CC BY
102
УДК 34 ББК 67
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ПРЕСТУПЛЕНИЙ ПОСРЕДСТВОМ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА:
ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ
СЕРГЕЙ ВАЛЕНТИНОВИЧ ЛЕГОСТАЕВ,
прокурор Чувашской Республики, кандидат юридических наук Научная специальность 12.00.08 — уголовное право и криминология;
уголовно-исполнительное право
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Дается характеристика количественных и качественных показателей состояния преступности. Приводится официальная статистика рецидивной преступности, отмечается тенденция ее роста. Раскрывается содержание и состояние организации работы правоохранительных органов по осуществлению административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Указывается на имеющиеся недостатки при исполнении требований федерального законодательства и снижение эффективности данного института, как средства профилактики преступности. В качестве основных недостатков отмечаются формальный подход к выполнению поставленных задач и ненадлежащий ведомственный контроль. К причинам происходящих негативных тенденций, отнесены: несовершенство организационных форм работы, зависимость подразделений полиции от критериев оценки деятельности и низкий уровень связи с общественностью. Аргументируются и вносятся предложения о необходимости коренного изменения и дальнейшего совершенствования организации работы по применению административного надзора с учетом практики его применения.
Ключевые слова: рецидивная преступность, предупреждение преступлений, административный надзор, организация работы, эффективность деятельности.
Annotation. The characteristic of quantitative and quality indicators of a condition of crime is given. The official statistics of recurrent crime is given, the tendency of its growth is noted. The contents and a condition of the organization of work of law enforcement agencies on implementation of administrative supervision of the persons released from imprisonment places reveals. It is pointed out the available defects at execution of requirements of the federal legislation and decrease in efficiency of this institute as crime prophylactics. As the main shortcomings are noted a formalistic approach to performance of objectives and inadequate departmental control. To the reasons of the occurring negative tendencies, are carried: imperfection of organizational forms of work, dependence of divisions of police on criteria of an assessment of activity and low level of public relations. Offers on need of a basic change and further improvement of the organization of work on application of administrative supervision taking into account practice of its application are reasoned and made.
Keywords: recurrent crime, prevention of crimes, administrative supervision, organization of work, efficiency of activity.
В России в 2014 году зарегистрировано более 21 тысячи преступлений. Хотя снижение преступности произошло в большинстве регионов, рост регистрируемых преступлений в 33 субъектах страны свидетельствует о том, что криминогенная ситуация остается достаточно напряженной, вызывает обоснованное беспокойство наметившаяся устойчивая тенденция роста удельного веса рецидивной преступности (с 40,7 % в 2011 году до 53,6% в 2014 году).
Анализ показывает стабильный рост данного вида преступности, общественная опасность которой очевидна и обусловлена тем, что совершение более одного умышленного преступления свидетельствует об упорном стремлении лица продолжать преступное
поведение, об укреплении в его сознании преступных навыков, стойких антиобщественных взглядов и убеждений. Кроме того, преступники-рецидивисты оказывают негативное влияние на неустойчивых граждан и втягивают их в преступную деятельность. Рецидивная преступность концентрирует в себе наиболее опасные свойственные ей негативные явления: криминальный профессионализм, организованность, наркобизнес, которые являются серьезной проблемой правоохранительных органов, в первую очередь в контексте решения общих задач предупреждения региональной преступности.
Современная преступность определяется происходящими в регионах процессами, которые как от-
мечает Долгова Р.И. являются итогом региональной специфики явлений социально-экономического, социально-культурного, организационно-управленче ско-го, правового характера [1, с.12]. В настоящее время организационно-управленческая деятельность и меры правового характера приобретают важное место в системе мер по противодействию преступности. Именно от того насколько эффективно организовывается и в полной мере регламентируется законодательством такая деятельность зависит ее результативность, отражающаяся на общем состоянии преступности [2-5].
Для того, чтобы сдержать рост рецидива, в системе мер, направленных на его предупреждение Федеральным законом от 06.04.2011 №64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [6] установлен институт административного надзора, который по сути является мерой государственного принуждения, мерой уголовно-правового характера, хотя и менее строгой. Его установление направлено на выполнение задач предупреждения преступлений, оказания на поднадзорных индивидуального профилактического воздействия для защиты государственных и общественных интересов, а также защиты граждан от преступных посягательств.
За время действия указанного федерального закона наработана определенная практика его применения, обозначились проблемы правового регулирования, недостатки в организации работы, в связи с чем данной теме с использованием различных подходов уделяется определенное внимание. Некоторые исследователи анализируют правовую природу и перспективы законодательного регулирования административного надзора, недостатки правового регулирования, несоответствие некоторых положений федерального закона уголовно-процессуальному законодательству [7, с.18-19]. Другие авторы раскрывают правоприменительные проблемы, связанные с надзором за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Ими изучается круг лиц, в отношении которых осуществляется административный надзор, административные ограничения, сроки осуществления административного надзора [8, с. 141-144]. Рассматриваются также функции участкового уполномоченного полиции по осуществлению наблюдения за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных судом ограничений, их прав и свобод, а также за выполнением обязанностей, предусмотренных федеральным законодательством [9, с. 71-73]. Не остаются без внимания вопросы административной и уголовной ответственности за нарушения в этой сфере [10, с. 59]. В данной статье анализируются организация ра-
боты по осуществлению административного надзора, его эффективность как средства предупреждения рецидивной преступности, а также направленные на обеспечение законности в деятельности уполномоченных органов и должностных лиц меры.
К сожалению, в настоящее время можно констатировать, что состояние преступности, в частности рецидивной, свидетельствует об неэффективности института административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. За период действия названного федерального закона число лиц, состоящих под административным надзором органов внутренних дел, выросло с 8,1 тыс. в 2011 г. до 73,6 тыс. по итогам 2014 г. В тоже время на протяжении двух последний лет число лиц, состоящих на контроле снижается, а число снятых с контроля, в связи с совершением нового преступления в 2014г. увеличилось на 15% (в2013 г. — 100481, в 2014 г. — 115571) [11]. Привлечение к административной и уголовной ответственности поднадзорных лиц, свидетельствует о не достижении целей воспитательного воздействия и, соответственно, выполняемых задач. Эти негативные тенденции происходят в том числе и в результате ненадлежащей организации работы органов полиции по исполнению законодательства в данной сфере право-охраны.
Во исполнение Федерального закона об административном надзоре был издан приказ МВД РФ от 8.07.2011 г. №818 «О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», которым подробно определен алгоритм действий и функциональных обязанностей должностных лиц полиции и служб органов внутренних дел по осуществлению административного надзора.
Нужно отметить, что эффективность административного надзора напрямую зависит от того насколько квалифицированно сотрудники полиции и в первую очередь участковые инспектора, на территории обслуживания которых пребывают поднадзорные лица после отбывания наказания, будут его осуществлять. Важное значение для успешного выполнения поставленных задач имеет правильная организация работы по применению административного надзора, которая включает в себя его установление, организацию осуществления надзора и контроля за образом жизни поднадзорных, а также реализацию воспитательной функции.
Установление административного надзора является не самоцелью, а лишь начальным этапом непосредственной работы по перевоспитанию и контролю за поднадзорными. В конечном итоге качество и практическая значимость такой меры предупреждения как
административный надзор определяется числом ранее судимых, снятых с учета, в связи с исправлением по истечении установленного срока или досрочно и не совершивших нового преступления [12]. И наоборот, чем выше удельный вес и количество поднадзорных, привлеченных к уголовной ответственности по ст. 314-1 УК РФ (уклонение от административного надзора), тем ниже его эффективность. В свою очередь, указанные показатели зависят от фактического состояния профилактической работы с каждым поднадзорным. Предупреждение преступлений со стороны поднадзорных, в конечном счете их исправление требуют комплексного подхода к решению вопросов, связанных с осуществлением административного надзора, которое является творческим процессом, основанным на постоянном применении норм педагогики и психологии с преобладанием методов убеждения, что не исключает при необходимости предусмотренных законом средств принуждения. Эффективность административного надзора во многом основывается на принципе строго индивидуального подхода к каждому поднадзорному, с учетом поведения, глубины сложившихся антиобщественных установок, черт характера, особенностей совершения прежних преступлений и других факторов. Эти условия являются основанием для применения конкретного режима надзора, который определяется объемом установленных ограничений, периодичностью осуществления контроля за их соблюдением и образом жизни поднадзорного в целом, интенсивностью мер воспитательного характера и, наконец, кругом должностных лиц и общественности, исполняющими контрольные и воспитательные функции в отношении поднадзорного. В рамках конкретного режима надзора индивидуализация предупредительной работы начинается с выбора ограничений, которые по общему правилу не должны сужать права поднадзорного в удовлетворении его культурных потребностей. В этой связи какие-либо запрещения посещать культурно-просветительные учреждения явно не соответствуют смыслу административного надзора и не подлежат применению. Административные ограничения посещения мест массового отдыха могут быть применены лишь в порядке исключения, когда имеются достоверные сведения о намерении поднадзорного использовать эти места для преступной деятельности. Запрещение пребывания в торговых предприятиях и предприятиях общественного питания, а также на рынках не может носить массового характера и должно устанавливаться при наличии реальных опасений об использовании поднадзорным данных помещений в антиобщественных целях. Другие ограничения также
необходимо устанавливать индивидуально, они должны быть не формальными, а направлены именно на пресечение преступлений.
Возвращаясь к проблеме качества работы органов полиции по осуществлению административного надзора, следует отметить, что прокурорами при проведении проверок соблюдения законодательства в данной сфере выявляются многочисленные нарушения, связанные в том числе с организацией работы. Не во всех территориальных подразделениях положения ведомственного приказа исполняются должным образом. Причинами тому являются организационные упущения и отсутствие должного ведомственного контроля, в результате чего административный надзор в целом характеризуется как неэффективный. Подтверждением такому выводу служит устойчивый рост зарегистрированных уголовно-наказуемых деяний, совершенных ранее судимыми лицами, на фоне общего снижения зарегистрированных преступлений. Кроме того, вместе с увеличением количества лиц, в отношении которых органами внутренних дел осуществлялись надзорные функции, растет и число допускаемых сотрудниками полиции нарушений на данном направлении деятельности. Так, если за первый год действия федерального закона было установлено немногим более двух тысяч нарушений, то в прошедшем году их число значительно возросло и достигло практически 8,5 тыс. В основном это связано с формальным подходом сотрудников органов полиции к индивидуальной профилактической работе в отношении поднадзорных лиц, наличием в делах административного надзора малоинформативных и недостоверных документов о проведении проверочных материалов по месту жительства (пребывания) последних, их поведении, материальном положении и т.п. При этом отсутствие контроля и непринятие своевременных мер по установлению административного надзора за ранее судимыми лицами зачастую приводят к совершению имени повторных преступлений. В 2014 году в Российской Федерации в связи с несвоевременным установлением административного надзора в отношении лиц, формально подпадающих по его действие, практически каждый четвертый вновь совершил запрещенное уголовным законом деяние. Аналогичные нарушения выявляются и в текущем году. Например, проведенной органами прокуратуры Чувашской Республики проверкой установлено, что в период с мая по июнь гр-н Ц. в период непогашенной судимости в соучастии с другим лицом совершил более двадцати краж чужого имущества, фактически каждое третье преступление данного вида, зарегистрированное в муниципальном образовании. При этом он на-
ходился на профилактическом учете в отделе МВД РФ как лицо, формально подпадающее под административный надзор, по месту жительства, характеризовался отрицательно, постоянного места работы не имел. Несмотря на указанные обстоятельства проведение с ним надлежащей профилактической работы организовано не было.
Помимо этого, допускаются нарушения, имеющие системный характер: не выполняются требования законодательства о ежемесячном посещении поднадзорных по месту жительства (пребывания) в определенное время суток, в течении которого этим лицам запрещено пребывать вне указанных помещений, разрешения на выезд поднадзорных лиц за пределы территории субъекта без учета законных оснований. Органами внутренних дел не всегда полно используются предоставленные полномочия по осуществлению административного надзора, допускаются случаи бездействия должностных лиц полиции при грубом несоблюдении поднадзорными возложенных на них ограничений или игнорирования поступившей оперативно значимой информации. Приведенные факты несомненно негативно сказываются на выполнении задач, по предупреждению совершения лицами, в отношении которых был установлен административный надзор, преступлений и других правонарушений, оказанию на них индивидуального профилактического воздействия.
Как уже было отмечено, подход к вопросу административного надзора должен носить комплексный характер. Представляется, что это нужно относить и к системе правоохранительных органов, которые участвуют в реализации требований законодательства. Несмотря на то, что основная нагрузка в данной сфере возложена на органы внутренних дел, не должны оставаться в стороне другие правоохранительные структуры, органы прокуратуры, которые помимо непосредственно надзорных функций осуществляют координацию деятельности правоохранительный органов по борьбе с преступностью в регионе, а также органы государственной власти и местного самоуправления, решающие вопросы предупреждения преступлений в соответствии с действующим законодательством. При этом ключевым моментом в деятельности названных органов должно быть межведомственное взаимодействие. От того насколько правильно и слажено оно будет организовано в конечном счете зависит качество работы по предупреждению преступности в целом и повышение эффективности административного надзора в частности.
В субъектах Российской Федерации совместная
работа организована по-разному, но можно привести типовые мероприятия: рассмотрение вопросов в данной сфере деятельности на координационных совещаниях, создание межведомственных рабочий групп, разработка и направление на места методических рекомендаций по применению административного надзора, типовых макетов материалов проверок, заключение соглашений, оказание практической помощи нижестоящим правоохранительным органам. Данный перечень не является исчерпывающим, межведомственные мероприятия с учетом складывающейся практики применения административного надзора и состояния законности в данной сфере должны совершенствоваться, что в конечном счете положительно отразится на эффективности этого института в системе мер общей профилактики преступлений.
Таким образом, административный надзор необходимо рассматривать не только как средство предупреждения общей преступлений, но и как средство пресечения преступной деятельности со стороны поднадзорных, а также совершения имени административных правонарушений, являющихся начальной ступенью уголовно-наказуемого поведения указанных лиц, которая впоследствии в результате несвоевременного выявления переходит в непосредственно преступную. С точки зрения предупреждения преступлений и иной противоправной деятельности поднадзорных лиц, административный надзор несомненно играет важную роль в контексте общего предупреждения преступности. Кроме того, несмотря на то, что злостное уклонение от административного надзора является уголовно-наказуемым деянием, то есть преступлением, и негативно сказывается на общем состоянии рецидивной преступности, своевременное выявление и пресечение противоправной деятельности лиц в процессе административного надзора прерывает их преступную деятельность, препятствует совершению имени других преступлений, в том числе и латентных, и, что немаловажно, вовлечению других лиц в преступную деятельность. Это положительно сказывается на общем состоянии криминогенной обстановки в регионах.
Анализ сложившегося положения позволяет выделить следующие основные причины низкой эффективности административного надзора, за лицами, освобожденными из мест лишения свободы:
1) деятельность подразделений МВД организована и регламентирована таким образом, что основная нагрузка по наблюдению за поднадзорными ложится на участковых уполномоченных полиции, другие службы (сотрудники патрульно-постовой службы, вневедомственной охраны, дорожно-постовой службы государ-
ственной инспекции безопасности дорожного движения, подразделений, уполномоченных осуществлять оперативно-розыскную деятельность и др.) вовлечены в нее эпизодически, по мере реализации каких-либо профилактических мероприятий. При этом не всегда учитываются территориальный фактор (большие территории), а также функциональная загруженность участковых уполномоченных, необходимость выполнения имени других сложных и немаловажных заданий и ряд других;
2) согласно ведомственному приказу уклонение от административного надзора, несоблюдение ограничений, совершение административных правонарушений и преступлений поднадзорными являются отрицательными критериями оценки деятельности территориальных органов. На практике положительными критериями признаются обеспечение соблюдения поднадзорными всех установленных судом ограничений, отсутствие фактов привлечения к административной ответственности. По нашему мнению, в этом отчасти и кроются причины формального похода к организации контроля за поднадзорными, поскольку должностные лица полиции не заинтересованы в полной фиксации нарушений установленных ограничений, своевременном выявлении административных правонарушений и привлечении виновных к установленной ответственности;
3) участковые уполномоченные полиции работают не только с поднадзорными лицами, но и с населением, помощь которого важна для эффективного выполнения поставленных задач на данном направлении деятельности. Несмотря на то, что поднадзорные живут в соответствующем социуме среди родных, друзей, знакомых, соседей оперативные позиции, в точки зрения своевременного уведомления гражданами участковых уполномоченных о намерениях поднадзорных совершить преступление или иное правонарушение, в значительной мере утеряны, что свидетельствует в том числе и об определенном снижении доверия населения к полиции.
Таким образом, восстановление института административного надзора, обеспечивающего усиление контроля за некоторой категорией лиц, освободившихся из мест лишения свободы, является необходимой и своевременной мерой предупреждения преступности. В тоже время организация работы по его применению требует коренного изменения и дальнейшего совершенствования с учетом складывающейся практики. Деятельность соответствующих государственных органов должна быть направлена на выполнение задач, определенных законодательством в данной сфере деятельности и нацелена на повышение эффективности
административного надзора. В этой связи заслуживают внимания предложения о разработке и принятии административного регламента деятельности органов внутренних дел по осуществлению административного надзора и создания электронного учета поднадзорных лиц для обеспечения доступа к информации о них всех правоохранительных органов в целях обеспечения эффективности осуществления административного надзора, путем систематического наблюдения, осуществляемого за поднадзорными и проведении регулярных проверок по месту жительства (пребывания), а также по месту работы.
Помимо этого, для того чтобы повысить уровень организации работы, ее эффективность и минимизировать допускаемые нарушения, необходимо более детально разработать алгоритм обмена информацией, систему межведомственного взаимодействия, программы совместных мер принимаемых уполномоченными органами, в первую очередь территориальными подразделениями МВД России, ФСИН России и ФМС России, а также активизировать прокурорский надзор за соблюдением законов, поскольку обеспечение принципа законности в деятельности соответствующих правоохранительных органов позволит улучшить качество их работы.
Литература
1. Долгова Р.И. Теоретические предпосылки и общие итоги изучения территориальных различий преступности и их причин // Территориальные различия преступности и их причины: сб. науч. тр. М., 1988.
2. Осокин Р.Б. Об основных направлениях уголовно-правовой политики в сфере противодействия преступлениям против общественной нравственности // Уголовный закон: проблемы и перспективы: материалы Международной научно-практической конференции (15 апреля 2011 г.). Тамбов, 2011. С. 219-223.
3. Осокин Р.Б. К вопросу о совершенствовании механизма — уголовно-правовой охраны общественной нравственности // Юридическая наука и правоприменение V Саратовские правовые чтения : сборник тезисов докладов Всероссийской научно-практической конференции (г. Саратов, 1-2 июня 2012 г.). Саратов, 2012. С. 178-179.
4. Осокин Р.Б. Конституционные основы совершенствования уголовно-правовой борьбы с преступлениями против общественной нравственности в сфере сексуальных отношений // Конституционные основы уголовного права : Материалы I Всероссийского конгресса по уголовному праву, посвященного 10-летию Уголовного кодекса Российской Федерации. М., 2006.
С. 442-444.
5. Осокин Р.Б. Правоохранительная политика в сфере противодействия преступлениям против общественной нравственности // Правоохранительная политика: проблемы формирования и осуществления : монография / под ред. А. В. Малько и Р. В. Пузикова. М., 2012. С. 100-114.
6. Федеральный закон от 6 апреля 2011 № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 15. Ст. 2011.
7. Теплянин П.В. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Законность. 2011. № 10.
8. Барычева М.И. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Вестник Московского университета МВД России. М.: Изд-во Московского университета МВД России. 2013. № 4.
9. Денего В.В. О роли участковых уполномоченных полиции в реализации административных процедур по осуществлению административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Административное право и процесс. 2013. № 4.
10. Алексеев С. Теллин Д. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Законность. 2011. № 10.
11. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. Информационно-аналитическая записка. М., 2015.
12. Уголовное право России. Общая часть. Особенная часть : учебник / под ред. Н. Г. Кадникова. М., 2013.
References
1. Dolgov R.I. Theoretical background and the overall results of the study of regional differences in crime and the causes of crime // Territorial differences and their causes: Sat. scientific. tr. M., 1988.
2. Osokin R. B. About the main directions of criminal and legal policy in the sphere of counteraction to crimes against public moral // the Criminal law: problems and prospects: materials of the International scientific and
practical conference (on April 15, 2011). Tambov, 2011. Page 219-223.
3. Osokin R. B. To a question of improvement of the mechanism — criminal legal protection of public moral // Jurisprudence and right application the V Saratov legal readings: collection of theses of reports of the All-Russian scientific and practical conference (Saratov, on June 1-2, 2012). Saratov, 2012. Page 178-179.
4. Osokin R. B. The constitutional bases of improvement of criminal and legal fight against crimes against public moral in the sphere of the sexual relations // the Constitutional fundamentals of criminal law: Materials I of the All-Russian congress on criminal law devoted to the 10 anniversary of the Criminal code of the Russian Federation. M, 2006. Page 442-444.
5. Osokin R. B. Law-enforcement policy in the sphere of counteraction to crimes against public moral // Law-enforcement policy: problems of formation and implementation: the monograph / under the editorship of. A. V. Malko and R. V Puzikov. M., 2012. Page 100-114.
6. Federal Law of April 6, 2011 № 64-FZ "On the administrative supervision of persons released from prison" // Meeting of the legislation of the Russian Federation. 2011. № 15. Art. 2011.
7. Teplyanin P.V. Administrative supervision of persons released from prison // Law. 2011. № 10.
8. Barycheva M.I. Administrative supervision of persons released from prison // Moscow University MVD Russia. M.: Publishing house of the Moscow University of the Ministry of Interior of Russia. 2013. № 4.
9. Denego V.V. On the role of the police precinct in the implementation of administrative procedures for the implementation of the administrative supervision of persons released from prison // Administrative Law and Procedure. 2013. № 4
10. Alekseev S. Tellin D. Administrative supervision of persons released from prison // Law. 2011. № 10.
11. The state of the rule of law in the Russian Federation and the work of the prosecution. Informationalandanalyticalnote. M., 2015.
12. Criminal law of Russia. General part. Special part: the textbook / under the editorship of N. G. Kadnikov. M, 2013.
