектам публично-правовых отношений.
Вопросы разграничения дел, рассматриваемых в порядке искового производства либо в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, существовали и ранее. Прежде всего они были связаны с наличием спора о праве, как причины или последствия принятия оспариваемого акта органа власти, должностного лица, совершения ими действий (бездействия).
Практический подход к разграничению изменялся с течением времени.
Так, в более ранний период суды активно пользовались возможностью, которую предоставляли ч. 3 ст. 247 ГПК РФ, ч. 3 ст. 263 ГПК РФ и разъяснения п. 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», и в случае выявления наличия спора о праве, подведомственном суду, при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, выносили определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняли заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства.
С принятием постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», которым из постановления № 2 от 20 января 2003 г. исключены п. 8-10, наметилась следующая тенденция.
Суды стали исходить из права гражданина или организации, обращающихся в суд, самостоятельно определять способ защиты своих прав. Учитывалось, что обращающееся за защитой своих прав лицо может и не обладать специальными познаниями, позволяющими правильно определить вид судопроизводства, и, в случае ошибки, суд должен был самостоятельно установить его и рассмотреть дело в надлежащем процессуальном порядке.
Критерием отнесения спора к делам, возникающим из публично-правовых отношений, являлось участие в нем лица, обладающего властными полномочиями по отношению к контрагенту, их изначальное неравенство в спорном правоотношении, и необходимости при таких условиях обеспечить максимальную правовую защиту лица, публичными полномочиями не обладающего. С этой целью для указанной категории дел был предусмотрен особый порядок рассмотрения, например возможность обязать лицо, обладающее публичными полномочиями,
явиться в суд или направить представителя, а также существовали особенности распределения бремени доказывания существенных для дела обстоятельств.
Многочисленные судебные постановления районных судов, судов уровня субъектов Российской Федерации, которыми заявления, поданные в порядке гл. 25 ГПК РФ, в связи с наличием спора о праве были оставлены без рассмотрения по существу либо без движения на стадии принятия, отменялись Верховным Судом РФ. Мотивом отмен служило то, что суды безосновательно усматривали наличие спора о праве там, где его нет.
С учетом сложившейся практики, определений Верховного Суда РФ, суды, в том числе суды нашего региона, исходили из следующего. Спор по правоотношению, в котором одна из сторон имеет властные полномочия и реализует их в установленном порядке, обязательном для участников возникшего правоотношения, должен рассматриваться в порядке главы 25 ГПК РФ. И только при установлении наличия спора относительно того же предмета между заявителем и другими лицами, обладающими аналогичным с ним объемом прав и обязанностей, дело подлежало рассмотрению в порядке искового производства.
К примеру, заявление о признании недействительным отказа Департамента имущественных и земельных отношений по Воронежской области в предоставлении гражданину земельного участка подлежало рассмотрению в порядке главы 25 ГПК РФ. Если же отказ был вызван наличием первоочередного права у иного гражданина получить данный участок, то такой спор мог быть разрешен в порядке искового производства.
Необходимо отметить, что в то время, когда порядок рассмотрения как исков, так и заявлений в порядке главы 25 ГПК РФ, регулировался одним процессуальным законом, и определение вида судопроизводства являлось прерогативой суда, сложности и ошибки проведения разграничения дел зачастую не влекли каких-либо серьезных последствий для обращающихся в суд лиц.
В настоящее время ситуация следующая. КАС РФ, будучи самостоятельным процессуальным законом, регулирующим отдельный вид судопроизводства, предусматривает отказ в принятии административного искового заявления, или прекращение производства по делу в случае, если оно не подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства.
Поэтому сейчас крайне важно иметь четкие критерии отнесения споров к тем, которые рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства, и к тем, которые рассматриваются в порядке административного судопроизводства.
Такие критерии, как минимум, должны быть понятными для судей и их аппарата, а также
юристов, а как задача максимум, они должны быть изложены в доступной форме и понятны лицам, обращающимся в суды за защитой своих прав и интересов. КАС РФ, установив требование о наличии у представителей сторон по делам высшего юридического образования, в то же время предусматривает и возможность лиц, таким образованием не обладающих, самостоятельно защищать свои интересы в суде.
Выработка критериев окажет влияние на своевременность и эффективность судебной защиты, исключит волокиту, исключит или сведет к минимуму ситуации, когда по истечении определенного периода рассмотрения дела ошибка обратившегося лица и суда будет исправляться принятием постановления о прекращении производства по делу, и возбуждением спора заново уже в надлежащем порядке. За указанным имеются и иные, более частные последствия, такие как судебные расходы участников, нагрузка судов и т.д.
В настоящее время усматривается два направления развития данного вопроса.
Первое, которое автору статьи представляется правильным, состоит в том, чтобы придерживаться ранее выработанного подхода. А именно, в исковом порядке, урегулированном ГПК РФ, рассматривать споры, по которым имеется конфликт частноправовых интересов относительно одного объекта правоотношения. Например, в порядке гражданского судопроизводства должен рассматриваться иск гражданина о признании незаконным ненормативного правового акта, принятого в отношении иного лица, если гражданин полагает, что при этом были нарушены его права и законные интересы. В тех же случаях, когда одной из сторон правоотношения выступает лицо, обладающее публичными функциями и реализующее их в порядке, обязательном для другой стороны правоотношения, при этом реализация права этой стороны не затрагивает частных интересов иного лица, не обладающего властными полномочиями, дела подлежат рассмотрению в порядке КАС РФ.
Вторая позиция заключается в передаче на рассмотрение в порядке гражданского судопроизводства споров об осуществлении гражданских прав, соединенных с требованиями о признании недействительными (незаконными) ненормативных актов, являющихся основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей, а также споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей. Например, к рассматриваемым в порядке ГПК РФ в настоящее время предлагается относить дела о признании незаконным ненормативного акта
органа власти о предоставлении или отказе в предоставлении земельного участка на каком-либо праве, независимо от того, затрагиваются ли таким актом права иных лиц, не участвующих напрямую в спорном правоотношении.
Принятое 17 ноября 2015 г. Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства» в абз. 3 п. 1 содержит, наряду с иными, следующее разъяснение.
Требования об оспаривании постановлений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей и иных должностных лиц Федеральной службы судебных приставов рассматриваются в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ, и в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ. Вместе с тем, если от разрешения данных требований зависит определение гражданских прав и обязанностей сторон исполнительного производства, а также иных заинтересованных лиц, указанные требования рассматриваются в порядке искового производства.
Вместе с тем гражданские права и обязанности иных, кроме должника и взыскателя, лиц и ранее защищались в порядке искового гражданского судопроизводства, даже если такая защита требовалась в связи с наличием исполнительного производства. К таким примерам можно отнести дела об освобождении имущества от описи и ареста.
Что касается определения гражданских прав и обязанностей сторон исполнительного производства, то тут требуется дополнительное уточнение критериев разграничения. Смысл административного, равно как и гражданского, судопроизводства состоит в защите нарушенных, оспоренных прав или в защите от угрозы такого нарушения. В противном случае отсутствует само основание для обращения в суд и, тем более, основание для удовлетворения судом заявленных требований. Часть 1 ст. 4 КАС РФ устанавливает следующее: каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.
Правовая природа ненормативного правового акта предполагает властное волеизъявление лица, обладающего публичными функциями, направленное на возникновение, изменение или
прекращение прав и обязанностей определенных лиц. При этом защищаемые судом права являются в большинстве своем именно гражданскими.
Требование должника об отмене ограничения на выезд из Российской Федерации основано на защите принадлежащего ему гражданского права «свобода передвижения» - прямо указанного в ст. 150 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).
Дела об оспаривании решений миграционных органов, традиционно относимые к делам, возникающим из публичных правоотношений, административным делам, возникают в связи с защитой иностранными гражданами и лицами без гражданства своих гражданских прав на свободу выбора места пребывания и жительства (также ст. 150 ГК РФ с учетом положений ст. 2 ГК РФ - правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом).
В приведенных примерах предполагается защита нематериальных благ, которые, тем не менее, относятся к объектам гражданских прав в силу ст. 128 ГК РФ.
Так какие же гражданские права и обязанности должны быть спорными, для того чтобы отнести дело к рассматриваемому в порядке гражданского, а не административного судопроизводства, несмотря на то, что спор гражданин ведет с органом или должностным лицом, обладающим в правоотношении властными полномочиями? Может ли быть произведен водораздел по тому, являются ли права имущественными или неимущественными, и насколько обоснован и целесообразен такой подход?
В случае избрания второго пути развития представляется, что потребуется внесение изменений и в ГПК РФ, так как дела по оспариванию ненормативных актов, действий, бездействия органов и лиц, обладающих государственными и публичными полномочиями, даже соединенных с требованиями о конкретных гражданских правах имеют свои особенности, а глава 25 ГПК РФ в настоящее время не действует.
Следует отметить, что отсутствие четких критериев определения вида судопроизводства порождает в настоящее время и будет порождать судебные ошибки, повторные обращения в суд и снижать эффективность деятельности судебной системы.
Наряду с изложенным существует еще ряд положений нового процессуального закона, требующих уточнений, разъяснений и, возможно, изменений.
Так, нормы гражданского судопроизводства предполагают необходимость наличия у адво-
ката, кроме ордера, доверенности, в которой перечислены специальные полномочия, такие как право отказа от иска, право обжаловать судебное постановление, и т.д. Для представления интересов в рамках Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях достаточно ордера, в том числе и для совершения таких действий, как подача жалобы. С учетом того, как сформулированы положения ст. 56 и 57 КАС РФ, данный вопрос о содержании полномочий адвоката, удостоверенных ордером, требует уточнения.
Необходимо устранить противоречие, имеющееся в главе 26 КАС РФ, регулирующей особенности производства по административным делам о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок. Часть вторая ст. 250 КАС РФ предусматривает, что административное исковое заявление о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок может быть подано в суд в шестимесячный срок со дня вступления в законную силу последнего судебного акта, принятого по делу. Часть 3 ст. 253 Кодекса устанавливает, что пропуск срока на обращение в суд не является основанием для отказа в принятии такого заявления, оставления его без движения или возвращения. Статья же 254 КАС РФ относит нарушение сроков, установленных ст. 250, к основаниям для возвращения административного искового заявления.
Возник вопрос о целесообразности передачи на рассмотрение судей районный судов тех дел, которые ранее рассматривались мировыми судьями в рамках приказного производства. Речь идет, в основном, о делах о взыскании обязательных платежей и санкций, налогов, страховых взносов, с небольшой ценой иска. Такая новелла существенно перераспределила нагрузку в сторону ее увеличения для районных судей и апелляционной инстанции областных и равных им судов. Согласно паспорту Проекта закона № 887446-6 «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные федеральные законы»2, он уже включен в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на апрель 2016 г. Проект предполагает установление упрощенной формы производства по делам о взыскании обязательных платежей и санкций путем возврата к вынесению мировыми судьями приказов, представляющих собой судебный акт, вынесенный судьей единолично на основании заявления по требованиям взыскателя о взыскании обязательных платежей и санкций. Судебный приказ является одновременно исполнительным
документом и приводится в исполнение в порядке, установленном для исполнения судебных решений.
Для суда первой инстанции Кодексом установлена возможность в случае неявки в судебное заседание участвующих в деле лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания, рассмотреть дело в порядке упрощенного (письменного) производства, т. е. без ведения протокола и аудиопротоколирования. Для судов апелляционной инстанции возможность применения упрощенного производства установлена только в отношении рассмотрения частных жалоб, с определенными изъятиями (ч. 8 ст. 307 КАС РФ). В то же время в ч. 1 этой статьи указывается на рассмотрение судом апелляционной инстанции дела в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных Кодексом. Представляется, что целесообразно распространить право не осуществлять ведение протокола и аудиопротоколирования судом апелляционной инстанции в отсутствие лиц, участвующих в деле, которые извещены о судебном заседании в установленном порядке.
Глава 26 КАС РФ предусматривает возможность возврата административного искового заявления по мотивам очевидного отсутствия нарушения прав заявителя (в отношении дел о присуждении компенсации за нарушение на судопроизводство или исполнение решения в разумных срок). Статья 128 КАС РФ в подп. 3 п. 1 предусматривает возможность отказа в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, решения или действия (бездействия). Отсюда не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.
Поскольку такая возможность (обращение при очевидном отсутствии каких-либо нарушений прав и правовых последствий) существует и по другим категориям дел целесообразно унифицировать данный порядок. Например, с заявлением об оспаривании кадастровой стоимости (просить установить иную стоимость) гражданин может обратиться в 2015 г., в то время как он перестал быть собственником в 2013 г. Новая кадастровая стоимость влияет на размер налогообложения, арендных платежей и так далее только за тот год, в котором имело место обращение в суд, и в последующем. Поэтому такое обращение не влечет за собой желаемых заявителем правовых последствий. В принятии таких заявлений целесообразно было бы отказывать, что, помимо прочего, было бы
в интересах самого заявителя, несущего судебные расходы.
При производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов возникает вопрос относительно определения круга лиц, имеющих право на обращение с заявлением в суд. Часть 1 ст. 208 КАС РФ устанавливает, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Какое лицо является субъектом отношений? То, которое уже вступило или имеет намерения и основания вступить в отношения, регулируемые оспариваемым нормативным актом? Или достаточно заявителю сослаться на то, что он в принципе обладает право- и дееспособностью, для того чтобы оказаться участником определенных правоотношений? Например, для оспаривания регламента предоставления государственной услуги по заключению договоров купли-прода-
1 Рос. газета. 2015. 11 марта.
2 URL: http://asozd.duma.gov.ru (по состоянию на 24.09.2015).
Воронежский областной суд
Курчевская С. В., кандидат юридических наук, судья e-mail: [email protected] тел.: 8(473) 269-45-59
жи лесных насаждений необходимо обратиться с заявлением о заключении договора, вступив в соответствующие правоотношения, либо достаточно указать, что заявитель когда-нибудь может захотеть получить зеленые насаждения?
Приведенные в настоящей статье примеры возникающих в правоприменительной практике вопросов, связанных с КАС РФ, и неоднозначных трактовок его положений не рассматриваются в качестве иллюстрации обоснованности сомнений в целесообразности, необходимости принятия и действия нового процессуального закона. Думается, что они могут являться точками роста, поводом для дальнейшей научной дискуссии и совершенствования законотворческой деятельности, практической работы. Часть затронутых вопросов разрешится в результате наработки практики и перестройки мышления, которая необходима, часть потребует внесения изменений в закон, или разъяснения высших судебных инстанций, возникнут и другие вопросы. Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации - не окончание формирования в стране системы административного судопроизводства, но существенная ступень на пути такого формирования.
Voronezh Regional Court
Kurchevskaya S. V., Candidate of Legal Sciences, Judge e-mail: [email protected] tel.: 8(473) 269-45-59
