CC BY
97
Приграничное сотрудничество на Северо-Западе России: состояние и перспективы
Периль Б. В.
П
Борис Владимирович Периль — кандидат философских, наук, начальник инновацион-нно-образовательного центра СЗАГС.
риграничное и трансграничное сотрудничество являются традиционными для За-.падной Европы формами международного и межрегионального сотрудничества, получившими свое развитие после Второй мировой войны. Именно в этот период различные формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, бывших противников и союзников, частных компаний, неправительственных организаций шаг за шагом способствовали преодолению отчуждения и противоречий между европейскими народами. Безусловно, в основе приграничного и трансграничного сотрудничества в послевоенной Западной Европе были прагматические подходы, позволившие возродить существовавшую экономическую кооперацию между приграничными территориями различных стран. Постепенно формировались механизмы совместного использования различных материальных и человеческих ресурсов, налаживания культурных и социальных связей между самими территориальными образованиями и людьми. Безусловно, первоначальный этап приграничного и трансграничного сотрудничества в послевоенный период внес существенный вклад в формирование идей единой Европы, экономической
4/2005
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
183
УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
184
и политической интеграции на национальном уровне1.
Осознание национальными политическими элитами значения приграничного и трансграничного сотрудничества в развитии экономики, культуры и социальной политики обусловили в 1970-е гг. интенсивные процессы политических консультаций и выработки единых подходов к формированию меж-территориального сотрудничества в Западной Европе. Результатом этого общеевропейского процесса стала подготовка и подписание в 1980 г. Мадридской «Рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными и местными властями»2. Данный политический акт, хотя он является отчасти декларативным, юридически закрепил общие подходы европейских государств. Рамочная конвенция стала мощным стимулом для европейской интеграции снизу на уровне местного самоуправления и региональных органов государственной власти приграничныхтерриторий. Одновременно с увеличением объемов приграничного и трансграничного сотрудничества, национальные правительства приняли еще одно важное политическое решение о постепенной либерализации пограничного контроля для соседних стран, а впоследствии для всех стран Европейского Союза. Уже к началу 1990-х гг. государственные границы стран — членов Европейского Союза по сути дела стали внутренними межтер-риториальными границами.
На рубеже третьего тысячелетия на карте Европы появились новые регио-
ны приграничного и трансграничного сотрудничества, что явилось следствием демократических революций в странах Восточной и Центральной Европы и стремлением новых политических режимов к той или иной форме европейской интеграции. В сферу приграничного сотрудничества активно включились страны бывшего Варшавского договора, а также республики бывшего СССР как на западных границах, так и на границах Южного Кавказа.
Регионы и органы местного самоуправления Российской Федерации активно включились в процессы приграничного и трансграничного сотрудничества после обретения страной государственного суверенитета и демократизацией государственного и муниципального управления. Субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления в течение 1990-х гг. получили законодательно закрепленные полномочия по ведению внешнеэкономической и международной деятельности, одной из форм которой и явилось приграничное и трансграничное сотрудничество. Европейский вектор развития российской экономики и социальной политики обусловил тот факт, что в 2002 г. Государственная Дума Российской Федерации ратифицировала Мадридскую конвенцию. Тем самым Российская Федерация приняла на себя обязательства формировать свою политику в области трансграничного и приграничного межтерриториального сотрудничества в соответствии с общеевропейскими нормами.
Спецификой Российской Федерации является то, что значительная про-
4/2005
1 Ertzog R. Transfrontier cooperation in Upper Rhine region. — Strasbourg, 2003. Р. 11.
2 Цит. по: МежевичН. М. Справочник по приграничному сотрудничеству. — СПб., 2005. С. 34-41.
тяженность ее современных государственных границ в европейской части страны составляют бывшие административные границы с союзными республиками — Латвией, Эстонией, Литвой, Белоруссией, Украиной, Грузией, Азербайджаном, Казахстаном. Режим государственной границы Российской Федерации и указанных выше стран регулируется двусторонними соглашениями, что, безусловно, существенно влияет на характер приграничного сотрудничества.
Северо-Западный федеральный округ Российской Федерации занимает особое место в процессах приграничного и трансграничного сотрудничества. Прежде всего, после вступления Латвии, Эстонии и Литвы в НАТО и Европейский Союз западные границы Российской Федерации становятся не только границами с балтийскими странами, но и границами с Европейским Союзом. Основная часть морских, железнодорожных и автомобильных перевозок Российской Федерации и стран Европейского Союза осуществляется через приграничные регионы Северо-Западного федерального округа. По их территории проходят ветки нефтепроводов и газопроводов, снабжающие страны Евросоюза углеводородным сырьем. Поэтому устойчивое развитие российских приграничных территориальных сообществ имеет приоритетное значение не только для самой Российской Федерации, но и для стратегических интересов как всего Европейского Союза, в целом, так и для отдельных его членов.
Учитывая возрастающую роль приграничного и трансграничного сотрудничества на Северо-Западе России, Европейская Комиссия и Совет Европы в
2004-2005 гг. предложили к реализации «Совместную программу Европейской Комиссии и Совета Европы по продвижению демократического управления и социального развития на Северо-Западе Российской Федерации». Основной акцент содержательной части программы был нацелен на развитие потенциала органов местного самоуправления в области развития приграничного сотрудничества.
В рамках данной программы Северо-Западная академия государственной службы провела масштабное исследование состояния и перспектив развития приграничного сотрудничества в Северо-Западном федеральном округе Российской Федерации. Исследование было проведено в 42 муниципальных образованиях Ленинградской, Калининградской, Псковской областей и республике Карелия. В качестве методов исследования использовались фокус-группы региональных экспертов по проблемам приграничного сотрудничества, углубленное интервьюирование глав приграничных муниципальных образований, анкетирование специалистов и представителей общественности.
В ходе реализации программы исследования были решены следующие цели и задачи:
■ Анализ состояния приграничного сотрудничества в муниципальных образованиях четырех регионов Северо-Западного федерального округа Российской Федерации;
■ Изучение степени вовлеченности муниципальных образований в сотрудничество с другими партнерами (российские и зару-
4/2005
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
185
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
186
бежные муниципалитеты, ассоциации, неправительственные организации и т. д.);
■ Определение основных факторов, формирующих позитивные установки на сотрудничество с внешними партнерами;
■ Выявление мотивации участия в приграничном сотрудничестве с зарубежными партнерами;
■ Исследование организационных и технических аспектов сотрудничества с внешними партнерами;
■ Определение основных направлений и видов приграничного сотрудничества.
Анализ полученных данных позволяет сделать следующие общие выводы.
Приграничное сотрудничество стало важной составляющей жизни местных сообществ муниципальных территориальных образований Российской Федерации, расположенных вблизи государственной границы.
Наблюдается разная интенсивность развития процессов приграничного сотрудничества как в различных субъектах Российской Федерации, выбранных в качестве объекта исследования, так и в различных муниципальных образованиях, расположенных на территории одного региона. Такое положение дел является следствием нескольких причин:
- высокой степени концентрации управления внешнеэкономической деятельностью в руках региональных органов государственной власти субъектов Федерации, что сужает поле самостоятельной активности в этом направлении самих органов местного само-
управления (например, республика Карелия и Ленинградская область);
- существенными различиями в уровне экономического развития самих муниципальных образований в пределах одного региона, что особенно характерно для Калининградской области и частично для Ленинградской области.
Ключевыми игроками в области приграничного сотрудничества со стороны Российской Федерации являются органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, региональные ассоциации местного самоуправления, муниципальные организации культуры и образования, некоммерческие организации. Местный бизнес пока еще занимает скромное место в процессах приграничного сотрудничества. В качестве основных направлений реализации приграничного сотрудничества эксперты исследования отметили следующие виды деятельности:
■ Установление дружеских и партнерских связей с приграничными муниципалитетами соседних стран;
■ Повышение имиджа собственного муниципального образования;
■ Участие в совместных проектах;
■ Получение технической и гуманитарной помощи;
■ Обмен опытом в области муниципального управления;
■ Развитие местного туризма;
■ Развитие приграничной торговли;
Для Калининградской области:
■ Создание предприятий с участием иностранного капитала.
4/2005
У всех экспертов, принимавших участие в исследовании, существуют неопределенные ожидания в отношении вектора развития местного самоуправления после введения в действие с 1 января 2006 г. Федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В большинстве своем эти оценки содержат сдержанно негативный оттенок. Эксперты опасаются значительного роста числа новых муниципальных образований, сокращения полномочий местного самоуправления в области финансовой политики и бюджета, управления муниципальной собственностью, нехватки подготовленных кадров для новых администраций, возрастания расходов администраций в области жилищно-коммунального хозяйства, содержания сети организаций образования, здравоохранения, культуры, муниципального транспорта. Следствием введения нового федерального закона будет существенный рост субъектов приграничного сотрудничества из числа новых муниципальных образований. В частности, эксперты отметили следующие острые проблемы функционирования органов местного самоуправления:
1. Кризисное состояние системы жилищно-коммунального хозяйства, изношенность инженерной инфраструктуры.
2. Низкий уровень собственных доходов местных бюджетов (в большинстве случаев от 13 до 40%), что приводит к высокому уровню дефицитов местных бюджетов.
3. Возрастание объема расходных обязательств местных бюдже-
тов, снижение уровня дотаций из региональных бюджетов.
4. Высокая степень зависимости органов местного самоуправления от субсидий региональных властей.
5. Сокращение объема полномочий органов местного самоуправления, возрастание роли административного регулирования государственных органов власти субъектов Федерации.
6. Низкая занятость населения, следствием которой является низкий уровень доходов и невысокий уровень жизни.
7. Неурегулированность вопросов муниципальной собственности и земельных отношений.
Наше исследование выявило прямую зависимость между оценкой перспектив развития приграничного сотрудничества и уровнем развития местного самоуправления. Системный кризис в сфере жилищно-коммунального хозяйства, недостаточный объем полномочий самих российских органов местного самоуправления, плохое состояние местных дорог, неурегулированность имущественных и земельных отношений являются, по оценкам экспертов, факторами, тормозящими развитие приграничного сотрудничества в Северо-Западном федеральном округе. Достижение более высокой эффективности приграничного сотрудничества возможно только в условиях существенных структурных изменений всей системы муниципального управления и муниципального хозяйства.
Деятельность некоммерческого сектора в области приграничного сотрудничества существенно различает-
4/2005
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
187
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
188
ся от региона к региону. Безусловным лидером является Псковская область, некоммерческие организации которой проводят самостоятельную и активную политику по сотрудничеству с некоммерческими организациями Латвии и Эстонии. В Калининградской и Псковской областях, в республике Карелия высока активность региональных ассоциаций местного самоуправления. В Ленинградской области такая ассоциация пока не создана.
Ключевыми игроками в процессах приграничного сотрудничества со стороны зарубежных стран являются международные организации, бюро Еврорегионов, органы государственной власти и местного самоуправления сопредельных стран. Ключевым игроком номер один являются международные организации, такие как Европейский Союз, Совет Европы, Совет Министров Северных Стран, а также некоторые национальные ассоциации, такие как Шведская ассоциация местного самоуправления, которые продолжают оставаться основными финансовыми донорами проектов в области приграничного сотрудничества. Без их финансового участия в настоящее время приграничное сотрудничество развиваться не может, так как органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления Северо-Западного федерального округа Российской Федерации не располагают достаточными средствами на эти цели. В случае снижения объемов финансирования со стороны международных организаций или изменения приоритетов их деятельности объем приграничного сотрудничества в Российской Федерации может существенно снизиться.
Приграничное сотрудничество в Северо-Западном федеральном округе развивается как существенный комплекс региональных и местных инициатив, что полностью соответствует общепринятым представлениям о его миссии, задачах и функциях. Иными словами, в современной ситуации созданы все условия для дальнейшего развития приграничного сотрудничества как направления региональной и местной политики, влияние федеральных органов власти на которую остается сравнительно небольшим. Вместе с тем многие проблемы приграничного сотрудничества в регионах, в которых проходят новые границы Российской Федерации, не могут быть решены без участия федеральных властей. Прежде всего, это обустройство и режим деятельности пограничных переходов, урегулирование территориальных споров с сопредельными государствами, либерализация визового режима и многое другое.
В постсоветский период российскими органами местного самоуправления были адаптированы многие направления и виды приграничного сотрудничества. Наибольшее распространение получили сотрудничество между органами местного самоуправления по обмену опытом, проекты в области добрососедства, сотрудничество между образовательными учреждениями образования и культуры, проведение совместных фестивалей, дней культуры, праздников, спортивных соревнований. Перечисленные виды проектной деятельности являются результатом прямых партнерских отношений между приграничными органами местного самоуправления сопредельных стран.
4/2005
Огромное значение для практики приграничного сотрудничества имеют проекты в области обучения и повышения квалификации сотрудников российских органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений, представителей общественных организаций, осуществляемые в рамках программ международных организаций по экономическому и социальному развитию Российской Федерации. Такие образовательные программы являются главным каналом трансляции лучших практик западноевропейских стран в области муниципального управления и приграничного сотрудничества.
Для некоторых органов местного самоуправления сохраняется значение программ гуманитарной помощи населению, хотя объем таких программ значительно сократился по сравнению с началом 1990-х гг.
Одним из наиболее значимых и неожиданных выводов нашего исследования является сравнительно малый объем экономических и инвестиционных проектов в сфере приграничного сотрудничества. Проблемная ситуация в местной экономике большинства российских органов самоуправления и высокие риски сдерживают активность инвесторов сопредельных стран, прежде всего из числа предприятий среднего и малого бизнеса. Мало экономических проектов и в партнерском сотрудничестве между органами местного самоуправления по обе стороны государственной границы. Несомненно, что важную роль в сдерживании развития экономических проектов играет не владение представителями российских муниципальных властей и местным
бизнес-сообществом инструментами бизнес-планирования, такими как стратегическое планирование, SWOT-анализ, инвестиционное проектирование, подготовка инвестиционной документации, финансовый менеджмент. Далеко не всегда руководители администраций муниципальных образований умеют правильно выстраивать отношения с зарубежными инвесторами.
Другим значимым выводом нашего исследования является преимущественный социально-культурный характер подавляющего большинства проектов приграничного сотрудничества, осуществляемого как в рамках прямых партнерских отношений между органами местного самоуправления сопредельных стран, так и в многосторонних проектах в рамках деятельности Еврорегионов.
Можно сделать вывод о том, что в развитии приграничного сотрудничества в Северо-Западном федеральном округе нарастают определенные кризисные явления, так как возрастает степень рутины в данной сфере деятельности. Безусловно, ощущается недостаток новых идей и форм сотрудничества, что отметили многие эксперты нашего исследования. Сами участники приграничного сотрудничества ощущают дефицит информации о практике приграничного сотрудничества в муниципальных образованиях западноевропейских стран.
Исследование обнаружило, что нет единых управленческих стандартов в деятельности российских муниципальных властей в отношении приграничного сотрудничества. В отдельных муниципальных образованиях существуют специальные отделы, а в других
4/2005
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
189
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
190
ответственность за реализацию проектов приграничного сотрудничества распределена между несколькими структурными подразделениями администрации. На следующих этапах исследования будет целесообразно более подробно изучить проблемы организационной структуры управления приграничным сотрудничеством в муниципальных образованиях северо-запада Российской Федерации.
Как мы уже отмечали, наряду с общими тенденциями развития приграничного сотрудничества на северо-западе Российской Федерации существуют значительные региональные отличия, которые, по мнению экспертов, можно сформулировать следующим образом:
■ При общем высоком объеме приграничного сотрудничества в четырех регионах Северо-Западного федерального округа Российской Федерации мы можем наблюдать значительную неравномерность развития этих процессов от региона к региону.
■ Наиболее высокий объем приграничного сотрудничества наблюдается в Калининградской области вследствие ее особого геополитического положения и зависимости региональной экономики от эффективной деятельности пограничной и приграничной инфраструктуры.
■ Еврорегион какорганизационно-правовая форма приграничного сотрудничества наиболее широкое распространение получила в Калининградской области. Есть такой опыт в Псковской области (Еврорегион «Псков - Ливония»).
В Ленинградской области такой опыт отсутствует.
Приграничное сотрудничество носит преимущественно политический, социальный и культурный характер. Экономический вектор приграничного сотрудничества на местном уровне присутствует в определенной степени в отдельных муниципальных образованиях Калининградской области. Приграничное сотрудничество сохраняет очень высокую зависимость от международных организаций — доноров. Средства федерального и региональных бюджетов на эти цели практически не выделяются или выделяются в мизерном объеме. В местных бюджетах большинства муниципальных образований средств на эти цели нет.
Приграничное сотрудничество в Ленинградской области локализовано на сравнительно небольших территориях вдоль государственных границ Российской Федерации и Финляндии (Выборгский район и Светогорск) и Российской Федерации и Эстонии (Кингисеппский район, Иван-город, Сланцевский район). При всей важности приграничного сотрудничества для Ленинградской области оно не претендует на статус локомотива развития регионального экономического и социального развития.
В республике Карелия экономические, социальные и культурные связи с Финляндией жестко регулируются органами государственной власти данного
4/2005
субъекта Федерации в рамках Еврорегиона «Карелия» и сотрудничество может быть охарактеризовано как «трансграничное». Развитие приграничного сотрудничества в республике Карелия на местном уровне осуществляется преимущественно муниципальными предприятиями и организациями, а также неправительственными организациями. Степень вовлеченности администраций муниципальных образований в процессы приграничного сотрудничества остается невысокой.
■ Партнерское сотрудничество между органами местного самоуправления Российской Федерации носит преимущественно региональный характер.
■ В субъектах Федерации уже накоплен большой опыт горизонтального сотрудничества между муниципальными образованиями в рамках региональных ассоциаций местного самоуправления.
■ Органы местного самоуправления одного региона обладают минимальным объемом информации о ситуации в области муниципального управления других регионов, в целом, и о ситуации в области приграничного сотрудничества, в частности.
■ Главным мотивом участия в партнерских проектах с российскими и зарубежными органами местного самоуправления для администраций муниципальных образований является обмен опытом, изучение практики эффективного муниципального управления в России и сопредельных странах.
■ Результатом межрегионального обмена опытом между муниципальными образованиями различных субъектов Федерации может быть выравнивание масштабов и направлений приграничного сотрудничества, а также дальнейшее возрастание его роли в жизни местных сообществ.
4/2005
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
191
