CC BY
9DOI 10.47643/1815-1337_2023_11_271 УДК 342. 55(470 571)
ПРЕЗИДЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАК СРЕДСТВО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕДИНСТВА ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ Presidential control over the activities of public authorities of the subjects of the russian federation as a means of ensuring the unity of public authority
ЛАРЬКИНА Анна Петровна,
кандидат юридических наук, доцент
ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский
Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарёва».
430010, Россия, Республика Мордовия, г. Саранск, ул. Пушкина, 30А-62.
E-mail: larkina.nnna@mail.ru;
ВАНИНА Диана Сергеевна,
магистрант ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарёва».
430009, Россия, Республика Мордовия, г. Саранск, ул. Проспект Российской Армии, 10, 32. E-mail: Saransk98s@mail.ru;
LARKINA Anna Petrovna,
Candidate legal sciences, associate professor
Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education
«National Research Mordovian State University named after N. P. Ogarev».
430010, Russia, Republic of Mordovia, Saransk, st. Pushkina 30A-62. E-mail: larkina.nnna@mail.ru;
VANINA Diana Sergeevna,
master's student at the Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education «National Research Mordovian State University named after N. P. Ogarev». 430009, Russia, Republic of Mordovia, Saransk, st. Russian Army Avenue 10, 32. E-mail: Saransk98s@mail.ru
Краткая аннотация: В статье рассматривается президентский контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемого главой российского государства в рамках обеспечения им согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти. Сделан вывод о том, что отсутствие нормативно-установленных границ его осуществления может привести к ограничению самостоятельности субъектов РФ.
Abstract: The article examines presidential control over the activities of government bodies of the constituent entities of the Russian Federation, carried out by the head of the Russian state in the framework of ensuring the coordinated functioning and interaction of bodies included in the unified system of public power. It is concluded that the absence of normatively established boundaries for its implementation may lead to a limitation of the independence of the constituent entities of the Russian Federation.
Ключевые слова: органы государственной власти субъектов Российской Федерации, деятельность, президентский контроль, правовое закрепление, формы реализации, меры президентского реагирования.
Keywords: government bodies of the constituent entities of the Russian Federation, activities, presidential control, legal consolidation, forms of implementation, presidential response measures.
Для цитирования: Ларькина А.П., Ванина Д.С. Президентский контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации как средство обеспечения единства публичной власти // Право и государство: теория и практика. 2023. № 11(227). С. 271-274. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_11_271.
For citation: Larkina A.P., Vanina D.S. Presidential control over the activities of public authorities of the subjects of the russian federation as a means of ensuring the unity of public authority // Law and state: theory and practice. 2023. No. 11(227). pp. 271-274. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_ 11_271.
Статья поступила в редакцию: 30.10.2023
Деятельность органов, осуществляющих государственную власть на уровне субъектов Российской Федерации, находится под пристальным вниманием федеральных властей. Реализация контроля за ее соответствием федеральному законодательству, а также эффективного, качественного осуществления, может производиться только уполномоченными на то органами. Согласно действующему законодательству, наделенные полномочиями на осуществление такого контроля государственные органы должны осуществлять её в пределах своей компетенции и на основе законодательно установленных принципов: объективности, открытости, гласности [1]. При этом перечень контролирующих органов в действующем законодательстве нормативно не установлен.
Обзор научной литературы свидетельствует о выделении различных видов контролирующих органов, в полномочиях которых прямо или косвенно просматривается соответствующая функция по отношению к региональным органам публичной власти. По мнению ученых, контрольная функция, в различных формах и проявлениях, осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством РФ, органами прокуратуры [2, с. 77], Конституционным Судом РФ, Верховным судом РФ [3, с. 2]. Значительное внимание авторами уделяется общественному контролю [4, с. 103], возможности которого в полной мере пока не используются в рассматриваемой сфере.
В рамках заявленной темы научной статьи основное внимание предполагается уделить исследованию сущности президентского контроля, в частности, нормативно-правового регулирования организационно-правовых средств и способов его осуществления, мер реагирования
на выявленные нарушения.
Среди функций и полномочий главы российского государства, закрепленных в Конституции РФ, на прямую не упоминается контроль за региональными органами публичной власти, за осуществляемой ими деятельности. Его реализация вытекает из президентской функции, согласно которой глава государства призван обеспечивать единство публичной власти в масштабах всей страны. Контроль главы государства обеспечивает равновесие всех ветвей власти, бесперебойное функционирование всего механизма сложного федеративного государства, жизнедеятельность которого сопряжена с возможными конфликтами различных публичных структур.
Институт контролирования Президентом РФ государственных органов регионального уровня прошел значительный путь развития. На начальных этапах функционирования он был не столь всеобъемлющим, как это имеет место в настоящее время, особенно после принятия в 2020 г. поправок к Конституции РФ. Несмотря на все большее расширение его применения, в научных трудах посвященных исследованию органов власти регионального уровня, ему не уделялось должного внимания [5, с 198]. В то же время он был предметом исследования как часть контроля, осуществляемого на государственном уровне [6, с. 54], контрольных форм юридической деятельности [7, с. 32].
Согласно положениям федеральной Конституции глава государства обеспечивает единство системы публичной власти России. Достижение единства системы органов обеспечивается путем их согласованного функционирования и взаимодействия на всех уровнях власти. При этом, Президент РФ как высшее должностное лицо государства в целях обеспечения стабильности всей государственной системы, наделен полномочиями в том числе контролирующего характера. Реализация таких полномочий призвана обеспечивать единство публичной власти, предотвращение разногласий между государственными органами и институтами, относящимися к различным ветвям и уровням публичной власти.
Президентский контроль - это процесс, посредством которого глава государства имеет возможность держать под постоянным контролем гармоничность взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти в пределах конституционно установленных полномочий.
Нормативную основу данного направления деятельности главы российского государства составляют положения федеральной Конституции, а также иные нормативно-правовые акты федеральных государственных органов. Особо важное значение в правовом регулировании имеют нормы Закона №414-ФЗ., хотя правовые термины «президентский», «парламентский» контроль в нем не использованы.
В широком понимании государственный контроль включает в себя органы, наделенные правом контролировать деятельность органов публичной власти, в том числе и по осуществлению ими властных полномочий. Это характерно для федеральных органов публичной власти Президента РФ, Федерального Собрания, Конституционного Суда, при осуществлении ими, соответственно, президентского, парламентского и судебного контроля. Указанные органы так или иначе упоминаются в Законе № 414-ФЗ.
Реализация контроля главы государства за деятельностью региональных органов публичной власти осуществляется созданными при нем государственными органами. Важным институциональным элементом системы президентского контроля в рассматриваемой сфере выступает Администрация Президента РФ и входящие в её структуру подразделения и должностные лица. Если строго подходить к пониманию контроля как процесса сбора, оценки информации и принятия решений по итогам такой оценки, то полномочные представители Президента РФ проводят мониторинг деятельности региональных органов, входящих в соответствующий Федеральный округ. Полномочный представитель вправе внести Президенту РФ представление о приостановлении действия не соответствующих федеральной Конституции актов и отмене принятых решений. Указанное должностное лицо лишь информирует главу государства, который руководствуясь ст. 5 Закона № 414-ФЗ может принять решение о приостановлении или отмене их действия.
Достаточно четко в действующем законодательстве просматриваются контрольные полномочия Главы государства органов законодательной власти субъектов РФ. Подтверждением тому служит право Президента РФ на подачу в Конституционный Суд РФ запроса на предмет соответствия принятого региональным законодательным органом нормативного правового акта Конституции РФ и федеральному законодательству. При этом предусмотрен соответствующий правовой механизм реализации Президентом РФ контрольного полномочия: приостановление сроков опубликования спорного нормативного акта и (или) установление запрета на его подписание главой субъекта РФ, если он уже был подписан - в обязывании данного должностного лица отозвать свою подпись. Если нормативный акт, в отношении которого Президентом РФ подан соответствующий запрос, был опубликован, то юридические последствия такого опубликования не наступают (ч. 5, ч. 6 ст. 13 Закона № 414-ФЗ).
Так же предусмотрена мера реагирования Президента РФ на игнорирование законодательным органом субъекта РФ решения суда, в соответствии с которым данному органу предписывается устранить выявленные недостатки нормативного акта и исполнить другие требования в течение установленного судом срока. В этом случае Президент РФ вправе воспользоваться своим правом на направление предупреждения данному органу в форме соответствующего указа.
Здесь важно заметить, что Конституция РФ и федеральное законодательство не допускают вторжение одних органов власти в компетенцию других, исполнение ими не характерных для них полномочий. Глава государства, например, не вправе решать вопрос о конституционности актов, отменять их на основании неконституционности. Выступая в качестве гаранта Конституции РФ, в целях обеспечения законности он наделяется правом на подачу соответствующего запроса в органы конституционной юстиции, реализуя при этом лишь право временного приостановления действия спорного нормативного акта на период рассмотрения запроса Конституционным Судом РФ и до принятия им решения по результатам рассмотрения.
Законом № 414-ФЗ предусмотрены контрольные полномочия Президента России и по отношению к Главе субъекта Федерации, в ре-
зультате осуществления которых к нему могут быть применены соответствующие меры президентского реагирования. В частности, вынести предупреждение, объявить выговор, временно отстранить от исполнения обязанностей, отрешить от должности.
В Законе № 414-ФЗ законодатель пополнил перечень форм президентского реагирования возможностью объявления выговора Главе субъекта РФ, как известно, в ранее действовавшем законодательстве его не было. Однако на практике имели место случаи объявления выговора отдельным главам субъектов Федерации и до его законодательного закрепления. При этом наложение выговора не влекло за собой каких-либо негативных последствий для высшего должностного лица, в связи с чем эффективность его применения подвергалась сомнениям. Хотя, вполне оправданно рассматривать его как важнейший инструмент, направленный на повышение эффективности президентского контроля и стимулировании должностных лиц к более ответственному отношению к осуществлению своих обязанностей.
В целом, надо признать, что законодателем учтены многие ранее имеющиеся пробелы в правовом регулировании президентского контроля. Подтверждением тому служит установление обязанности Главы субъекта Федерации принять в установленный срок меры к устранению выявленных недостатков в его работе, а игнорирование объявленного выговора может повлечь, в свою очередь, применение более строгой меры ответственности в виде отстранения от должности. На наш взгляд, законодательно установленный механизм, предусматривая в своей структуре весьма значительную правовую санкцию, существенным образом повышает эффективность предусмотренных законом мер президентского контроля и стимулирует ответственное отношение глав субъектов РФ к выполнению своих функций.
За истекший период в правоприменительной практике уже неоднократно Президентом РФ были досрочно прекращены полномочия Глав субъектов РФ. В большинстве из них причинами явились установленные факты совершения преступлений, выразившихся во взяточничестве, нецелевом расходовании бюджетных средств, хищениях, злоупотреблении и превышении должностными полномочиями. В ряде случаев причиной отстранения послужило ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, проявившихся в крайне низкой эффективности осуществления управленческих функций или недостойном поведении, порочащем звание высшего должностного лица субъекта Федерации [8, с. 144]. Например, Глава Чувашской Республики был отрешен от должности [9], за совершение действий, не соответствующих этике поведения на государственной службе.
Интерес вызывают использованные законодателем в ст. 29 Закона № 414-ФЗ формулировки, касающиеся принятия решения о мерах ответственности к Главе субъекта Федерации. Вынесение Президентом РФ предупреждения установлено в императивном формате, принятие решения об отрешении от должности по формуле «в праве». Подобный подход способствует двусмысленному пониманию и, соответственно, применению на практике права принятия решения о досрочном прекращении полномочий главы субъекта Федерации. Получается, что в каждом конкретном случае решение может приниматься по усмотрению Президента РФ, даже если дело касается утраты доверия за выявленные факты коррупции. Полагаем, что формулировка в Законе должна быть единой, полностью исключающей возможность решать вопрос «по усмотрению».
Среди форм президентского реагирования следует особо отметить временное приостановление полномочий Главы субъекта Федерации, осуществляемого на основании представления Генерального прокурора РФ. Представление вносится с целью привлечения Главы субъекта Федерации к уголовной ответственности в связи с обвинением его в совершении преступления. По результатам рассмотрения указанное представление может быть, как удовлетворено, так и отклонено, при этом Президент РФ выступает независимым гарантом обеспечения законности, способствует предотвращению возможных злоупотреблений своим должностным положением со стороны лица, в отношении которого имеются подозрения в совершении преступления.
Важной формой президентского реагирования является направление главой государства поручения о проведении внеплановой проверки деятельности органов власти субъектов РФ уполномоченными контролирующими органами при наличии сведений, полученных из обращений граждан, организаций о нарушениях, которые могут повлечь за собой возникновение чрезвычайной ситуации, массовое нарушение прав граждан, угрозу жизни и здоровью населения (ч. 9 ст. 63 Закона № 414-ФЗ). Такие проверки могут проводиться также с целью контроля выполнения предписаний и соблюдения требований законодательства, устранения нарушений, выявленных по результатам ранее проведенных проверок.
Еще одной формой воплощения президентского контроля является установление Президентом РФ порядка оценки эффективности деятельности региональных органов, показателей такой эффективности. В целях обеспечения регулярного и систематического мониторинга состояния дел в регионах Президент РФ устанавливает сроки подготовки соответствующих докладов и порядок их предоставления. Данный механизм направлен на совершенствование порядка выявления тех регионов, органы государственной власти которых должным образом не выполняют свои функции, не справляются с обеспечением достойного качества жизни граждан, имеют низкие показатели достижения задач определенных федеральных программ. Проведение подобных оценок позволяет оперативно выявлять недостатки в работе государственных органов тех или иных субъектов РФ, разработать систему мер по разрешению проблемных вопросов жизни региона, устранению выявленных дефектов, способствуя поступательному, равномерному развитию регионов, созданию благоприятного общественного климата.
Вышеприведенные формы проведения контроля и имеющийся арсенал средств оказания воздействия на региональные органы, свидетельствуют о широких возможностях главы государства оказывать влияние на осуществление ими своей деятельности. В условиях отсутствия нормативного закрепления президентского контроля, порядка и границ его осуществления нельзя исключать, что в отдельных своих проявлениях это может привести к ограничению самостоятельности региональных органов. Решение вопросов по ряду направлений деятельности вполне возможно на уровне региональных властей. Так, например, право решения вопроса о досрочном прекращении полномочий главы субъекта РФ в случае выражения недоверия законодательным органом субъекта РФ должно приниматься самим региональным парламентом, при условии
обязательного подтверждения фактов, являющихся основаниями для выражения недоверия [10, с. 49]. Такой расклад вряд ли будет способствовать снижению значимости и авторитета Президента РФ на региональном уровне, но точно поспособствует укреплению самостоятельности субъектов Федерации.
В заключении отметим, что в условиях отсутствия законодательного закрепления президентский контроль как вид государственного контроля имеет место быть и представляет собой один из важнейших механизмов обеспечения эффективного функционирования и взаимодействия институтов публичной власти федерального и регионального уровней, то есть единства публичной власти. Действующее законодательство предусматривает целую систему форм президентского реагирования (мер конституционной ответственности), применяемых к субъектам публичной власти регионального уровня при выявлении допущенных ими нарушений, принятия неконституционных актов, нарушении прав граждан. Реализация президентского контроля также способствует осуществлению главой государства функции гаранта Конституции РФ и обеспечения законности на всей территории страны. Вместе с тем, отсутствие правового механизма его осуществления, нормативно-установленных границ его применения может привести к ограничению самостоятельности региональных органов публичной власти.
Библиография:
1. Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2021. - № 52 (Часть 1). - Ст. 8973.
2. Комкова Г. Н., Абаева Е. А. Президентский контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). - 2018. - № 6. - C. 75-87.
3. Винокуров В.А. Контроль и надзор в Российской Федерации: история, современность и предложения по совершенствованию // Право и политика. - 2023. -№ 5.- С. 1-19.
4. Лапшина А.И. Интерактивные формы контроля общества за деятельностью органов государственной власти в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. - 2015. - № 1. - С. 102-110.
5. Малый А.Ф. Организация органов государственной власти области как субъекта Российской Федерации: диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Северодвинск, 2000. - 342 с.
6. Тарасов А.М. Президентский контроля: понятие и система: Уч. пособие. - СПб.: Издательство «Юридический цент Пресс», 2004. - 644 с.
7. Беляев В.П. Контрольная форма юридической деятельности (общетеоретический аспект) / Под ред. докт. юрид. наук, проф. А.В. Малько. - СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2006. - 206 с.
8. Третьяк И.А. Конституционно-правовые аспекты отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента // Правоприменение. - 2021. - № 5(1). - С. 141-155.
9. Указ Президента Российской Федерации «О досрочном прекращении полномочий Главы Чувашской Республики» от 29.01.2020 № 68 // СПС Консультант
Плюс.
10. Кравцова Е.А. К вопросу об участии Президента Российской Федерации в процедуре досрочного прекращения полномочий высших должностных лиц субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2017. - № 6. - С. 45-49.
References:
1. Federal Law No. 414-FZ of December 21, 2021 "On general principles of the organization of public power in the Subjects of the Russian Federation" // Collection of Legislation of the Russian Federation. - 2021. - No. 52 (Part 1). - Article 8973.
2. Komkova G. N., Abayeva E. A. Presidential control over the activities of state authorities of the subjects of the Russian Federation / Bulletin of the O.E. Kutafin University (MGUA). - 2018. - № 6. - C. 75-87.
3. Vinokurov V.A. Control and supervision in the Russian Federation: history, modernity and suggestions for improvement // Law and politics. - 2023. - No. 5.- pp.1 -19.
4. Lapshina A.I. Interactive forms of control of the company over the activities of state authorities in the subjects of the Russian Federation // Journal of Russian Law. -2015. - No. 1. - pp.102-110.
5. Maly A.F. Organization of state authorities of the region as a subject of the Russian Federation: dissertation for the degree of Doctor of Law / Severodvinsk. 2000. -
342 p.
6. Tarasov A.M. Presidential control: concept and system. Study guide. - St. Petersburg: Publishing house "Legal Center Press", 2004. - 644 p.
7. Belyaev V.P. Control form of legal activity (general theoretical aspect) / ed. doct. jurid. Sciences, prof. A.V. Malko. - St. Petersburg: Publishing house "Legal Center Press", 2006. - 206 p.
8. Tretyak I.A. Constitutional and legal aspects of the removal from office of the highest official of the subject of the Russian Federation in connection with the loss of confidence of the President // Law enforcement. - 2021. - №5(1). - P.141-155.
9. Decree of the President of the Russian Federation "On early termination of the powers of the Head of the Chuvash Republic" dated 29.01.2020 No. 68 // SPS Consultant Plus.
10. Kravtsova E.A. On the issue of the participation of the President of the Russian Federation in the procedure of early termination of powers of senior officials of the subjects of the Russian Federation // Constitutional and municipal law. - 2017. - No. 6. - pp.45-49.
