CC BY
121
164
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
УДК 347.965 С.В. Копылов
ПРИДАНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТАТУСА ИНСТИТУТУ АДВОКАТУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ МАТЕРИАЛОВ УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ)
Рассматривается процесс придания институту адвокатуры конституционного статуса в Российской Федерации. Показываются исторические закономерности формирования высокого статуса адвокатуры в советский период. Делается неутешительный вывод о том, что после распада СССР российское конституционное законодательство, по сравнению с советским, сделало шаг назад в определении роли и места института адвокатуры в политической системе государства, формально «понизив» её статус. Анализируются противоречивые тенденции в современных правовых подходах и развитии законодательной базы, регламентирующей статус института адвокатуры. Доказывается, что основными причинами возникших проблем на современном этапе развития института адвокатуры выступают заниженный конституционный статус адвокатуры в Российской Федерации, отсутствие законодательно определённой роли и места адвокатуры в политической системе государства. Обосновывается неизбежность повышения конституционного статуса института адвокатуры через включение в Конституцию Российской Федерации отдельной статьи в гл. 7 «Судебная власть и прокуратура». Данные вопросы исследуются с использованием материалов Удмуртской Республики.
Ключевые слова: адвокатура, конституционный статус адвокатуры, адвокатская деятельность, организация адвокатуры, Конституция РФ, Конституция Удмуртской Республики.
Формирование правового демократического государства и становление гражданского общества как целостной социально-культурной системы находятся в неразрывной связи с процессом реформирования отдельных государственных, политических и общественных институтов. Именно адвокатура как правовой институт призвана обеспечить конституционное право каждого на получение квалифицированной правовой помощи. Являясь субъектом конституционно-правового механизма, современная российская адвокатура способна эффективно обеспечить реализацию конституционных прав человека и гражданина.
Законодательство об адвокатской деятельности и адвокатуре основывается на Конституции Российской Федерации [1], согласно которой деятельность адвокатуры прямо или косвенно регламентируется в ст. 13, ч. 1 ст. 30, ст. 46, ст. 48, п. «л» ч. 1 ст. 72 [2] и состоит из Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» [3] (далее - Закон об адвокатуре), других федеральных законов. Огромную роль на функционирование института адвокатуры оказывают Кодекс профессиональной этики адвоката [4], нормативные правовые акты Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, необходимо подчеркнуть, что в сочетании с конституционным положением о том, что адвокатура относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), это сделало возможным принятие законов, регламентирующих деятельность адвокатуры во многих субъектах Российской Федерации, и существенно расширило законодательную базу.
Вместе с тем необходимо заметить, что в основе правового регулирования адвокатской деятельности и адвокатуры в России лежат не только принципы, закрепленные отечественным законодательством, но и общепризнанные стандарты, принятые в международном сообществе. Так, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Тем самым государство, используя государственно-правовой механизм в сфере законодательного регулирования института адвокатуры и адвокатской деятельности, признает приоритет норм международного права и необходимость ориентироваться на них, чем поднимает нормы и стандарты деятельности российских адвокатов до международно-правовых норм и стандартов. Приоритетное применение этих норм будет происходить по правилам, зафиксированным в Конституции РФ.
Конституция РФ каждому гарантирует право на получение квалифицированной юридической помощи. Как одно из наиболее значимых, данное право было закреплено в международно-правовых актах, таких как ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод [5].
Если проводить историографический и источниковедческий анализ (ретроспективный анализ) проблемы придания конституционного статуса институту адвокатуры, то надо особо отметить следующее: институт адвокатуры впервые официально признавался конституционным органом в ст. 161 Конституции СССР 1977 г., которая гласила, что «для оказания юридической помощи гражданам и организациям действуют коллегии адвокатов» [6].
В дальнейшем институт адвокатуры был конституционно закреплён в Конституции РСФСР 1978 г. [7], в которой адвокатуре была посвящена отдельная ст. 173, которая гласила, что «для оказания юридической помощи гражданам и организациям действуют коллегии адвокатов. В случаях, предусмотренных законодательством, юридическая помощь гражданам оказывается бесплатно. Организация и порядок деятельности адвокатуры определяются законодательством Союза ССР и Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, правовыми актами краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения» [8].
В развитии конституционных положений 30 ноября 1979 г. были приняты всесоюзный «Закон об адвокатуре в СССР» [9] и Закон РСФСР «Об адвокатуре», а 20 ноября 1980 г. был принят Закон РСФСР «Об утверждении Положения об адвокатуре РСФСР» [10]. Новое «Положение об адвокатуре РСФСР» практически было построено на базе Закона «Об адвокатуре в СССР» 1979 г. и заимствовало у него все основные положения.
Именно с момента принятия Конституции СССР 1977 г. институт адвокатуры становится более государственным делом, нежели ранее, при этом адвокатура остаётся полуавтономной и независимой профессией. Как неоднократно отмечалось в прессе и работах ведущих юристов того времени, «коллегии адвокатов - объединения негосударственные, профессиональные, добровольные» [11], а «адвокатура - самоуправляемая, независимая от государственных органов организация» [12].
В конце 1970-х и 1980-х гг. шла дальнейшая разработка вопросов правового обоснования адвокатуры как конституционного института. Благодаря признанию института адвокатуры конституционным органом в 80-х гг. деятельность адвокатуры приобрела значительный авторитет, даже средства массовой информации резко изменили свое мнение о ней и стали позиционировать её как организацию, контролирующую состояние законности с позиций интересов конкретного человека.
Вышеперечисленные документы четко определяли новые права и обязанности адвокатов, хотя и не внесли принципиальных изменений в структуру адвокатуры. Они, с одной стороны, предоставляли адвокатуре большую легитимность, а с другой - подтверждали ее зависимость от Министерства юстиции СССР (РСФСР). Коллегии адвокатов рассматривались как общественные организации, но могли быть образованы только с одобрения местных государственных органов и республиканского министерства юстиции.
Сегодня ситуация во взаимоотношениях адвокатуры с государственными органами значительно изменилась, теперь нет партийного подхода, а отношения с Министерством юстиции России постепенно приобретают цивилизованный характер. Особенно если исходить из положений ранее действовавшего законодательства об адвокатуре, согласно которому государственный чиновник (в пределах своей компетенции) мог вмешиваться в сферу деятельности адвокатуры. Так, в ст. 32 «Положения об адвокатуре РСФСР» 1980 г. было записано, что «Министерство юстиции РСФСР в пределах своей компетенции контролирует соблюдение коллегиями адвокатов требований Закона об адвокатуре, данного Положения, других актов законодательства, регулирующих деятельность адвокатуры; устанавливает порядок оплаты юридической помощи и, по согласованию с соответствующими ведомствами, условия оплаты труда адвокатов» [13].
Однако не всё так безоблачно. После распада СССР российское конституционное законодательство, по сравнению с советским, сделало шаг назад в определении роли и места института адвокатуры в политической системе государства, формально «понизив» её статус. Если ст. 161 Конституции СССР 1977 г. и ст. 173 Конституции РСФСР 1978 г. в лице коллегий адвокатов закрепила конституционный статус адвокатуры, то Конституция Российской Федерации в гл. 7 «СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И ПРОКУРАТУРА» не содержит упоминания об адвокатуре, что вряд ли можно признать достижением. При этом законодательство об адвокатской деятельности и адвокатуре является слож-
2015. Т. 25, вып. 1 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
носоставным (двухуровневым), и его образуют нормативные акты федерального и регионального уровня. Конституция РФ отнесла вопросы правового регулирования института адвокатуры к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов, что подразумевало наличие у последних полномочий на правовое управление данной сферой. Соответственно, на основании ч. 2 ст. 76 Конституции в рассматриваемой области должны издаваться федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти при учреждении специализированных органов конституционного контроля - конституционных, уставных судов (палат), осуществляющих на их территории судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Утвержденные субъектами РФ вопросы судопроизводства в этих органах могут регулировать допуск и участие адвокатов в рассмотрении дел. При этом в рассматриваемом случае действует правило, установленное в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, согласно которому такие законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон, а нормы региональных основных законов, противоречащие федеральной Конституции, признаются ничтожными [14].
Вопросы разграничения полномочий между Федерацией и регионами являются сложной проблемой. Она постоянно находится в поле зрения ученых [15-21]. По предметам совместного ведения Федерации и субъектов органами государственной власти Российской Федерации принимаются федеральные законы, в соответствии с которыми органы государственной власти региона осуществляют правовое регулирование в пределах собственной компетенции, включая принятие законов и иных правовых актов, либо федеральные и региональные органы публичной власти заключают соглашения о взаимном делегировании (передаче) полномочий.
Структурными элементами регионального законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре являются законы и иные нормативные акты субъектов Федерации. Законы и иные нормативные акты субъектов Федерации признаются элементами законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре только в случае, если они приняты по вопросам, в отношении которых Закон об адвокатуре допускает подобное правовое регулирование. Законы и иные нормативные акты субъектов Федерации, принятые на основании прямых предписаний иных федеральных законов или федеральных нормативных актов (в том числе входящих в состав законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре), элементами такого законодательства не становятся.
Законы и иные нормативные акты субъектов Федерации образуют законодательство об адвокатской деятельности и адвокатуре. Анализ норм Федерального закона об адвокатуре показывает, что субъектам Российской Федерации предоставлена возможность нормативного регулирования по следующим вопросам:
1) участие в создании юридических консультаций (пп. 1, 3 ст. 24);
2) участие в оказании юридической помощи бесплатно (п. 9 ст. 25, пп. 1, 2 ст. 26);
3) участие в формировании квалификационной комиссии при адвокатской палате субъекта Российской Федерации (подп. 3 п. 2 ст. 33);
4) материально-техническое и финансовое обеспечение оказания юридической помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях (п. 9 ст. 25).
На основании п. 1 ст. 4 Закона об адвокатуре в пределах установленной компетенции субъекты Федерации вправе регулировать указанные вопросы адвокатской деятельности собственными законами и иными нормативными правовыми актами. При этом, по мнению судей Конституционного Суда РФ, зафиксированного в Определении № 342-О от 7 октября 2005 г. [22], норма п. 1 ст. 4 Закона об адвокатуре не может рассматриваться как ограничивающая право субъектов Федерации на правовое регулирование по предметам совместного ведения, а также защиту прав и свобод человека и гражданина путем принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации. В законодательстве субъектов Федерации также допустимо воспроизведение положений федеральных законов, в частности общих терминов, понятий, определений и формулировок. Такое воспроизведение само по себе не может рассматриваться как нарушение Конституции РФ и установленного ею разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и её субъектов.
Как показывает анализ, нормативные положения, касающиеся адвокатской деятельности, можно встретить в следующих типах нормативно-правовых актов субъекта Российской Федерации:
• законах субъекта Российской Федерации;
• постановлениях главы субъекта Российской Федерации;
• постановлениях правительства субъекта Российской Федерации;
• распоряжениях правительства субъекта Российской Федерации;
• постановлениях законодательного органа субъекта Российской Федерации.
Необходимо особо отметить, что в Удмуртской Республике и Чеченской Республике институту адвокатуры был придан конституционный статус, ему посвящена отдельная статья. Так, в Конституции Удмуртской Республики (принята Постановлением Верховного Совета УР от 07.12.1994 № 663-ХИ) в ст. 61 обозначено, что деятельность адвокатуры регулируется федеральным законом и законом Удмуртской Республики.
Достаточно распространена практика, когда регулирование отнесенных к компетенции субъекта Федерации вопросов в сфере адвокатуры осуществляется различными нормативными правовыми актами. Так, вопрос о создании юридических консультации в Удмуртской Республике регламентируется: Законом УР от 07.12.2004 № 80-РЗ (ред. от 21.03.2014) «Об учреждении юридических консультаций в Удмуртской Республике» (принят Государственным Советом УР 23.11.2004 № 369-Ш); Постановлением Правительства УР от 05.02.2007 № 13 «О мерах по реализации Закона Удмуртской Республики от 7 декабря 2004 г. № 80-РЗ «Об обеспечении права граждан на получение квалифицированной юридической помощи в Удмуртской Республике» (вместе с «Положением о формах и порядке оказания государственной поддержки юридическим консультациям, а также адвокатам, оказывающим бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации на территории Удмуртской Республики») (зарегистрировано в Управлении Минюста РФ по Приволжскому федеральному округу 16.02.2007 № RU18000200700020).
Вопросы по оказанию бесплатной юридической помощи регламентируются: Законом УР от 17.12.2012 № 70-РЗ (ред. от 21.03.2014) «Об оказании бесплатной юридической помощи в Удмуртской Республике» (принят Государственным Советом УР 27.11.2012 № 33-У; зарегистрировано в Управлении Минюста России по УР 26.12.2012 N RU18000201201026), более подробно данный вопрос раскрыт в Постановлении Правительства УР от 20.05.2013 № 206 «О мерах по реализации Закона Удмуртской Республики от 17 декабря 2012 г. № 70-РЗ «Об оказании бесплатной юридической помощи в Удмуртской Республике» (вместе с «Порядком принятия решений об оказании в экстренных случаях бесплатной юридической помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации», «Порядком предоставления субсидии на оплату труда адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсацию их расходов на оказание такой помощи», «Порядком оплаты труда адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи»).
Вопросы участия в формировании квалификационной комиссии отражены в Законе УР от 12.09.2002 № 45-РЗ «О представителях Государственного Совета Удмуртской Республики в квалификационной комиссии Адвокатской палаты Удмуртской Республики» (принят Государственным Советом УР 03.09.2002).
Отметим, что в Удмуртской Республике, как и в большинстве субъектом Российской Федерации, отсутствует единый закон об адвокатуре и адвокатской деятельности. Необходимо сказать, что в Федеральной палате адвокатов уже долгие годы идёт проработка вопроса о возможности создания модельного закона об адвокатуре и адвокатской деятельности для субъектов Российской Федерации [23; 24], однако принятию такого закона на уровне субъектов препятствуют трудности как объективного, так и субъективного свойства. Основной из них является отсутствие достаточного финансирования для реализации правовых норм на уровне субъекта Российской Федерации.
В заключение хотелось бы отметить, что, несмотря на значительные успехи, которые заслуженно имеет отечественная адвокатура, существует проблема, тормозящая становление и развитие данного института. Такой проблемой является законодательное определение роли и места адвокатуры в политической системе государства и повышение конституционного статуса института адвокатуры на федеральном уровне. Несмотря на то что государственными органами власти и управления де-факто признаётся конституционный статус адвокатуры, так, в одном из писем Государственной налоговой службы РФ коллегии адвокатов называются общественными организациями, выполняющими конституционные функции [25], но в Конституции РФ статус института адвокатуры явно занижен.
2015. Т. 25, вып. 1 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
Думается, что закрепление статуса адвокатуры возможно через включение в Конституцию Российской Федерации отдельной статьи в главе 7 «Судебная власть и прокуратура».
В конституционном праве и теории адвокатуры на это обстоятельство обращают мало внимания, что позволяет говорить о недооценке адвокатуры как института политической системы, хотя на данную особенность адвокатуры указывали еще в советской юридической науке [26]. Придание же конституционного статуса институту адвокатуры на уровне субъекта Российской Федерации не решает данной проблемы.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). URL: http://www.pravo.gov.ru.
2. Либанова С.Э. Адвокатура Российской Федерации в механизме конституционного гарантирования защиты прав и свобод / Курганский пограничный институт Федеральной службы безопасности. Курган, 2009.
3. Федеральный закон от 31 мая 2002г. № 63-Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». Ст. 4 // СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2102.
4. Кодекс профессиональной этики адвоката, принят Всероссийским съездом адвокатов 31 января 2003г. // Бюллетень Минюста России. 2004. № 3.
5. Конин В.В. Право на квалифицированную юридическую помощь и ее доступность: некоторые теоретические вопросы // Адвокат. 2013. № 6.
6. Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.
7. Конституция (Основной Закон) РСФСР от 12 апреля 1978г. М., 1978.
8. Закон РФ от 9 декабря 1992 г. № 4061-I.
9. Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 846.
10. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. № 48. Ст. 1596.
11. Осетров Н. Юридическая помощь адвокатов гражданам и организациям // Социалистическая законность. 1982. № 5. С. 24.
12. Советский адвокат // Известия. 1983. 12 авг.
13. Бойков А.Д. Третья власть. Курск, 1999. С. 269.
14. Князев С.Д., Сонин В.В. Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации: понятие, структура, юридическое оформление // Правоведение. 2008. № 4. С. 60.
15. Агибалов Ю.В. Правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Воронеж, 1998.
16. Безруков А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 9. С. 8-10.
17. Елисеев А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации ее субъектов: конституционно-правовые и социально-экономические аспекты. М., 2000.
18. Кондратов А.А. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: современные проблемы и практика законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1.
19. Умнова И.А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права. 1999. № 11. С. 22 - 24.
20. Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: перспективы правового регулирования // Право и экономика. 2003. № 3. С. 14-17.
21. Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. М.: Юрид. центр Пресс, 2004. С. 559.
22. Определение Конституционного Суда РФ от 7 октября 2005г. № 342-О «По запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о проверке конституционности пункта 1 статьи 4 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
23. Шугрина Е.С. Региональные законы об адвокатской деятельности // Право и политика. 2004. № 2.
24. Шаров Г.К. Проект модельного закона «О мерах по обеспечению доступной для населения юридической помощи и содействию адвокатской деятельности в субъектах Российской Федерации» // Сборник материалов конференции «Разработка модельного закона об адвокатской деятельности для субъектов Российской Федерации». Екатеринбург, 2004. С. 6, 7.
25. Письмо Госналогслужбы РФ от 14 ноября 1997г. № ВК-6-16/397 «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением юридическими консультациями коллегий адвокатов».
26. Орлов О.В., Деев Н.Н. Адвокатура как институт политической системы // Адвокатура и современность. М., 1987. С. 7-13.
Поступила в редакцию 22.10.14
S. V. Kopylov
GIVING A CONSTITUTIONAL STATUS TO THE INSTITUTION OF ADVOCACY IN THE RUSSIAN FEDERATION (BASED ON THE MATERIALS OF THE UDMURT REPUBLIC)
The article covers the process of giving a constitutional status to the institution of advocacy in the Russian Federation. It is shown that this institution had acquired a high status in Soviet times for historical reasons. The author comes to a disappointing conclusion that after the collapse of the Soviet Union the Russian constitutional legislation, as compared to the Soviet one, took a step back in determining the role and the place of the institution of advocacy in the governmental political system by technically «pulling down» its status. The author analyzes contradictory trends in contemporary legal approaches to the development of legislative framework that regulates the status of advocacy. It is shown that the key reasons for the advocacy underdevelopment in modern times are the following: the undervalued constitutional status of the institution of advocacy in the Russian Federation and the lack of the legislative role and place of this institution in the political system of the country. The article justifies the need to raise the constitutional status of advocacy by including an appropriate article to the Chapter 7 "JUDICIAL POWER" of the Constitution of the Russian Federation. The issues in question are investigated on the materials of the Udmurt Republic.
Keywords: advokatura, constitutional status of the institution of advocacy, advocacy, advocacy organization, Constitution of the Russian Federation, Constitution of the Udmurt Republic.
Копылов Сергей Владимирович, младший научный сотрудник
ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» 426034, Россия, Ижевск, ул. УниверситетскаяД (корп. 4) E-mail: svkopylov@mail.ru
Kopylov S.V., Junior research fellow
Udmurt State University
426034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya st., 1/4 E-mail: svkopylov@mail.ru
