CC BY
13РАИС РАШИТОВИЧ АЛАБЕРДЕЕВ,
кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры организации оперативно-розыскной деятельности ФГКОУ ВПО «Академия управления МВД России»
ПРИЧИНЫ ПРЕСТУПНОСТИ В НЕФТЕГАЗОВОМ КОМПЛЕКСЕ РОССИИ
Рассматриваются основные детерминанты активизации криминальных процессов в нефтегазовом комплексе, где масштабы совершаемых преступлений исчисляются миллиардами долларов США.
Ключевые слова: экономическая безопасность, криминализация экономики, нефтегазовый комплекс, организованная преступность, акцизы, налоги, сборы, валютные резервы.
R.R. Alaberdeev, PhD (Law), Assistant Professor, Subdepartment of Organizing Operative-and Search Police Activities, Russia MI Academy of Management; e-mail: amvd@mail.ru, tel.: 8 (495) 745-81-77.
Causes of crime in the oil-and-gas complex of Russia.
Main determinants of activating criminal process in the oil-and-gas complex where the scale of crimes committed can be estimated in billions of US dollars are viewed
Key words: economic security, criminalization of economy, oil-and-gas complex, organized crime, excise, tax, dues, monetary reserves.
Серьезной угрозой экономической и соответственно национальной безопасности стала криминализация экономики. Преступность проникла практически во все сферы хозяйственной деятельности нефтегазового комплекса (НГК) -от добычи, транспортировки, переработки, продажи, финансирования, инвестирования до отраслей обеспечения, разведки и др.
Масштабы совершаемых противоправных сделок в нефтегазовом комплексе исчисляются миллиардами долларов США, которые, оседая в иностранных банках, приносят огромные прибыли российским олигархам1, работают на иностранные государства и финансируют организованную преступность. Кроме этого, преступления в сфере нефтегазового комплекса посягают на стратегические интересы России, связанные с добычей и использованием сырьевых природных ресурсов; подрывают основу функционирования государства путем ограничения поступления в бюджеты средств от уплаты акцизов, налогов, сборов и таможенных пошлин; влияют на формирование валютных резервов, становятся основой возникновения социальной нестабильности в обществе; представляют реальную угрозу экономической безопасности государства.
Основным детерминантом активизации криминальных процессов в нефтегазовом комплексе послужила приватизация в постсоветский период. В эти годы для незаконного завладения государственной собственностью наиболее часто
использовалась структурная форма холдинга. В большинстве случаев холдинг создавался на базе 20-30 различных государственных предприятий нефтегазового комплекса, технологически связанных друг с другом, и ему Госкомимуществом передавался госпакет акций предприятий. После этого холдинг зачастую производил заниженную оценку имущества, и Госкомимуществом на торги выставлялся контрольный пакет вновь созданной государственной компании. Для участия в торгах (независимо от суммы уставного капитала) допускались только нужные (аффилированные) покупатели, которые нередко оплачивали около 1% реальной стоимости с отсрочкой оставшихся 99% на 2-3 года. В дальнейшем, получив полный контроль над холдингом, его новые собственники старались различными, в большинстве случаев противоправными, способами получить незаконные доходы и расплатиться за доставшееся им почти бесплатно от государства имущество. О процессах, происходивших в эти годы, высказался один из теоретиков в команде реформаторов М. Бойко: «после изучения мирового опыта (для России) была написана своя программа приватизации, в целом абсолютно самостоятельная и оригинальная, чисто российская. Мы пришли к выводу, что делать „правильно", по классическим канонам, чтобы она от начала до конца соответствовала исключительно государственным интересам, невозможно»2.
В другой совместной статье с А. Шлейфер и
Р. Вишну М. Бойко утверждает: опыт российской приватизации показал, что приватизируемые компании в среднем продавались в 1000 раз дешевле, чем стоят аналогичные западные компании (имелась в виду стоимость на одного занятого или на единицу активов, например, баррель нефти). Даже если сделать поправку на уровень жизни населения, то все равно сохраняется разница в ценах на активы, по крайней мере, в 100 раз. Общая стоимость после продажи и покупки акций на все использованные ваучеры составила немногим более 40 млн долларов США3.
Высказывания указанных авторов подтверждаются зарубежными специалистами. Так, М. Экономидес и Р. Олини пишут, что российское правительство приступило к неведомой задаче - приватизации, не имея необходимых законов. Никогда еще в истории энергетической отрасли распродажа не проводилась таким образом. В 1996 г нефтяные активы уходили, возможно, по 10 центов за баррель4. Чтобы понять, насколько это мало, достаточно привести пример капитализации ведущих российских нефтегазовых компаний на август 2000 г.: ОАО «Газпром» -около 5 923 млн долларов, ОАО «Лукойл» - около 9 380 млн долларов, ОАО «Сургутнефтегаз» - около 6 298 млн долларов5.
В эти годы в корпорациях и управляющих холдингах происходила интеграция предпринимательской деятельности, в том числе теневой, стирались различия между членами правления, назначаемыми государством, и бизнесменами. В руках руководящих лиц акционерных обществ, имеющих распорядительные или иные властные функции, сосредоточивались значительные финансовые средства, которые нередко становились объектом преступных посягательств или использовались в качестве источника получения противоправных доходов.
Учитывая указанные обстоятельства и наложение на них новых угроз экономической безопасности, можно констатировать, что оперативная обстановка в комплексе остается сложной. Основными катализаторами преступности являются:
коррупционное поведение как государственных служащих (ФНС России, Ростехнадзора, Роснедр, Росприроднадзора, должностных лиц субъектов РФ) при осуществлении контрольных функций и предоставлении права пользования недрами, так и руководителей крупных нефтяных компаний при заключении контрактов, а также организация топ-менеджерами коррупционных финансовых потоков от низовых структурных подразделений и дочерних обществ, осуществляющих хищение нефти и нефтепродуктов, используя
для этих целей аффилированные им юридические лица;
ненадлежащий государственный контроль за ценообразованием в комплексе, за реализацией продукции, приобретением комплектующих, оборудования и оказанием услуг с использованием аффилированных структур, в том числе зарегистрированных в офшорных зонах, что приводит к увеличению затратной части и уменьшению налогооблагаемой базы, незаконному выводу денежных средств из оборота;
незаконный оборот нефти и нефтепродуктов, зачастую контролируемый организованными преступными группами, поступающих в теневой оборот путем хищения:
сырой нефти при добыче; нефти на установках первичной очистки сырой нефти;
нефти и нефтепродуктов с железнодорожного, водного и трубопроводного (в том числе магистрального) транспорта;
нефтепродуктов с нефтеперерабатывающих заводов.
Выведенные из легального оборота указанными способами нефть и нефтепродукты поступают в теневой сектор экономики, где перерабатываются на мини - НПЗ и через АЗС реализуются населению, увеличивая оборот фальсифицированного моторного топлива.
В этих условиях, казалось бы, правоохранительным органам необходимо активизировать борьбу с преступностью, однако результаты их деятельности говорят об обратном. В комплексе в основном выявляются малозначительные преступления как по причиненному материальному ущербу, так и по субъектам (лицам), привлеченным к уголовной ответственности. В 2013 г. всеми подразделениями ЭБиПК МВД России в НГК выявлено:
в сфере добычи сырой нефти и нефтяного попутного газа - 7 преступлений, в том числе: совершенных против собственности - 5, в сфере экономической деятельности - 2, коррупционной направленности - 1. Окончены расследованием и направлены в суд уголовные дела по 4 преступлениям указанной категории;
в сфере производства нефтепродуктов - 103 преступления, в том числе: совершенных против собственности - 75, в сфере экономической деятельности - 24, коррупционной направленности -15. Окончены расследованием 47 преступлений, направлены в суд уголовные дела по 39 преступлениям указанной категории;
в сфере добычи природного газа и газового конденсата - 28 преступлений, в том числе: со-
вершенных против собственности - 21, в сфере экономической деятельности - 2, коррупционной направленности - 14. Окончены расследованием и направлены в суд уголовные дела по 3 преступлениям указанной категории;
в сфере производства и распределения газообразного топлива - 43 преступления, в том числе: совершенных против собственности - 28, коррупционной направленности - 15. Окончено расследованием 31 преступление, направлены в суд уголовные дела по 20 преступлениям указанной категории6.
Совершению значительного количества преступлений экономической и коррупционной направленности в настоящее время в НГК способствуют следующие детерминанты.
Недостатки существующей системы учета на предприятиях нефтегазового комплекса. С помощью существующей системы учета невозможно определить недостачу нефтепродуктов в объеме до 10 т. Это связано с тем, что в России до сих пор для оперативного контроля за объемами добычи в основном используются морально устаревшие (разработка 80-х годов прошлого века) групповые замерные установки (ГЗУ) типа «Спутник», из которых 70% уже выработали свой ресурс. Однако вертикально интегрированные компании не спешат внедрять контрольно-измерительные приборы нового поколения, ссылаясь на отсутствие соответствующих технических (измерительных) средств для внедрения новых стандартов посква-жинного учета нефти и попутного нефтяного газа (мировой опыт)7.
Незаинтересованность руководства нефтяных компаний в уголовном преследовании лиц, использующих управленческие функции вопреки интересам компании (злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп и др.). Негативное влияние на выявление, пресечение и раскрытие преступлений оказывает позиция руководства НГК, которое из соображений круговой поруки или ложного понимания имиджа предприятия отказывается официально признавать ущерб, нанесенный организации преступными действиями ее руководителей. При подобном отказе руководители в основном ссылаются на коммерческую тайну, а фактически они сами являются организаторами преступных схем или подобные преступления совершаются с их согласия. Кроме этого, руководители НГК для получения неконтролируемого дохода часто пользуются услугами многочисленных фирм (трейдеров), где руководителями являются их родственники и знакомые. Наличие большого количества посредников, занимающихся поставками продукции нефтегазового комплекса,
приводит к многократному возрастанию цены и к поиску хозяйствующими субъектами не всегда законных вариантов минимизации расходов, в том числе и путем уклонения от уплаты налогов. Также руководители предприятий нефтегазовой сферы пользуются услугами «фирм-однодневок», которые зачастую регистрируются в различных городах страны. Посредством использования этих фирм занижается налоговая база и похищаются денежные средства предприятия.
Еще одним детерминантом преступности руководителей вертикально интегрированных нефтедобывающих компаний является отсутствие ответственности за нарушение условий лицензионных соглашений. Это происходит в связи с тем, что при заключении лицензионного соглашения включается неполный перечень требований к недропользователям в части эксплуатации недр с отсутствием сроков проектирования, обустройства и разработки месторождений полезных ископаемых и др. Из числа выявленных 80% преступлений в сфере нефтяного бизнеса совершают работники этих предприятий, из них 30% преступлений - сотрудники управленческого звена. В подтверждение этих слов можно привести высказывания сотрудников подразделений экономической безопасности, которые в ходе анкетирования заявили, что наиболее криминально активными категориями граждан в НГК являются руководители предприятий и бизнесмены.
На состояние преступности в нефтегазовом комплексе существенное влияние также оказывают следующие возможности субъектов, осуществляющих экономическую деятельность в этой сфере:
использование услуг подставных руководителей для уклонения от уголовной ответственности;
ротация формально ответственных лиц (в частности, тех, чьи подписи стоят на приказах об установлении цен), чтобы не допустить неоднократного признания факта нарушения антимонопольного законодательства в отношении отдельных менеджеров;
«растворение» субъекта, принимающего решение в процедурах (в том числе посредством формирования в рамках компании комиссии по установлению цен), и др.
Специфика предприятий, осуществляющих добычу, переработку нефти и транспортировку нефтепродуктов. Географическая рассредото-ченность, разветвленность посреднической сети, наличие различий в ведомственной подчиненности субъектов, занимающихся нефтепереработкой и поставками нефтепродуктов, запутанность порядка учета нефтепродуктов требуют от право-
охранительных органов при раскрытии и расследовании преступлений в этой сфере привлечения значительных сил и средств.
Низкий уровень охраны при транспортировке нефти и нефтепродуктов. Деятельность охранных структур по обеспечению безопасности транспортировки нефтепродуктов по трубопроводам и железной дороге на сегодняшний день не соответствует вооруженному и организованному характеру посягательств на сохранность грузов при транспортировке и хранении. Например, в настоящее время нефтепродуктопроводы охраняются, как правило, малоэффективной ведомственной охраной. Охрана представляет собой смену из 2-3 человек, совершающих плановые обходы своих участков (не чаще одного раза в месяц), а в случаях падения давления на участке трубопровода к месту прорыва или «врезки» выезжает только аварийно-ремонтная бригада. В свою очередь, охрану всего железнодорожного состава с нефтью осуществляются только 2-3 сотрудника охранной структуры.
Низкий уровень оперативного обслуживания объектов нефтегазового комплекса. Малочисленность источников оперативной информации на предприятиях, осуществляющих переработку нефти и транспортировку нефтепродуктов, а также их низкий качественный уровень. В основном это рабочие, технический или административный персонал низового звена, не обладающие заслуживающей внимания информацией.
При этом оперативный состав подразделений ЭБиПК в основном занимается выявлением малозначительных, не требующих глубокой оперативной разработки преступлений, проверкой материалов, поступающих из официальных источников. Таким образом, предприятия нефтегазового комплекса практически остаются без должного оперативного контроля, хотя информация о нарушениях технологического процесса, создании неучтенных излишков, их последующей реализации поступает в территориальные органы МВД России регулярно.
На эффективность деятельности подразделений экономической безопасности существенное негативное влияние оказывают слабые оперативные позиции на объектах НГК, отнесенных к первоочередной оперативной заинтересованности. Остаются неприкрытыми источниками оперативной информации более 40% объектов. На объектах, где имеются источники, их явно недостаточно для освещения всех производственных циклов. При этом не от всех конфидентов поступает оперативно значимая информация. Только по 50% поступающей информации заводятся
дела оперативного учета, по которым зафиксированы единичные факты привлечения фигурантов к уголовной ответственности.
Недостаточный уровень взаимодействия правоохранительных органов и служб безопасности предприятий, осуществляющих переработку нефти и транспортировку нефтепродуктов. Состояние дел по борьбе с преступлениями в сфере переработки нефти и поставок нефтепродуктов свидетельствует о достаточно низком уровне взаимодействия подразделений органов внутренних дел, ФСБ и ФТС с органами исполнительной власти федерального и регионального уровней.
По ряду вопросов сказывается также несовершенство законодательства, регулирующего взаимоотношения между правоохранительными органами и коммерческими организациями.
Вместе с тем, результативность борьбы с преступлениями в нефтегазовой сфере во многом зависит от скоординированной работы всех подразделений правоохранительных органов, налаживания контактов и обмена информацией с частными службами безопасности, обеспечивающими безопасность объектов НГК9. Важными задачами этих служб являются установление и нейтрализация угроз экономической безопасности объектов НГК и взаимодействие с государственными правоохранительными органами, а также тесное взаимодействие с правоохранительными органами других стран (прежде всего, стран СНГ).
Примером эффективного взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов по борьбе с экономическими преступлениями в НГК служит период проведения специальных оперативно-профилактических мероприятий «Энергия» по декриминализации объектов ТЭК Уральского федерального округа (2003-2008 гг.).
В ходе проведения таких операций осуществлялись проверки нефтебаз, хранилищ и складов, железнодорожных и автомобильных пунктов налива нефти и нефтепродуктов, нефтеперерабатывающих предприятий, обследовались магистральные нефте- и нефтепродуктопроводы. Проведение оперативно-профилактических мероприятий оказывало позитивное влияние на оперативную обстановку. В ходе операции устанавливались различные правонарушения, в связи с чем изымалось углеводородное сырье, в том числе нефть, нефтепродукты, фальсифицированные технические жидкости и сопутствующие товары, содержащие опасные для здоровья людей химические компоненты, автотранспорт, перевозящий похищенное сырье, за различные правонарушения привлекались к административной ответственности лица, в том числе за нарушения,
связанные с хранением, перевозкой и сбытом похищенных нефтепродуктов, приостанавливалось действие лицензий, возбуждались уголовные дела. При этом сотрудники подразделений экономической безопасности обозначили меры, которые позволят стабилизировать обстановку на предприятиях НГК. По их мнению, наиболее действенной мерой является проведение проверок и ревизий по всем фактам нарушения законодательства (40%), второй по значимости - использование мер, предусмотренных законом «Об ОРД» (30%), а третье место отводится систематическим проведениям широкомасштабных мероприятий по декриминализации предприятий ТЭК и среды их функционирования (29%), и только один респондент указал, что эти меры надо проводить комплексно.
Для эффективного противодействия необходимо наработать практику выявления и раскрытия преступлений, предусмотренных ст. 171 УК РФ «Незаконное предпринимательство», подобные дела возбуждались в процессе проведения профилактических мероприятий в 2003-2008 гг. по фактам нарушений лицензионных требований нефтегазодобывающими компаниями. В результате этого был достигнут профилактический эффект - компании в массовом порядке стали подавать заявки в разрешительные государственные органы на изменение лицензионных требований и условий.
Недостатки организации деятельности подразделений по борьбе с экономическими преступлениями. В современных условиях крупные нефтяные компании, как правило, объединяют в своей организационной структуре различные предприятия по добыче и переработке нефти, поставке и реализации нефтепродуктов, что обусловливает межрегиональный и международный характер их деятельности. Однако оперативное обслуживание этих крупных компаний традиционно осуществляется по территориальному принципу в рамках субъектов Российской Федерации, что приводит к фрагментарной и несистемной работе оперативных аппаратов. В связи с этим сотрудниками подразделений ЭБиПК МВД России отмечается недостаточный уровень оперативных позиций органов внутренних дел в головных (центральных) структурах вертикально интегрированных компаний и в составе их менеджмента на местах. Также наблюдаются проблемы, связанные с тем, что:
отсутствуют надлежащие оперативные позиции в органах власти и управления бюджетообразующих предприятий НГК (отсутствие развед-возможностей у конфидентов, слабый контроль за подбором и расстановкой спецаппарата, фор-
мальный подход к проведению ревизий конфидентов и др.), в связи с чем оперативно значимая информация не поступает, дела оперучета не заводятся;
основная часть крупных предприятий НГК состоит на налоговом учете в налоговой инспекции по крупнейшим налогоплательщикам в г. Москве и весь документооборот и налоговая отчетность находятся вне региона добычи углеводородных ресурсов;
иностранные компании, осуществляющие свою деятельность в регионах добычи сырьевых ресурсов, зарегистрированы за рубежом в офшорных зонах;
преступления в НГК в основной массе носят межрегиональный характер, в связи с чем возникают трудности в проведении встречных проверок контрагентов, зарегистрированных в других регионах;
имеет место несовершенство организации охраны и оперативного обслуживания магистрального трубопроводного транспорта, используемого для перевалки основных объемов углеводородного сырья и продуктов его переработки;
несоответствие организационно-штатного обеспечения субъектов оперативно-розыскной деятельности экономическому потенциалу и доле нефтегазового комплекса в экономике обслуживаемых регионов. В нефтегазодобывающих регионах необходимы специализация и приведение организационно-штатной структуры подразделений, непосредственно ведущих борьбу с экономическими преступлениями, в соответствии со структурой экономики региона.
Остается ряд проблемных вопросов в работе по противодействию организованной преступности экономической направленности.
Так, требует решения вопрос оценки результатов оперативно-розыскных мероприятий «оперативное внедрение» и «оперативный эксперимент». Их проведение связано, в частности, с тем, что граждане и предприниматели отказываются заявлять о фактах вымогательства, опасаясь совершения в отношении них противоправных действий со стороны должностных лиц и участников ОПФ. Поэтому указанные мероприятия являются наиболее эффективным, а зачастую единственным способом документирования фактов организованной преступной деятельности, и в особенности взяточничества. Однако в настоящее время нет единой позиции органов, осуществляющих ОРД, и органов, осуществляющих предварительное следствие, относительно оценки материалов, добытых в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий «оперативное внедрение» и
«оперативный эксперимент», в результате чего в ряде случаев действия оперативного сотрудника или лица, оказывающего конфиденциальное содействие, участвующего в проведении указанных мероприятий, квалифицируются как провокация.
Кроме указанных детерминантов, на состояние борьбы с преступностью в нефтегазовом комплексе значительное влияние оказало более чем 30-процентное сокращение численности сотрудников подразделений экономической безопасности при запланированных 22%. Сокращение численности подразделения центрального аппарата ГУЭБиПК МВД России составило 39,2%10. Лимит сокращения численности в 22% был превышен в 56 региональных территориальных ОВД, в том числе в 14 регионах личный состав подразделений ЭБиПК сокращен на 40 и более процентов. Штатная численность сотрудников, закрепленных за линией борьбы с налоговыми преступлениями, уменьшилась на 57,9%. При этом в 14 территориальных органах МВД России эти подразделения сокращены более чем на 75%11.
1 Экономидес М., Олини Р. Цвет нефти. Крупнейший мировой бизнес: история, деньги и политика / пер. с англ. - М.: ЗАО «Олимп - Бизнес», 2004. С. 234.
2 Пивоваров С.Э. Постприватизационное развитие предприятий, комплексов, отраслей. - СПб.: Питер, 2004. С. 48.
3 Там же. С. 48-69.
4 Экономидес М., Олини Р. Указ. соч. С. 233.
5 Пивоваров С.Э. Указ. соч.
6 Итоги работы подразделений ЭБиПК МВД России в топливно-энергетическом комплексе в 2013 г.: справка ГУЭБиПК МВД России. - М., 2014.
7 Направления совершенствования государственной системы лицензирования пользования недрами: справка ГУЭБиПК МВД России. - М., 2012.
8 Авдашева С., Шастиков А. Экономика уголовных санкций за нарушения антимонопольного законодательства // Вопросы экономики. 2010. № 1. С. 129-142.
9 На объектах ОАО «Газпром» функционируют подразделения экономической безопасности Службы корпоративной защиты.
10 О дополнительных мерах по реализации Указа Президента РФ № 1468: приказ МВД России от 15 февраля 2010 г. № 77.
11 Об итогах оперативно-служебной деятельности в 2011 г.: справка ГУЭБиПК МВД России. - М., 2012.
О <
о
X
к
К а
V
