CC BY
19УДК 343.3 ВЕРА АЛЕКСАНДРОВНА КАЗАКОВА,
доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой уголовно-правовых дисциплин института международного права и правосудия ФГОУ ВО «Московский государственный лингвистический университет»;
СЕРГЕЙ МИХАЙЛОВИЧ ИНШАКОВ,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры национальной безопасности и правоохранительной деятельности
института международного права и правосудия ФГОУ ВО «Московский государственный лингвистический университет»
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ И ПРЕСЕЧЕНИЕ КОРРУПЦИИ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫМИ МЕРАМИ
Аннотация. Посвящена изучению вопроса правового регулирования борьбы с коррупцией. В системе правовых норм гражданско-правовые являются первичным звеном, создающим антикоррупционные правила поведения субъектов правоотношений. Гражданско-правовая ответственность как наиболее мягкая по сравнению с ответственностью иных отраслей права не только зачастую способна пресечь коррупционное поведение, но и предотвратить его, олицетворяя так называемую позитивную, потенциальную ответственность и обеспечивая тем самым принцип экономии репрессии.
В качестве гражданско-правовых аспектов антикоррупционной борьбы рассматривается институт обязательств вследствие причинения вреда, раскрываются причины его низкой эффективности, а также выделенная в качестве приоритетных в Национальном плане противодействия коррупции сфера закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, возникающие при этом корпоративные отношения, особенно связанные с трансграничными сделками и договорами, взаимодействием с зарубежными партнерами.
Особое внимание уделяется проблеме дифференцирования взятки и подарка, показаны нормативные коллизии, связанные с толкованием этих понятий.
Статья завершается выводом о необходимости устранения недостатков и противоречий внутриотраслевого и межотраслевого характера в целях повышения эффективности антикоррупционной деятельности.
Ключевые слова: коррупция; возмещение вреда; контроль расходов государственных служащих; гражданско-правовая конфискация; взятка; подарок; сфера закупок товаров, работ, услуг.
V. A. Kazakova, Doctor of Juridical Sciences, Professor, Head of the Department of Criminal Law Disciplines, Faculty of International Law and Justice, Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Professional Education «Moscow State Linguistic University»; e-mail: [email protected], tel.: 8 (499) 245-06-12;
S. M. Inshakov, Doctor of Juridical Sciences, Professor, Professor of the Department of National Security and Law Enforcement Activity, Institute of International Law and Justice, Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Professional Education «Moscow State Linguistic University»; е-mail: [email protected], tel.: 8 (499) 245-06-12.
Prevention and suppression of corruption by civil legal measures
Abstract. The article is devoted to the study of the legal regulation related to the fight against corruption. In the system of legal norms, civil law is the primary link that creates anticorruption rules of behaviour in relation to subjects of legal relations. Civil liability, as the most lenient in comparison with the liability of other branches of law, could not only stop a corrupt behaviour but also could prevent it, embodying the so-called «positive» potential liability thereby ensuring the principle of economy of repression.
As civil legal aspects of fight against corruption, the institute of obligations as a result of causing harm is also considered, the reasons of its low efficiency are revealed. The sphere of purchase of goods, works and services for state or municipal needs, as well as corporate relations arising in this regard, especially those related to cross-border transactions and contracts and interaction with foreign partners, which are highlighted as priorities in the national anti-corruption plan, is also considered.
Special attention is paid to the problem of differentiation of bribes and gifts; the article also shows the conflicts of law associated with the interpretation of these concepts.
The article ends with the conclusion that it is necessary to eliminate defects and contradictions of intrasec-toral and intersectoral nature in order to improve the effectiveness of anticorruption activities.
Key words: corruption; damages; expenditure monitoring of public officer; civil legal confiscation; bribe; gift; sphere of purchase of goods, works and services.
Коррупция как негативное социальное явление носит комплексный характер. Противодействие ей должно осуществляться силами различных отраслей права. Транснациональный характер коррупционных отношений обусловливает роль международного права как основы консолидированного согласованного воздействия, выработанного согласно концептуальным договоренностям государств. Регулирование в рамках иных отраслей права (уголовного, административного, гражданского, трудового и т. д.) вариативно в зависимости от страны, региона, отрасли экономики и других составляющих. В этом ряду гражданско-правовые нормы играют превентивную роль, в первую очередь провозглашая определенные антикоррупционные правила поведения субъектов правоотношений. Их нарушение требует привлечения к тому или иному виду юридической ответственности (гражданско-правовой, дисциплинарной, административной, уголовной). Формулирование этих правил в гражданско-правовых нормах с учетом целей и задач противодействия коррупции, соблюдения принципов законности и справедливости, равенства участников правоотношений, реальных возможностей обеспечения неотвратимости ответственности обеспечивают их эффективность и экономию репрессии. Позитивная направленность гражданского антикоррупционного законодательства предопределяет его принципиальное отличие от норм иных отраслей права.
Международной основой борьбы с коррупцией гражданско-правовыми средствами стала Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию БТЭ № 174 (Страсбург, 4 ноября 1999 г.). В ст. 1 этой Конвенции в качестве цели декларируется наличие во внутреннем праве каждой страны эффективной правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, в том числе возможности получения компенсации за ущерб. В качестве механизма названа подача судебного иска, в котором можно отразить материальный ущерб, ценную финансовую выгоду и нематериальный вред, причиненный коррупционным деянием. При этом ущерб должен находиться в причинной связи с актом коррупции, который ответчик совершил или санкционировал или не предпринял разумных шагов для его предотвращения. В Конвенции предлагается установить сроки исковой давности от 3 до 10 лет, а также предусматриваются процессуаль-
ные меры обеспечения законного рассмотрения таких дел, содержатся элементы международного сотрудничества и взаимопомощи по делам о коррупции. Конвенция вступила в силу 1 ноября 2003 г. Российская Федерация в настоящей Конвенции не участвует1. Однако ряд аналогичных мер в российском гражданском законодательстве предусмотрен.
В соответствии со ст. 16 ч. 1 ГК РФ и ст. 1069 данного Кодекса вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. Для реализации этого положения может быть использован институт обязательств вследствие причинения вреда, предусмотренный гл. 59 ГК РФ. В ст. 1070 ч. 2 ГК РФ отдельно регламентирована ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.
Такая работа органами прокуратуры проводится. Так, по данным и.о. прокурора Москвы О. Манакова, за 2018 г. в рамках исковой работы удалось добиться реального возмещения ущерба, причиненного актами коррупции, на сумму почти 100 млн руб2. Однако практика показывает низкую эффективность этих мер. Причины этого - достаточно большой процент отказов прокурорам со стороны судов из-за недоказанности причинно-следственной связи между решениями должностных лиц и причиненным ущербом. Чаще всего речь идет о расследовании мошенничества, присвоения и растраты, злоупотребления должностными полномочиями.
Как правило, эти причины вторичны, а первичные кроются в сфере уголовного и уголовно-процессуального права, с которыми связан и от которых зависит успех гражданско-правового противодействия коррупции. Тем не менее, самостоятельную правовую природу имеет подп. 8
1 См.: Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию ETS № 174 (Страсбург, 4 ноября 1999 г.) // СПС КонсультантПлюс.
2 См.: По нашим искам возмещен ущерб от коррупционных правонарушений на 100 млн рублей : интервью изданию Интерфакс и.о. прокурора Москвы О. Манакова. URL : http:// www.interfax-russia.ru/Moscow /exclusives.asp?id=996405
п. 2 ст. 235 ГК РФ, который предусматривает обращение по решению суда в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы.
Непосредственно этот вопрос урегулирован Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 230-Ф3 «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»3. В нем предусмотрен механизм взыскания в порядке гражданского производства в доход Российской Федерации земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций у определенных субъектов, должности которых перечислены в п. 1 ч. 1 ст. 2 этого Закона, если ими не представлены сведения, подтверждающие законность доходов, потраченных на их приобретение. Пороговая сумма при этом - общий доход должностного лица и его супруга за три последних года.
В литературе отмечается, что далеко не все приобретения попадают в этот список и круг лиц, обязанных отчитываться о своих расходах, явно не полный. Здесь есть резервы именно гражданско-правовыми мерами усилить борьбу с коррупцией, не прибегая к уголовно-правовой конфискации, потенциал которой значительно урезан отменой ее в качестве вида дополнительного наказания. Кроме того, возмещению вреда хотя и уделяется все больше внимания в УК РФ, все же целью наказания оно не является, а лишь входит в качестве одной из составных частей в цель восстановления социальной справедливости.
Одно из перспективных направлений противодействия коррупции связано с гражданско-правовым регулированием вопросов в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, оплаты работ и услуг отдельными видами юридических лиц.
Эта сфера антикоррупционного воздействия специально выделена в Национальном плане противодействия коррупции в качестве одного из приоритетов. Если уголовное и административное право проявляют себя, главным образом, как реакция на правонарушение, то гражданско-правовые нормы призваны предотвратить кор-
3 См.: О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам : Федер. закон от 3 дек. 2012 г. № 230-ФЗ : с изм. от 3 авг. 2018 г. № 307-ФЗ. URL : www.pravo.gov.ru
рупционное посягательство на общественные отношения своими специфическими средствами (возмещением ущерба, гражданско-правовой конфискацией и др.).
В этой плоскости правового регулирования особое значение придается корпоративным отношениям, особенно связанным с трансграничными сделками и договорами, взаимодействием с зарубежными партнерами. В первую очередь речь идет о странах, чей уровень коррупции значительно ниже, поэтому они не готовы терпеть отношения с контрагентами с высокими коррупционными рисками. К российским партнерам относятся предвзято в силу традиционно широкого распространения такого негативного явления в России, в том числе в сфере экономики и предпринимательства.
Для того чтобы предотвратить такие риски, меры, предусмотренные в Национальном плане противодействия коррупции, включают запреты контрагентских отношений между заказчиком и исполнителем (в части исполнения государственных и муниципальных контрактов), если субподрядчики подконтрольны руководителю заказчика, его заместителю, члену комиссии по осуществлению закупок, руководителю контрактной службы заказчика, контрактному управляющему, а также их супругам, близким родственникам и свойственникам.
Не допускается также осуществление закупок у поставщиков (подрядчиков, исполнителей), учредители (участники) и (или) контролирующие лица которых зарегистрированы в офшорных зонах.
В целях достижения прозрачности корпоративных отношений предусмотрены границы начальной (минимальной) цены контракта в сумме 50 млн рублей (для государственных нужд) и 5 млн рублей (для муниципальных нужд) при проведении обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг.
Гражданско-правовое регулирование с учетом антикоррупционной составляющей является вполне успешным в некоторых зарубежных странах. Так, принятый в США Закон Сарбейнса-Ок-сли обеспечивает улучшение инвестиционного климата за счет достижения прозрачности экономических отношений. С 2008 г. США активно контролируют деятельность крупных компаний, преимущественно иностранных, чья деятельность носит экстерриториальный характер. Аналогичные меры были приняты в Великобритании. В частности, британский Закон о коррупции 2010 г. уравнял в части антикоррупционных запретов должностных лиц государственных и частных
компаний. Расширение круга должностных лиц в перспективе ждет и российское законодательство, что предусмотрено Национальным планом.
К первоочередным мерам совершенствования гражданско-правовых отношений в части введения в него антикоррупционных норм специалисты относят развитие института доверительного управления имуществом в деятельности различных фондов, который в настоящее время содержит достаточно серьезные пробелы, позволяющие допускать коррупционные правонарушения [1].
Еще один аспект гражданско-правового противодействия коррупции лежит в плоскости дифференцирования взятки и подарка в соответствии со ст. 575 ГК РФ, которая играет превентивную антикоррупционную роль, запрещая дарение за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей для некоторых категорий граждан и юридических лиц:
Рассматриваемая статья в литературе подвергается справедливой критике, так как:
во-первых, ставит в неравное положение лиц, перечисленных в качестве субъектов получения подарка;
во-вторых, оперирует оценочными категориями, допускающими неоднозначное толкование на практике;
в-третьих, входит в противоречие с иными нормативными документами. В ней перечислены: в качестве дарителей:
законные представители малолетних и граждан, признанных недееспособными, которые действуют от их имени;
граждане, находящиеся на лечении, содержании или воспитании, супруги и их родственники; коммерческие организации; в качестве одаряемых:
работники образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, и аналогичных организаций, в том числе организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственные служащие, муниципальные служащие, служащие Банка России;
коммерческие организации.
Выделение специальных субъектов не ха-
рактерно для гражданско-правовых отношений в силу принципа равенства сторон.
Первая категория одаряемых - это лица, чья деятельность чаще связана с возможностью подкупа и злоупотребления в связи со своими обязанностями. Поскольку закон не содержит каких-либо уточнений, формально под этот запрет могут попадать не должностные лица в сфере медицины и образования, а обычные технические работники, не обладающие властными полномочиями.
Вторая категория - это чиновники, от решения которых часто зависит правовое положение граждан и успешное решение их социальных и иных проблем. К ним приравнены и служащие Банка России, хотя они, строго говоря, не являются государственными служащими, но выполняют аналогичные функции. Специалисты справедливо отмечают, что в данном списке не хватает служащих ряда организаций с аналогичными правоотношениями - Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования и др. [2, с. 152].
Для коммерческих организаций подарки могут выполнять роль ширмы в целях ухода от налогов и других экономических правонарушений.
Очень существенно, что для второй категории одаряемых субъектов в отличие от первой в Законе есть оговорка «в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей». Таким образом, в отношении медиков и педагогов запрещены любые подарки, а в отношении чиновников - только так называемые должностные, что несправедливо ущемляет первых. Кроме того, на практике мотив дарения практически не доказуем.
Не совсем понятна формулировка «обычный подарок», не имеющая официального толкования. Кроме того, не всегда известна его стоимость, которую не принято оглашать в процессе дарения, а цена может зависеть от места или времени приобретения. Возникает также вопрос, как оценить самодельный подарок, не приобретенный в торговой сети. На этот счет есть указание в п. 10 Типового положения о сообщении отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдаче и оценке подарка, реализации (выкупе) и зачислении средств, вырученных от его реализации (утв. Постановлением Правитель-
ства РФ от 9 января 2014 г. № 10): «В целях принятия к бухгалтерскому учету подарка в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, определение его стоимости проводится на основе рыночной цены, действующей на дату принятия к учету подарка, или цены на аналогичную материальную ценность в сопоставимых условиях с привлечением при необходимости комиссии или коллегиального органа. Сведения о рыночной цене подтверждаются документально, а при невозможности документального подтверждения - экспертным путем. Подарок возвращается сдавшему его лицу по акту приема-передачи в случае, если его стоимость не превышает 3 тыс. рублей»4.
Из текста видно, что такой бюрократический механизм определения стоимости подарка дает постфактум относительно определенную информацию, но не позволяет одаряемому субъективно оценить такой подарок в момент его получения. В других нормативных актах существует аналогичный запрет (см., напр.: ст. 74 ФЗ от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ (в ред. от 07.03.2018) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»; ст. 12.1 ФЗ «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ; ст. 17 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ; ст. 14 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ), но в силу того, что он несколько отличается
от нормы ГК (например, отсутствием указания на предельную стоимость (3 тыс. рублей) либо уточнением субъектов (работники фармацевтических организаций и т. п.)), возникают коллизии между нормами разных источников законодательства.
В силу межотраслевого характера коррупционных правоотношений гражданско-правовые нарушения нередко влекут ответственность не только материальную в порядке гражданского судопроизводства, но и дисциплинарную, административную либо уголовную. Недопущение таких нарушений обусловлено эффективностью гражданско-правовых норм. Их ясность, однозначность, социальная и экономическая обоснованность - залог эффективной борьбы с коррупцией на стадии ее предупреждения.
Список использованной литературы
1. Доронина Н. Г., Семилютина Н. Г. Гражданское законодательство как инструмент противодействия коррупции: особенности российского и зарубежного опыта // Журнал российского права. 2017. № 6. С. 145-154.
2. Конобеевская И. М. Запрещение дарения в отношении отдельных категорий по гражданскому праву // Вестник Волжского государственного университета. Сер. : Право. 2018. № 4. С. 149-159.
References
4 О порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации: Постановление Правительства Рос. Федерации от 9 янв. 2014 г. № 10 : с изм. и доп. от 12 окт. 2015 г. // СПС КонсультантПлюс.
1. Doronina N.G., Semilyutina N.G. Zhurnal rossijskogo prava (Journal of Russian Law), 2017, No. 6, pp. 145-154.
2. Konobeevskaya I.M. Vestnik Volzhskogo gosudarstvennogo universiteta. Ser.: Pravo (Bulletin of the Volga State University), Ser.: Right, 2018, No. 4, pp. 149-159.
