CC BY
39
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
УДК 342:351.752.2
Н. В. Бобракова, Л. А. Сухомлинова
Презумпция в пользу проведения мирного собрания: европейские рекомендации и российский опыт
В статье проанализировано правовое регулирование свободы собраний в России, в европейских странах. Конституционно-правовое регулирование свободы собраний в различных государствах учитывает национальные особенности страны, дифференцируется в зависимости от рода собраний, от места и времени его проведения, целей. Акцентируется внимание на имплементации презумпции в пользу проведения мирного собрания в российское законодательство с учетом международных стандартов и европейского опыта. Рассматриваются основные проблемы правового регулирования свободы собраний (отсутствие положений, регулирующих проведение незапланированных акций в связи с событиями, имеющими высокую социальную значимость; несовершенство процедуры урегулирования споров; ужесточение в 2009-2010 гг. наказания за правонарушения, связанные с проведением общественных мероприятий). Предпринята попытка сформулировать определение термина «презумпция в пользу проведения мирного собрания», обозначены направления гармонизации национального законодательства в сфере свободы собраний.
The article analyzes the legal regulation of freedom of assembly in Russia and in European countries. The constitutional and legal regulation of freedom of assembly in various states takes into account the national characteristics of the country, differentiates depending on the type of assembly, the place and time of its holding, goals. The article focuses on the implementation of the presumption in favor of holding a peaceful assembly in Russian legislation, taking into account international standards and European experience, identifies the main problems of legal regulation of freedom of assembly (lack of provisions governing unplanned actions in connection with events of high social significance; imperfection of the procedure settlement of disputes, the tightening in 2009-2010 penalties for offenses related to the social events).. In addition, this article attempts to formulate a definition of the term "presumption in favor of holding a peaceful assembly", outlines directions for the harmonization of national legislation in the field of freedom of assembly.
© Бобракова Н.В., Сухомлинова Л.А., 2019
57
Ключевые слова: свобода собраний, публичные мероприятия, презумпция в пользу проведения мирного собрания, гарантии реализации.
Key words: freedom of assembly, public events, presumption in favor of holding a peaceful assembly, guarantees of implementation.
Согласно последнему (по состоянию на сентябрь 2019 г.) опросу «Левада-Центра», 30% россиян считают, что в стране вполне возможны про-тестные выступления с политическими требованиями, пятая часть опрошенных (20%) заявили, что готовы лично участвовать в таких акциях, 34% россиян допускают в стране протесты против падения уровня жизни и в защиту своих прав (три месяца назад таких было 26%). В них готовы участвовать 27% опрошенных [11].
Полагаем, что для снижения социальной напряженности в обществе и урегулирования конфликтов путем достижения консенсуса необходимо, чтобы граждане имели юридические гарантии реализации провозглашённой в Конституции свободы собраний. Право собираться мирно посредством проведения публичных мероприятий (собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования) обеспечивает гражданам реальную возможность оказывать влияние на организацию и осуществление публичной власти и тем самым способствовать поддержанию мирного диалога между гражданским обществом и государством, что не исключает протестного характера таких публичных мероприятий, который может выражаться в критике как отдельных действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и проводимой ими политики в целом [15].
Когда речь идет о регулировании права на свободу собраний, качественно разработанное законодательство играет чрезвычайно важную роль в определении предела полномочий властей. Это отражает необходимость поддержания баланса между правом людей на выражение своего мнения посредством собраний и желанием оградить неучаствующих в собрании лиц от неоправданного обременения.
Полагаем, что свобода собраний, являясь важнейшим политическим правом граждан, выступает одной из форм публичного выражения коллективного мнения по общественно значимым вопросам. Свобода собраний закреплена как на международном уровне, так и в законодательстве европейских стран. Так, ст. 20 п. 1 Всеобщей декларации прав человека закрепляет право каждого человека на свободу мирных собраний и ассоциаций [1]. В ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических
правах признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц [12].
В Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, в п. 1 ст. 11 закреплено, что каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов. Более того, п. 2 ст. 11 провозглашается, что осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Однако согласно п. 3 ст. 11, настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства [3].
По нашему мнению, говоря о свободе собраний, предпочтительнее использовать термин «право на свободу мирных собраний», нежели «право на мирные собрания». Этим подчеркивается тот факт, что в основе любого права на собрание лежит более фундаментальное понятие свободы, суть которого заключается в том, что реализация свобод должна осуществляться без какого-либо вмешательства со стороны государства, либо при минимальном вмешательстве.
Отметим, что конституционно-правовое регулирование свободы собраний в различных государствах учитывает национальные особенности страны, дифференцируется в зависимости от рода собраний, места и времени его проведения, целей.
Важное значение имеет порядок предоставления государством возможности использовать право на свободу собрания своим гражданам. В большинстве европейских стран это уведомительный порядок, причем часто для проведения собрания не требуется даже уведомлять власти. Однако уведомительный порядок, закреплённый в Конституции, может трансформироваться в разрешительный, благодаря нормам национального законодательства.
Как известно, право на свободу собраний закреплено в Конституции Российской Федерации: граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, шествия и пикетирования (ст. 31 Конституции Российской Федерации). Аналогичное право закреплено практически во всех Конституциях европейских стран. Так, ст. 8 германского Основного закона постулируется, что все немцы имеют право собираться мирно и без оружия без предварительного заявления или разрешения. Для собраний под открытым небом это право может быть ограничено законом или на основе закона [10].
Согласно ст. 17 Конституции Италии граждане имеют право собираться мирно и без оружия. Для собраний, включая собрания на местах, открытых для публики, предварительного уведомления не требуется. О собраниях в общественном месте должны быть предварительно уведомлены власти, которые могут их запретить только по соображениям безопасности и поддержания общественного порядка [7].
В ст. 40 Конституции Ирландии провозглашается право граждан собираться мирно и без оружия. Законом могут быть предусмотрены меры, предупреждающие или контролирующие собрания, которые в соответствии с законом признаются нарушающими мир и безопасность или угрожающими общим интересам, а также для предупреждения или контроля над собраниями в окрестностях любой из палат парламента [6].
Конституция Бельгии, в ст. 26 закрепляет право бельгийцев собираться мирно, без оружия, соблюдая законодательство, которое может регулировать осуществление этого права, но во всяком случае без предварительного разрешения (это положение не применяется к собраниям на открытом воздухе, на которые полностью распространяется законодательство о полиции) [5].
Согласно ст. 29 Конституции Республики Армения каждый имеет право на проведение мирных, без оружия собраний. Ограничение осуществления этих прав служащими вооруженных сил, полиции, органов национальной безопасности, прокуратуры, а также судьями и членами Конституционного суда может предусматриваться только законом [8].
Примечательно, что некоторые авторы под собранием понимают мероприятие в закрытом помещении, если же мероприятие проводится под открытым небом, то оно охватывается термином «манифестация» [4, с. 191].
В Российской Федерации под собранием понимается совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого
месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов [14].
Таким образом, провозгласив на конституционном уровне свободу собраний, государство обязано создать необходимые механизмы и процедуры, позволяющие обеспечить реальное осуществление свободы собраний без чрезмерного бюрократического регулирования. В частности, государство всегда должно стремиться способствовать проведению мирных собраний в предпочтительных для их организаторов местах, защищать эти собрания, а также должно обеспечить отсутствие помех при распространении в обществе информации о предстоящих собраниях. Все вышеперечисленное охватывается термином «презумпция в пользу проведения мирных собраний».
В наиболее общем виде презумпция в пользу проведения мирных собраний раскрыта на международном уровне. Так, советом экспертов БДИПЧ ОБСЕ по вопросам свободы собраний и европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) совета Европы разработаны Руководящие принципы по свободе мирных собраний [17], которые представляют собой практический набор инструментов для законодателей и исполнителей (размещены на сайте ОБСЕ) (далее - Руководящие принципы). Одним из принципов по свободе мирных собраний выступает принцип презумпции в пользу проведения собраний.
В Руководящих принципах отражено, что поскольку право на свободу мирных собраний относится к основным и фундаментальным правам, то его реализацию следует по мере возможности освободить от регулирования. Таким образом, все, что законом прямо не запрещено, следует считать разрешенным, и поэтому не следует требовать, чтобы желающие провести какое-либо собрание, получали на это разрешение. Презумпция в пользу свободы собраний должна быть четко и недвусмысленно установлена законом.
В качестве положительного примера закрепления презумпции в пользу свободы собраний европейские эксперты приводят законодательство Армении и Румынии. Так, Закон Республики Армения «О свободе собраний», принятый 14 апреля 2011 г., в качестве цели правового регулирования обозначил обеспечение установленной ст. 29 Конституции Республики Армения и международными договорами свободы собраний: права на организацию собрания и права на участие в собрании (ст. 1 закона Республики Армения «О свободе собраний») [13]. Положительными моментами данного закона, на наш взгляд, является детальное регулирование процедуры уве-
домления о проведении собрания (а при предполагаемой численности участников менее 100 чел. - уведомление не требуется), закрытый перечень оснований для запрета проведения мирного собрания, правовое регулирование стихийных и срочных собраний. Статья 36 Конституция Румынии устанавливает, что публичные митинги, шествия, демонстрации или любые другие собрания должны быть свободными, и их можно организовывать и проводить лишь мирным путем, без каких-либо видов оружия [9].
Во многих странах презумпция в пользу проведения мирных собраний достигается при помощи конституционных гарантий, но также может быть установлена в специальном законодательстве о регулировании собраний.
Считаем, что возможно сформулировать следующее определение термина «презумпция в пользу проведения мирных собраний» - совокупность конституционных и законодательных положений, устанавливающих гарантии создания достаточных юридических механизмов и процедур, позволяющих сделать реализацию свободы собраний доступной и не обремененной излишним бюрократическим регулированием, а также оказание содействия со стороны государственных и иных органов лицам и группам лиц, желающим провести мирное собрание.
Свобода собраний и манифестаций выступает важным проявлением демократизма общественного и государственного строя страны. Поэтому чрезвычайно важно иметь не только качественное национальное правовое регулирование реализации данной свободы, но и адекватную практику его применения.
В Российской Федерации основным законом, регулирующим свободу собрания выступает Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ (ред. от 11.10.2018) «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее - закон о собраниях) [14]. В преамбуле данного закона также провозглашена презумпция в пользу проведения мирных собраний: настоящий федеральный закон направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Однако, полагаем, что данная норма имеет декларативный характер, поскольку детальный анализ содержания данного акта позволяет сделать вывод об отсутствии в нем достаточных гарантий создания юридических механизмов и процедур, позволяющих сделать реализацию свободы собраний доступной и не обремененной излишним бюрократическим регулированием.
Важной особенностью закона о собраниях является то, что он предусматривает уведомительный порядок проведения публичных мероприятий, не требующий от организаторов получать разрешение властей.
При этом Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) сочла, что процедура подачи уведомлений о публичном мероприятии, предусмотренная законом о собраниях, по существу является обращением за разрешением (п. 30 Заключение CDL-AD (2012)007) [2].
Закон о собраниях не предусматривает возможность отказа властей в проведении запланированного мероприятия, однако в нем говорится, что они могут сделать обоснованное предложение об изменении места или времени мероприятия (пп. 2 п. 1 ст. 12 закона о собраниях).
Конституционный суд РФ подчеркнул, что хотя органы государственной власти не имеют права запрещать (или не разрешать) проведение собрания, они могут предложить альтернативное время или место при условии мотивированности и необходимости такого предложения [16].
Более того, в законе о собраниях есть прямой запрет проводить мероприятие, если уведомление не было подано в установленный срок либо если с властями не было согласовано изменение по их альтернативному предложению места и времени проведения мероприятия (п. 5 ст. 5 закона о собраниях).
Отметим, что в качестве гарантий реализации гражданами права на проведение публичного мероприятия законом установлены только две: обеспечение условий для проведения публичных мероприятий (ст. 18 закона о собраниях); обжалование решений и действий, нарушающих право граждан на проведение публичных мероприятий (ст. 19 закона о собраниях).
Полагаем, что данные гарантии в соответствии с рекомендациями ОБСЕ и Венецианской комиссии могли бы быть дополнены следующими положениями: презумпция в пользу проведения мирных собраний; позитивное обязательство государства по содействию мирным собраниям и их защите; недискриминация; ответственность административного органа.
В российском законодательстве о собраниях подвергается критике еще ряд вопросов: отсутствие положений, регулирующих проведение незапланированных акций в связи с событиями, имеющими высокую социальную значимость; несовершенство процедуры урегулирования споров при изъявлении несколькими общественными группами желания провести одновременно демонстрации в одном и том же месте; ужесточение в 20092010 гг. наказания за правонарушения, связанные с проведением обществен-
ных мероприятий. Однако эти проблемы не являются предметом исследования в рамках данной статьи и требуют дополнительного изучения и правового анализа.
Отметим, что для развития российского законодательства о свободе собраний важное значение имеют правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенные в постановлении № 2-П от 10 февраля 2017 г. [15]. В данном постановлении Конституционный суд сформулировал в том числе и презумпцию в пользу проведения мирных собраний: предпринимаемые органами государственной и муниципальной власти в целях надлежащего обеспечения свободы мирных собраний законодательные, административные, организационные и иные усилия, основное предназначение которых - создание условий для правомерного осуществления соответствующих гражданских инициатив, не должны приводить к установлению чрезмерного контроля за деятельностью организаторов и участников публичных мероприятий, сопряженного с необоснованными ограничениями свободного проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования (п. 2 Постановления Конституционного суда Российской Федерации от 10 февраля 2017 г. № 2-П).
Свобода мирных собраний является одним из основных прав гражданина, реализация которого может служить множеству целей - демонстрации отличия, выражению непопулярного мнения или мнения меньшинства; сохранению идентичности национальных меньшинств; мирному сосуществованию социальных групп с различными убеждениями, обычаями или образом действий. Таким образом, гарантированная государством свобода мирных собраний, безусловно, будет выступать консолидирующим фактором, способствующим снижению социальной напряженности и проявлению толерантности в обществе.
Список литературы
1. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Рос. газета. - № 67. - 05.04.1995.
2. Заключение CDL-AD (2012)007. - URL: https ://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffüe=CDL -AD(2012)007-e
3. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) // СЗ РФ. - 08.01.2001. - № 2. - Ст. 163.
4. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: учеб. для вузов / отв. ред. проф. Б.А. Страшун. - М.: Норма, 2007. - С. 191.
5. Конституция Бельгии от 17 февраля 1994 г. - URL: https://legalns.com/download/books/cons/belgium.pdf
6. Конституция Ирландской Республики от 29 декабря 1937 г. - URL: https://legalrls.com/компетентньIе-юристьI/правовая-библиотека/конституции-стран-мира/конституция-ирландии
7. Конституция Итальянской Республики от 01 января 1948 г. - URL: https://legalrls.com/компетентньIе-юристьI/правовая-библиотека/конституции-стран-мира/конституция-италии
8. Конституция Республики Армения от о5 июля 1995 г. (с изм. от 27 ноября 2005 г.). - URL: http://www.parliament.am/legislation.php?lang=rus
9. Конституция Румынии от 21 ноября 1991 г. (с попр. 2003 г.). - URL: https ://constitutions.ru/?p=184
10. Конституция Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. -URL: https://legalffi.com/компетентньIе-юристьI/правовая-библиотека/конституции-стран-мира/конституция-германии
11. Левада: 20% россиян готовь вьходить на политические протесть. - URL: https ://www. currenttime.tv/a/protests-in-russia-levada/30143704. html
12. Международньш пакт о гражданских и политических правах (принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Бюлл. Верховного суда РФ. - № 12. - 1994.
13. О свободе собраний: закон Республики Армения. - URL: http://www.parliament.am/legislation.php?lang=rus
14. О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях: фе-дер. закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ (ред. от 11.10.2018) // СЗ РФ. - 21.06.2004. - № 25. - Ст. 2485.
15. По делу о проверке конституционности положений статьи 212.1 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина И.И. Дадина: постановление Конституционного суда РФ от 10 февраля 2017 г. № 2-П // СЗ РФ. -27.02.2017. - № 9. - Ст. 1422.
16. По жалобе граждан Лашманкина Александра Владимировича, Шадрина Дениса Петровича и Шимоволоса Сергея Михайловича на нарушение их конститу-ционньх прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»: определение Конституционного суда РФ № 484-О-П от 2 апр. 2009 г. // Вестн. Конституционного суда РФ. - № 6. - 2009.
17. Руководящие принципь по свободе мирньх собраний. - URL: https://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true
