CC BY
89УДК 342.56
Санченко Иван Дмитриевич Московский государственный институт (университет) Международных отношений МИД РФ Факультет управления и политики
Россия, Москва San4enko.ivan@yandex.ru Sanchenko Ivan
Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of
Foreign Affairs of the Russian Federation School of Governance and Politics Россия, Москва
ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФРАНЦУЗСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ Аннотация: в данной работе проводится сравнительно-правовой анализ предварительного конституционного контроля во Франции и России. Данная форма контроля сравнивается между двумя странами по четырём критериям: объектам, субъектам и обязательности контроля, а также актам, на основе которых осуществляется контроль. Делается вывод об общих чертах и различиях между двумя системами предварительного конституционного контроля. Автор также предпринимает попытку объяснения природы этих различий. Ключевые слова: предварительный конституционный контроль, Конституционный Суд РФ, Конституционный Совет Франции, поправки в Конституцию РФ, «блок конституционности».
PRIOR CONSTITUTIONAL CONTROL IN THE RUSSIAN FEDERATION
AND IN THE FRENCH REPUBLIC Annotation: this work contains a comparative-law analysis of the prior constitutional control in Russia and France. This form of control is being compared according to four
141
i È
criteria: objects, subjects, existence of compulsory control and documents which are the base of the control. The author comes to a conclusion that these two systems of prior constitutional control have some similarities and differences. The attempt is also made to explain why these differences exist.
Key words: prior constitutional control, Constitutional Court of the Russian Federation, Constitutional Council of France, constitutional amendments, «bloc of constitutionality».
После отечественной конституционной реформы 2020 года Конституционный Суд РФ приобрёл новые полномочия. Они были закреплены как в тексте Основного закона [1], так и в Федеральном конституционном законе от 21.04.1994 №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» [4]. Среди нововведений, коснувшихся отечественного органа конституционного контроля, следует особо выделить предварительный конституционный контроль. Безусловно, указанный вид контроля существовал и до реформы, однако его действие распространялось лишь на не ратифицированные международные договоры и соглашения. Теперь же перечень объектов такого контроля существенно расширился.
Надо признать, что отечественный опыт предварительного конституционного контроля не велик. В то же время существуют страны, которые успешно используют данную процедуру на протяжении долгого времени. Среди таких государств следует особенно отметить Французскую республику. После внесения последних поправок в Конституцию РФ открывается новое поле для сравнительно-правовых исследований. Речь идёт о предварительном конституционном контроле, который будет объектом данного исследования. Предметом же следует признать сравнительно-правовой анализ конституционного контроля a priori в Российской Федерации и Французской Республике.
Для проведения сравнительно-правового исследования необходимо
определить критерии для сравнения французского и российского 142
È È
предварительного конституционного контроля. Первым аспектом сравнения будут объекты, на которые распространяется предварительный конституционный контроль в обоих государствах. Речь идёт об актах, которые подвергаются процедуре проверки на соответствие Основному закону страны. Вторым критерием следует признать наличие или отсутствие обязательности осуществления конституционного контроля a priori в отношении объектов контроля. Третьим аспектом сравнения будут субъекты, инициирующие процедуру предварительного контроля. Наконец, четвёртый критерий для сравнения можно определить как акты, на которых основывается предварительный конституционный контроль.
Итак, начнём с объектов предварительного конституционного во Франции
и России. Перечень таких объектов в обоих государствах закрепляется в
конституциях. Так, согласно статье 61 Конституции Французской Республики,
процедуре предварительного конституционного контроля подвергаются
органические законы, законы, регламенты Сената и Национального собрания, а
также законодательные предложения, предусмотренные статьёй 11 Конституции
Пятой Республике [2]. В последнем случае речь идёт о вынесении Президентом
Республики на референдум определённых проектов законов. Эта процедура
инициируется либо Правительством Республики, либо двумя палатами
французского Парламента. Данные законодательные предложения могут
касаться лишь определённого круга вопросов, который включает организацию
публичной власти и публичной службы, социальную и экономическую политику
государства, а также ратификацию международных договоров и соглашений.
Стоит отметить, что в поле зрения Конституционного Совета Франции попадают
только акты законодательного характера [8, c. 18]. Это особенно важно отметить
в связи с тем, что Французская Республика является одним из немногих
государств, которые ограничили сферу законодательного регулирования. Эта
сфера определяется статьёй 34 французского Основного закона [2]. Если
определённый нормативный правовой акт регулирует общественные отношения,
не указанные в упомянутой статье, то такой акт будет носить регламентарный 143
Ш
характер. Вопрос конституционности таких актов решается системой судов административной юстиции во главе с Государственным Советом [6, а 73].
Если говорить об объектах предварительного конституционного контроля в Российской Федерации, то редакция статьи 125 Конституции РФ после конституционной реформы определяет этот перечень достаточно широко. В него входят: законы о поправке к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, не ратифицированные международные договоры, законы субъектов РФ, а также решения иностранного или международного суда [1]. Данный список необходимо дополнить ещё одним объектом предварительного конституционного контроля, который закреплён в части 5.1 статьи Федерального конституционного закона от 21.07.1994 №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» [4]. Речь идёт о вопросах, выносимых на референдум Российской Федерации. Попадание в описанный перечень законов субъектов РФ объясняется федеративной природой российского государства и необходимостью единообразного понимания Конституции на территории всей страны. Говоря о специфической форме предварительного конституционного контроля решений иностранных или международных судов, следует заметить, что данная норма касается, прежде всего, решений Европейского Суда по правам человека. Отметим также, что практически все указанные объекты, кроме не ратифицированных международных договоров, вопросов, выносимых на референдум, и решений иностранных или международных судов, получили возможность подвергаться предварительному конституционному контролю после принятия и одобрения на референдуме Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 №°1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее - Закон о поправках к Конституции РФ) [3].
Перейдём к обязательности предварительного конституционного контроля
в рассматриваемых государствах. Законодательство Российской Федерации не
предусматривает обязательного конституционного контроля. Данный факт 144
Ш
отчасти свидетельствует о том, что в отечественной модели конституционного контроля придерживаются принципа «связанной инициативы» [5, c. 335], который означает, что орган конституционного контроля может осуществлять надзор только по инициативе других лиц. Это также освобождает Конституционный Суд РФ от излишней нагрузки, оставляя первичную фильтрацию неконституционных проектов иным субъектам.
Французские реалии несколько иные. Согласно статье 61 Конституции Французской Республики, обязательному контролю на соответствие конституции подвергаются органические законы, регламенты палат парламента, а также законодательные предложения, выносимые на референдум согласно статье 11 (о них было сказано выше) [2]. Думается, что данный перечень актов не является случайным. Они все затрагивают порядок функционирования органов публичной власти, который устанавливается, прежде всего, Основным законом Франции. Так как в Пятой Республике долгое время не было последующего конституционного контроля, то возникала необходимость пресечь появление неконституционных актов, затрагивающих механизм функционирования публичной власти. Решением данной проблемы стал именно обязательный предварительный конституционный контроль указанных объектов.
Теперь рассмотрим субъекты, инициирующие конституционный контроль a priori во Франции и в России. Обращаясь к французской Конституции 1958 года, можно заметить, что предварительный конституционный контроль инициируется целой группой субъектов: Президентом, Премьер-министром, председателем Национального собрания, председателем Сената, а также группами по 60 депутатов Национального собрания или по 60 сенаторов [2]. Отметим, что последние два субъекта были включены в текст основного закона несколько позднее остальных - в 1974 году [9, c. 35]. Такая новелла объяснялась необходимостью доступа к конституционному контролю оппозиционных фракций в парламенте.
Говоря о субъектах предварительного конституционного контроля в Российской Федерации, стоит заметить, что они различаются в зависимости от объектов контроля. Обратимся сначала к части 5.1 статьи 125 Конституции РФ [1]. Эта часть была введена Законом о поправках к Конституции РФ. Анализ указанной нормы показывает, что основным субъектом конституционного контроля a priori является Президент РФ. Он инициирует проверку на соответствие Конституции проектов законов о поправке Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также законов субъектов РФ до их подписания высшим должностным лицом субъекта. Системное толкование части 5.1 статьи 125 Конституции РФ позволяет выделить субъекта предварительного конституционного контроля решений иностранных или международных судов. Им является федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на защиту интересов Российской Федерации в указанных инстанциях. На данный момент описанный вид конституционного контроля может быть применён по большей части к решениям ЕСПЧ. В таком случае субъектом контроля будет Министерство Юстиции РФ. Наконец, предварительный конституционный контроль не вступивших в силу международных договоров осуществляется группой субъектов. В неё входят Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, Верховный суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, а также одна пятая депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации [1].
Говоря о последнем аспекте сравнения - актах, на которых основывается предварительный конституционный контроль в России и Франции, - следует сказать, что этот критерий зависит от вида и структуры конституций сравниваемых государств. В случае Российской Федерации предварительный конституционный контроль основывается только на тексте Конституции РФ. Это объясняется тем, что Основной закон РФ относится к числу консолидированных конституций. Во Французской Республике дело обстоит несколько иначе. После принятия Конституции 1958 года Конституционный совет мог основывать свои
146
Ш
решения только на её тексте. Однако после знаменитого решения 1971 года в основу для предварительного конституционного контроля были включены Декларация прав и свобод человека и гражданина 1789 и Преамбула Конституции 1946 года, а позднее ещё и Хартия окружающей среды 2004. В совокупности эти документы образуют так называемый «блок конституционности» (фр. Le bloc de constitutionqlité). Его образование французские юристы связывают с тем, что текст Конституции 1958 года практически не содержал норм о правах и свободах человека, регулируя, в основном, отношения между Правительством и Парламентом Республики. В то же время в 1970-х годах Конституционный совет начал позиционировать себя именно как орган защиты основных прав и свобод граждан [7, c. 63]. По этой же причине в «блок конституционности» были также включены «фундаментальные принципы, признанные законами республики» (фр. Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la république). Это те принципы, которые нашли своё отражение в законах первых трёх республик и которые Конституционный Совет посчитал незыблемыми. Их перечень не является устоявшимся, однако на данный момент он ограничивается десятью принципами: свободой ассоциаций, личной свободой, свободой образования, свободой совести, независимостью административной юстиции, независимостью преподавателей университетов, эксклюзивной компетенцией административной юстиции в вопросах аннулирования актов публичной власти, судебной охраной частного недвижимого имущества, пропорциональностью наказаний, применяемых к несовершеннолетним, и особенностью применяемых законов в департаментах Нижнего Рейна, Верхнего Рейна и Мозеля [10, c. 30].
Подводя итог проведённого сравнительно-правового исследования, можно
сформулировать несколько выводов. Во-первых, между двумя моделями
предварительного конституционного контроля существуют определённые
сходства. Это касается, прежде всего, объектов контроля, которые, в основном,
лимитируются законодательными актами. Также в обоих государствах
субъектом, инициирующим контроль, является Президент. Во-вторых, несмотря 147
Ш
на определённые сходства, предварительный конституционный контроль в Российской Федерации существенно отличается от соответствующего института во Французской Республике. Думается, что это объясняется двумя причинами, первая из которых - различная история. Во Франции этот институт имеет длительную историю, которая привела к его эволюции, примерами которой можно считать детализацию субъектов-инициаторов или появление «блока конституциональности». В России же предварительный конституционный контроль продолжительно функционирует только в отношении не вступивших в силу международных договоров. Вторая причина связана с местом конституционного контроля a priori в системе конституционного контроля обоих государств. Во Французской Республике этот вид контроля остаётся основным, несмотря на успешное функционирование процедуры «приоритетного вопроса о конституционности» (фр. Question prioritaire de concstitutionalité). В Российской Федерации главенствующим является, безусловно, последующий конституционный контроль. Процедура его проведения эволюционировала с 1993 года и может считаться успешной на сегодняшний день. В то же время, если конституционный контроль a priori станет органичным элементом отечественной системы конституционного контроля, то идеи для его реформирования можно будет позаимствовать из французского опыта.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ, от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ) // Российская газета. 2020. 4 июля.
2. Конституция Франции [Электронный ресурс] // URL: https://worldconstitutions.ru/?p=138 (дата обращения 16.10.2020).
3. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Российская газета. 2020. 16 марта.
4. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Российская газета. 1994. 23 июля.
5. Конституционное право зарубежных стран : учебник / под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина ; МГИМО(У) МИД России. - 4-е изд., перераб. и доп. - Москва : НОРМА : ИНФРА-М, 2018. - 976 с.
6. Петина Мария Максимовна К вопросу об имплементации элементов конституционного контроля Франции в российскую судебную систему // Academy. 2017. №7 (22). С. 72-74.
7. Бондарева Е.А. Институт предварительного конституционного контроля в России и Франции: теория и практика применения // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2013. №2. С. 57-67.
8. Князев С.Д. Конституционный совет Франции на современном этапе // Конституционный совет Франции на современном этапе: сборник статей. М.: Издательская группа «Юрист», 2015. - С. 16-24.
9. Антонов А.В. Реформа Конституционного совета Франции // Конституционный совет Франции на современном этапе: сборник статей. М.: Издательская группа «Юрист», 2015. - С. 33-66.
10. Melin-Soucramanien Ferdinand Le contrôle de constitutionnalité des lois et la protection des droits fondomanteux en France // Конституционный совет Франции на современном этапе: сборник статей. М.: Издательская группа «Юрист», 2015. - С. 24-33.
