CC BY
364
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2015. № 3 (44). С. 216-220.
УДК 347.9
РОЛЬ КОДИФИКАЦИИ В РАЗВИТИИ СУДОПРОИЗВОДСТВА ПО «АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ »
THE ROLE OF CODIFICATION IN THE DEVELOPMENT OF ADMINISTRATIVE
PROCEDURE
В. Б. НЕМЦЕВА (V. B. NEMTSEVA)
Исследуется роль Кодекса административного судопроизводства в развитии судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, выясняются круг и количество дел, предполагаемых к рассмотрению по правилам Кодекса, роль суда при рассмотрении административных дел, затрагивается проблема защиты прав невластных субъектов в административном судопроизводстве.
Ключевые слова: Кодекс административного судопроизводства; принципы административного
судопроизводства; судебный контроль.
The article is devoted to adoption of Administrative Procedure Code in Russia. The author tries to find the reasons of it's adoption, it's influence on further development of the legislation and practice.
Key words: Administrative Procedure Code; principles of Administrative Procedure; judicial review.
История развития судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, довольно противоречива. Не секрет, что выделение данного вида производства в самостоятельное структурное подразделение гражданской процессуальной судебной деятельности не является абсолютно поддержанным в научном сообществе [1]. Каковы же предпосылки принятия Кодекса административного судопроизводства (далее - Кодекс, КАС) [2], каким образом кодификация развивает процессуальные гарантии прав субъектов публичных правоотношений по сравнению с действующим порядком рассмотрения споров между такими субъектами?
Кодификация, на наш взгляд, предполагает наличие крупного блока общественных отношений, для регулирования которых принимается кодекс, а также качественно новый уровень правового регулирования, отсутствующий к моменту принятия кодифицированного нормативного правового акта.
Достаточную ли «нагрузку» получит Кодекс по количеству и разнообразию дел, предполагаемых к рассмотрению согласно его нормам? Перечень дел, рассмотрение ко-
торых подчиняется правилам, установленным Кодексом, указан в ст. 1 КАС. Это дела по спорам из публичных правоотношений.
Нужно сказать, что теория «публичных» правоотношений в российской науке права находится в стадии разработки. Само же деление права на частное и публичное, имеющее истоки в римском праве, традиционно для континентальной правовой семьи. Как известно, четкой грани между частным и публичным правом во многих областях общественной жизни не существует, государство, реализуя властные полномочия, принимает участие и осуществляет контроль в том числе в тех сферах, которые являются частными по своей природе. Поэтому многие общественные отношения являются «частнопубличными» или «публично-частными» по своему характеру [3]. Судебная практика изобилует примерами тех затруднений, которые возникают у судей при определении вида гражданского производства: по каким правилам рассматривать данное дело, по правилам искового или возникающего из публичных правоотношений судопроизводства. Отчасти избегая этих затруднений, ст. 1 Кодекса
© Немцева В. Б., 2015
содержит закрытый перечень дел, которые подпадают под действие КАС. Все иные дела, в том числе возникающие из публичных правоотношений, изъяты из регулирования КАС, что вызывает обоснованные вопросы относительно действительного значения данного нормативного правового акта, претендующего на роль кодифицированного. Кроме того, значительная часть этих дел в настоящее время относится к компетенции арбитражных судов. Однако в отношении данных дел можно предположить, что этот «недостаток» Кодекса является временным, поскольку данная компетенция арбитражных судов была подвергнута сомнению [4], и, кроме того, в настоящее время разрабатывается единый для судов общей юрисдикции и арбитражных судов Кодекс гражданского судопроизводства.
Перейдем непосредственно к определению количества дел, предполагаемых к рассмотрению по правилам Кодекса. Судами общей юрисдикции в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом РФ (далее -ГПК) в 2014 г. рассмотрено: 210 479 дел из публичных правоотношений, а также 641 510 исков о взыскании денежных сумм в Пенсионный фонд РФ, 2 782 816 исков (заявлений) налоговых органов о взыскании налогов, 4 276 дел о приостановлении и прекращении деятельности общественных организаций и партий, 38 143 дела о принудительной госпитализации гражданина, 632 дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебного акта в разумный срок [5]. Кроме того, логично было бы предположить, что иски граждан и организаций к Пенсионному фонду РФ и налоговым органам (82 610 и 3 304 соответственно) должны в будущем рассматриваться по правилам Кодекса административного судопроизводства в рамках оспаривания действий, решений, бездействий лиц, наделенных публично-властными полномочиями. Таким образом, мы насчитали всего 3 763 770 (3,76 млн) дел.
Цифра между тем внушительная только на первый взгляд. Основная часть этих дел в настоящее время рассматривается по правилам приказного производства (иски налоговых органов и Пенсионного фонда РФ -3 424 326 дел). Можно прогнозировать, что рассмотрение этих дел будет происходить в
районных судах в порядке упрощенного производства, предусмотренного гл. 33 Кодекса. Согласно п. 3 ст. 291 КАС в упрощенном порядке рассматриваются дела, если указанная в административном исковом заявлении общая сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает 20 000 руб. На основании статистических данных сумма взыскания обязательных платежей и санкций в порядке приказного производства по действующему ГПК в среднем составляет 12 700 руб. [6]
От такой перетасовки выиграют разве что мировые судьи, нагрузка на которых существенно снизится, нагрузка же на районные суды, напротив, возрастет. Кроме того, рассмотрение таких дел в целом усложнится, поскольку приказное производство по ГПК и упрощенное производство по Кодексу -не одно и то же.
Итак, Кодекс содержательно (в «развернутой» процессуальной форме) предусмотрен для рассмотрения порядка 340 000 дел. Для сравнения - гражданская процессуальная форма позволяла до сего дня рассматривать около 6 000 000 дел в судебных заседаниях (остальные дела рассматриваются в порядке приказного производства).
Имеются ли качественные отличия в рассмотрении дел, по сравнению с действующим законодательством? Безусловно, анализ новелл требует тщательного анализа и иного объема публикации. В данной статье обратим внимание на некоторые наиболее важные, на наш взгляд, моменты. Прежде всего на идейную платформу Кодекса, нашедшую выражение в его нормах. Речь идет о тех началах, которые отражают взаимоотношения суда и сторон при рассмотрении дел. Этот вопрос приобретает особую остроту, если учитывать, что одной из сторон по данным делам выступает лицо, осуществляющее публично-властные полномочия от имени публичных образований, как и сам суд, осуществляющий правосудие и действующий от имени Российской Федерации. Вопрос этот, таким образом, напрямую увязан с вопросом о содержании принципа независимости судебной власти, о соотношении власти судебной и исполнительной.
К моменту принятия Кодекса в науке гражданского процессуального права сложи-
лось два подхода к пониманию того, какова роль суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений [7]. Согласно первому подходу, закрепленному в действующем ГПК, суд при рассмотрении таких дел осуществляет судебный контроль за законностью действий и решений лиц, обладающих публично-властными полномочиями. Суд в связи с этим не разрешает спор о праве (ст. 247 ГПК), а данная категория дел относится к неисковым, исковая терминология не употребляется. Иной подход рассматривает роль суда при осуществлении право -судия по данной категории дел традиционно - как разрешающего спор о праве (административном в широком смысле) - и предполагает употребление исковой терминологии.
Текст Кодекса обращает на себя внимание тем, что в нем сделана попытка объединить эти подходы. С одной стороны, закреплено, что суд осуществляет судебный контроль, который может быть как предварительным, так и последующим (ст. 1 Кодекса). С другой стороны, суд разрешает спор о праве между двумя сторонами, истцом и ответчиком, с использованием соответствующих категорий, традиционных для исковой процедуры. «Отделившись» от ГПК, процедура рассмотрения такого рода дел становится ближе именно к той, которая для гражданского процесса является основной.
Интерес представляет совмещение этих двух судебных функций. Если суд осуществляет судебный контроль, то вполне логично сравнить его с проверочной инстанцией для решений, принятых исполнительной властью [8], и пойти дальше - поставить вопрос о праве суда принимать и исследовать те доказательства, которые отсутствовали у проверяемой инстанции в момент принятия ею решения. Может ли суд устанавливать «законность» или «незаконность» проверяемого решения, действуя в иных условиях (учитывая любые доказательства, в том числе не исследованные при принятии проверяемого решения), нежели проверяемая инстанция? Представляется, что неверно констатировать ошибку, обладая большей информацией, нежели лицо, решение которого «контролируется». Для проверяющей инстанции должны быть важны те условия, в которых действовал проверяемый субъект [9]. Появление но-
вых документов должно влечь процедуру повторного рассмотрения их властным субъектом. Однако в тексте Кодекса мы не находим этих ограничений. Стороны не ограничиваются в представлении любых допустимых доказательств, подтверждающих обстоятельства, на которые они ссылаются. Поэтому указание на то, что суд осуществляет контроль за властью исполнительной, не имеет содержательного наполнения, за исключением того, что в некоторых категориях дел (в делах последующего судебного контроля) суд в резолютивной части решения констатирует факт законности (незаконности) проверяемого акта. Однако по существу деятельность суда состоит в разрешении спора о праве как элементе публично-правового отношения.
Разрешение же спора о праве как основное содержание судебной деятельности предполагает состязательную форму процесса, в которой функции суда и сторон отделены друг от друга. Как удалось это сделать нормативными средствами с учетом статуса сторон и суда? Кодекс закрепляет довольно существенные полномочия суда, характерные для следственной, не состязательной модели процесса: право истребовать доказательства по своей инициативе, признать явку представителя властного субъекта обязательной, право суда выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований и др. (ст. 14, 62, 63, 121 и др. КАС). Таким образом, несмотря на презумпцию незаконности проверяемого действия (решения), суд не может ею ограничиться, а должен установить действительные обстоятельства, имеющие значение для дела. В этом роль суда можно сравнить с ролью суда по ГПК РСФСР 1964 г., нормы которого позволяли выделять такой принцип гражданского процесса, как принцип объективной истины, в противовес истине формальной [10]. Безусловно, эти положения качественно отличают правосудие по гражданским делам от правосудия по делам «административным», по крайней мере по букве и духу закона.
В то же время эти положения существуют в действующем гражданском процессуальном законодательстве, и практика его применения находится в русле отмеченных тенденций. Так, несмотря на существование презумпции в действующем гражданском процессуальном законодательстве, нам не удалось
найти ни одного судебного решения, в кото -ром бы заявление гражданина (организации) было удовлетворено только лишь на том основании, что властным субъектом не доказана законность проверяемого действия (решения). Полномочия суда по истребованию доказательств и признанию явки властного субъекта обязательной нивелируют действие этой презумпции. Показательны и статистические данные. За 2014 г. удовлетворено 12 094 662 обращения в суд из 12 620 070 (т. е. около 96 %). Однако в отношении заявлений об обжаловании действий и решений должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, органов государственной власти и местного самоуправления (без учета судебных приставов, налоговых органов, Пенсионного фонда РФ) удовлетворено 60 599 обращений из 116 174, т. е. лишь 52 %. В то же время процент удовлетворения заявлений государственных органов значительно выше и в целом соответствует общим показателям (дела об административном надзоре, принудительной госпитализации граждан, по заявлениям налоговых органов и Пенсионного фонда РФ).
Не является ли такая статистика определенным сигналом о неблагополучии в области гарантий судебной защиты прав невластных субъектов по административным делам? Повышаются ли гарантии судебной защиты в связи с принятием Кодекса?
Исходя из содержания той роли, которая предназначена суду, следует сделать вывод о том, что повышение существующего уровня защиты невластных субъектов не является вектором развития судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений. На суд возлагается обязанность установить (несмотря не презумпцию незаконности актов властных субъектов) действительные обстоятельства дела. Полномочия суда направлены на восполнение доказательственной деятельности не только невластного субъекта, но и лица, осуществляющего властные полномочия. То есть функции суда и сторон не отграничиваются друг от друга. Характерно и то, что принцип диспозитивности не назван в числе принципов административного судопроизводства (ст. 6 КАС), хотя диспозитивные полномочия сторон, безусловно, присутствуют. Более того, по сравнению с действующим процессуальным регу-
лированием, диспозитивные полномочия расширены, например, за счет права заключить соглашение о примирении, предъявить встречный иск (ст. 4, 46 и др. КАС), хотя суд и в большей степени осуществляет контроль за реализацией таких прав.
На наш взгляд, отмеченные полномочия суда вряд ли оправданы, эффективное рассмотрение дел предполагает более высокую активность сторон, создание механизмов, обеспечивающих такую активность. Скажем, публичные интересы могли бы быть реализованы в том числе при усилении роли органов прокуратуры, частные - посредством механизма профессионального представительства. На данном этапе законодательного регулирования такие механизмы не являются эффективными, что требует их разработки, но не возложения бремени доказывания на суд.
Нельзя не отметить, что принятие Кодекса дает надежду на появление развернутой и открытой статистической информации, анализа причин, по которым процент удовлетворения заявлений невластных субъектов существенно ниже общих показателей.
Принятие Кодекса также ставит ряд новых вопросов, решение которых напрямую связано с эффективной защитой прав невластных субъектов. Так, есть опасения, что Кодекс воздвигнет стену между гражданским и административным судопроизводством, которая ранее была преодолима.
В частности, речь идет о рассмотрении судами исков к казне, иных исков, когда в качестве одного из оцениваемых судом доказательств, необходимых для установления фактов, лежащих в основании иска, выступает действие или решение субъекта, реализующего публично-властные полномочия. Например, обращение взыскания на денежные средства бюджетной системы согласно ч. 4 ст. 1 КАС не подчиняется правилам Кодекса (к слову, обратное взыскание - от граждан и организаций в бюджет - регулируется Кодексом), однако основанием такого взыскания, как правило, выступает правовой акт властного субъекта, незаконный по своему характеру.
Вправе ли суд оценить законность таких действий и решений по правилам ГПК, самостоятельно установив наличие компетенции, соблюдение процедуры и соответствие закону проверяемого действия и решения? По дейст-
вующему процессуальному законодательству суд вправе дать такую оценку при рассмотрении споров о праве, осуществить так называемый «косвенный» судебный контроль.
В новых условиях у суда со ссылкой на Кодекс может появиться и новая презумпция - законности действия или решения, которые не были признаны незаконными в установленном порядке. Презумпции незаконности действий и решений властного субъекта не имеется в общих положениях ГПК, в отличие от Арбитражного процессуального кодекса РФ (ч. 1 ст. 65) [11]. При реализации такого подхода доступ для граждан в суд, вопреки заявлениям нового Кодекса (п. 1 ст. 3 КАС), будет дополнен препятствием: количество инстанций на пути к восстановлению нарушенного права умножается вдвое. Граждани -ну, к примеру, придется отделить требование о признании решения властного субъекта незаконным от требования о компенсации вреда, причиненного таким решением, что с учетом сохранившихся коротких сроков на обжалование в суд действий и решений властных субъектов зачастую будет означать невозможность восстановления прав граждан и организаций. Статья 247 ГПК РФ, какие бы трудности не возникали на практике в связи с ее применением, позволяла суду осуществлять косвенный судебный контроль за исполнительной властью. Кодекс же открывает дорогу именно для второго пути, поскольку оговорок о соотношении с гражданским судопроизводством не содержит.
По этим и многим другим вопросам было бы уместно обратиться к опыту арбитражных судов, который, на наш взгляд, недостаточно использован при принятии Кодекса. В частности, интерес представляет Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. № 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами» [12], в п. 4 которого предложено не считать обязательным предварительное оспаривание в суд ненормативных правовых актов лиц, обладающих публично-властными полномочиями, поскольку суд, разрешая спор о праве, может осуществить оценку такого акта по правилам искового производства.
1. Боннер А. Т. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, в ГПК и АПК РФ // Избранные труды по гражданскому процессу. - СПб., 2005. - С. 929930 ; Приходько И. А. Доступность правосудия в гражданском и арбитражном процессе: основные проблемы. - СПб., 2005. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Кодекс административного судопроизводства
Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. - URL:
http://www.pravo.gov.ru, 09.03.2015.
3. Лупарев Е. Б., Добробаба М. Б., Мокина Т. В. Общая теория публичных правоотношений. -М., 2011. - С. 37-39 и др.
4. Серков П. П. Об административно-правовых признаках экономического спора // Административное право и процесс. - 2013. - № 2. -С. 8-13.
5. Приводится количество дел, производство по
которым было окончено в 2014 г. (Сводные статистические сведения о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за 2014 год. - URL: http:// cdep.ru/index.php?id=79 (дата обращения:
05.05.2014) ).
6. Обзор судебной статистики о деятельности
федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в первом полугодии 2014 года. -URL: http://cdep.ru (дата обращения:
05.05.2015) .
7. Боннер А. Т. Указ. соч. - С. 920-921.
8. Шерстюк В. М. К десятилетию АПК РФ: о предмете деятельности арбитражного суда первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений // Вестник гражданского процесса. - 2012. - № 3. - Доступ из справ.-право-вой системы «КонсультантПлюс».
9. Определенные шаги в этом направлении намечены в практике арбитражных судов. См. п. 78 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. № 57 «О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации». Данное Постановление размещено на сайте ВАС РФ 27 августа 2013 г.
10. Боннер А. Т., Фурсов Д. А. История развития отечественной гражданской процессуальной мысли // Арбитражный и гражданский процесс. - 2012. - № 3, 4, 5, 6. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // Российская газета. - 2002. - № 137. -27 июля.
12. Вестник ВАС РФ. - 2011. - № 8.
