CC BY
23courts: Order of the Ministry of Justice of Russia of July 13, 2016 No. 164), Byull. normativnykh ak-tovfeder. organov ispolnitel'noi vlasti. 2016. No. 33.
10. Pomogalova Yu.V. Administrativnoe zaderzhanie, dostavlenie i privod v sisteme mer adminis-trativnogo prinuzhdeniya (Administrative detention, delivery and compulsory attendance in the system of measures of administrative coercion), diss. ... kand. yurid. nauk. Saratov, 2005.
11. Popugaev Yu.I. Administrativno-protsessual'nye mery, primenyaemye militsiei v svyazi s soversheniem pravonarusheniya (Administrative procedural measures used by the police in connection with committing an offense), dis. ... kand. yurid. nauk. Moskva, 1991.
12. Ryabov Yu.S. Administrativno-predupreditel'nye mery (Administrative and preventive measures). Perm', 1974.
13. Seregin A.V. Osnovaniya i poryadok primeneniya mer administrativnogo vozdeistviya (Grounds and procedure for applying administrative measures). Moskva, Akadeniya MVD SSSR, 1974.
14. Sokolov A.Yu. Mery obespecheniya proizvodstva po delam ob administrativnykh pravo-narusheniyakh, monografiya (Measures to ensure administrative proceedings: monograph). Moskva, Norma, 2015.
Дата поступления: 27.06.2017 Received: 27.06.2017
УДК 340
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ В ФОРМИРОВАНИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
ГАЛЕЕВА Галина Евгеньевна
старший преподаватель кафедры гражданского процесса Института права ФГБОУ ВО «Башкирский государственный университет», г. Уфа, Россия. E-mail: galinagaleyeva@mail.ru
СЛЕПНЁВ Евгений Леонидович
кандидат, профессор кафедры гражданского процесса Института права ФГБОУ ВО «Башкирский государственный университет», г. Уфа, Россия. E-mail: slepneva-faiua@mail.ru
Муниципальные образования обладают правом собственности в интересах населения. Приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности могут органы местного самоуправления. Правовыми актами устанавливается компетенция и статус указанных органов. Интерес муниципального образования, полезность его собственности состоит в удовлетворении различных потребностей населения. Особенности концессионных соглашений в отношении муниципальной собственности. Баланс интересов жителей поселения и общественного интереса.
REPRESENTATIVE BODIES IN THE FORMATION OF MUNICIPAL PROPERTY
GALEEVA Galina Evgenievna
Senior Instructor of the Chair of Civil Procedure of the Institute of Law of the FSBEI HE "Bashkir State University", Ufa, Russia. E-mail: galinagaleyeva@mail.ru
SLEPNEV Evgenii Leonidovich
Candidate of Sciences (Law), Professor of the Chair of Civil Procedure of the Institute of Law of the FSBEI HE "Bashkir State University", Ufa, Russia. E-mail: slepneva-faiua@mail.ru
Municipalities have the right to property in the public interest. Local governments are able to acquire and exercise of property rights and obligations. The competence and status of such bodies are established by legal acts. The interest of the municipality, the utility of its property is to meet different public needs. The article reviews concession agreements in respect of municipal property as well as the balance of interests of community inhabitants and public interests.
Ключевые слова: муниципальная форма собственности, потребности граждан, баланс частных и публичных интересов, режим имущества муниципальных образований, правовые механизмы осуществления права собственности, концессионные соглашения.
Key words: municipal form of ownership, citizens' needs, balance of private and public interests, regime of property of municipalities, legal mechanisms for exercising of the property right, concession agreement.
Согласно Конституции Российской Федерации (статья 12) и Конституции Республики Башкортостан (ст. 7) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Между тем, местное самоуправление как низовое звено конституционного устройства государства является наиболее приближенным к людям уровнем власти [1, с. 6].
Осуществляя свою власть самостоятельно и под свою ответственность население непосредственно и (или) через органы местного самоуправления принимает муниципальные правовые акты по вопросам местного значения. Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты по вопросам реализации отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. По вопросам местного значения, отнесённым уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории местного самоуправления, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
Как следует из анализа полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, закреплённых в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ) муниципальные образования являются составной и неотъемлемой частью модернизационного макропроцесса формирования правового, социального государства.
Вышеприведённые законодательные акты, определяя местное самоуправление как публично-правовое образование, наделяют его функциями, реализация которых обеспечивается наличием властных полномочий и имущественного комплекса, предназначенного для удовлетворения потребностей населения. Вследствие этого в муниципальном образовании находит свою реализацию значительная часть политических, экономических, социально-культурных и других интересов населения.
Названные интересы обусловливают необходимость развития движения парламентаризма не только на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, но и в низовом звене конституционного устройства Российской Федерации. Здесь очевидно, что именно в муниципальных образованиях представительные органы с учётом особенностей организации местного самоуправления, могут дать ощутимый эффект в самой короткой перспективе поскольку, граждане и общественные организации вовлечённые в него непосредственно заинтересованы в решении вопросов местного значения конкретного поселения, района, городского округа.
Потребности жителей поселения в объективной реальности находят выражение в виде «интереса». Тот или иной интерес может быть удовлетворён в некоторой части за счёт своего личного имущества. Однако с возрастанием потребностей для большей части граждан они не могут реализовываться через частную собственность индивидов. Следовательно, на формирование общественного интереса муниципального образования влияют жители города, района, посёлка, села, их страты, государственные образования и органы местного самоуправления.
Функция муниципальной формы собственности состоит в том, чтобы, исходя из социально-экономического и культурного развития муниципального образования, создать условия для удовлетворения всесторонних потребностей населения, поскольку она наиболее приближена к человеку. В этом заключается целесообразность, полезность муниципальной собственности. При этом следует отметить, что муниципальная собственность «...преимущественно служит основой для распределения и властного перераспределения материальных средств среди аппаратных структур и населения (бюджет), а в области производства может участвовать в решении экономических задач, главным образом путём административного принуждения и принудительного труда» [2, с. 17-18].
Первоначальной основой возникновения права муниципальной собственности современной России стала передача имущества государственной собственности в муниципальную собственность в соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 № 3020 - 1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москва и Санкт- Петербург» (Приложение № 3).
Обладая имуществом, средствами местного бюджета, а также имущественными правами муниципальные образования осуществляют любые дозволенные законодательством способы и возможности для достижения своих социально-экономических и юридических целей. Ныне сложившийся уровень экономического развития и социальная ситуация в стране требуют эффективного, разумного пользования и распоряжения имущественным комплексом и денежными средствами муниципального образования.
В Республике Башкортостан немало примеров рационального осуществления экономической деятельности в районах и городах, посёлках. С участием муниципальных образований в них развивается инфраструктура, возводятся или реконструируются социальные объекты, создаются условия для комфортного проживания населения и развития малого и среднего предпринимательства.
Вместе с тем, органы местного самоуправления, решая вопросы местного значения, недостаточно уделяют внимания развитию и рациональному использованию имущественного комплекса поселения. Прежде всего, это касается объектов муниципальной собственности, закреплённых за муниципальными предприятиями и учреждениями. Рационализм в использовании ими объектов права собственности в условиях рыночной экономики заключается в добросовестности, разумности и справедливости. Следовательно, для муниципального образования в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» рационализм заключается в:
а) обладании объектами, которые необходимы для обеспечения потребностей поселения;
б) развитии и модернизации объектов инфраструктуры;
в) использовании правовых механизмов с целью привлечения инвестиций для реконструкции имеющихся и возведению новых объектов социально - культурного назначения;
г) оптимизации органов местного самоуправления.
Закреплённые в Конституции Российской Федерации (статья 10; статья 11, часть 1; статьи: 94, 95, 96, 97) и Конституции Республики Башкортостан (статьи 5, 6, 66, 67, 68, 69) форма представительства народа в высшем законодательном органе власти государства депутатами и принцип разделения властей обеспечивают реализацию в современных условиях давнюю историческую идею российского парламентаризма которая приобретает на современном этапе его развития всё большую востребованность в совершенствовании действенной системы управления страной. В этом, безусловно, ведущая роль принадлежит представительным органам власти различных уровней предопределяющим пути политического и социально - экономического
развития Российской Федерации и создающим через правовые механизмы условия формирования гражданского общества, одним из элементов которого является парламентаризм.
Под парламентаризмом понимается процесс становления и развития в государстве органов законодательной власти как самостоятельного политического института. При этом в правовом государстве предполагается такое положение, когда власть не только творит закон, но и сама подвластна закону, действует в соответствии с законом [3, с. 26].
Представительный орган функционирует постоянно путём организации работы комиссий, комитетов и пленарных заседании. В полномочия парламента входит: принятие законов; обсуждение и утверждение бюджета государства и налогов; определение и реализации государственной внутренней и внешней политики создание и упразднение государственных органов; назначение высших должностных лиц, осуществление парламентского контроля.
Для парламентской деятельности выработаны и устоялись следующие специфические формы и приёмы: пленарные заседания, парламентские слушания, запросы депутатов, работа парламентских комитетов, комиссий, фракций и депутатских групп. В целях нашего исследования следует выделить то обстоятельство, что парламентаризм отличается постоянными связями депутатов с избирателями, информируют их о своей работе, оказывают содействие в решении личных и общественных проблем. Такие связи, как правило, устанавливаются при организации встреч депутатов с населением в муниципальных образованиях, входящих в соответствующий избирательный округ. Таким образом, парламентаризм предполагает наличие между депутатским корпусом Российской Федерации, депутатским корпусом субъекта Российской Федерации и местным самоуправлением его населением тесного взаимовлияния на координацию деятельности публично - правовых образований по осуществлению их задач, целей и функций.
В последние годы в районах и городах с участием и поддержке депутатов Государственного собрания - Курултая Республики Башкортостан получает развитие молодёжного парламентаризма. Инициативы молодых парламентариев рассматриваются в комитетах законодательного органа Башкортостана, находят закрепление в нормативных правовых актах. Проведённые в прошедшем году в Башкортостане республиканский форум и Молодёжный инновационный форум с участием иностранных делегаций государств - стран Шанхайской организации сотрудничества при участии представителей молодежных парламентов Приволжского Федерального округа и членов Молодежного парламента при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации убедительно продемонстрировали зрелость его участников, способность оценивать реалии политического, экономического и социального развития страны, региона и муниципального образования. Работа молодёжных объединений в сфере парламентской деятельности, безусловно, является элементом гражданского общества. Полагаем, что движение молодёжного парламентаризма при активной помощи депутатского корпуса и уже сложившегося коллектива Молодёжной общественной Палаты при Государственном Собрании - Курултае Республики Башкортостан необходимо формировать на уровне местного самоуправления.
На наш взгляд, решая указанные вопросы, органы местного самоуправления, в первую очередь представительные, должны обратить внимание на соблюдение законодательства о приватизации муниципального имущества, а также совершении других гражданско-правовых сделок по отчуждению объектов права муниципальной собственности, в том числе созданными ими юридическими лицами. При этом использовать не только частноправовые механизмы, а также публично - правовой контроль и надзор с привлечением общественных объединений населения.
В гражданском и арбитражном судопроизводстве рассматривается немало дел о незаконном отчуждении объектов муниципального имущественного комплекса в частную собственность. Иногда это происходит «... в респектабельной (правовой) форме» [4, с. 119]. Так,
например, в Арбитражном суде Республики Башкортостан рассмотрен иск потребительского общества к администрации муниципального района о взыскании с неё денежной суммы неосновательного обогащения (Дело № А07-2294/) [5]. В 2007 году администрация района продала часть своего административного здания частному юридическому лицу и без заключения договора аренды нежилого помещения продолжала использовать отчуждённую площадь для нужд своей управленческой деятельности. Через 6 лет руководитель потребительского общества обратился в арбитражный суд с иском о взыскании с администрации района суммы арендных платежей с момента заключения договора купли-продажи в размере более 5,9 млн. рублей.
Анализируя это дело, невольно возникают вопросы: в связи с чем было продано помещение в здании администрации района ведь в нём по настоящее время ещё располагается служба администрации, очевидно, есть нужда в нём?; почему не был заключён договор аренды с частным лицом?; как это случилось, что в такой изящной форме недвижимое имущество и бюджетные средства муниципального образования переданы в частную собственность? Несомненно, что органами местного самоуправления и (или) их должностными лицами были нарушены требования части 3 статьи 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о порядке и условиях приватизации муниципального имущества. В данном случае усматривается и коррупционная составляющая. Переход права собственности публично-правовых образований в частную собственность основывается на открытости деятельности органов местного самоуправления в соответствии с программами приватизации муниципального имущества принимаемыми представительными органами муниципальных образований (часть 1 статьи 2; статьи 8, 11, 13 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178 - ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» - в ред. Федерального закона от 31 декабря 2014 года № 519 - ФЗ).
Приведённый пример судебной практики свидетельствует об отсутствии контроля депутатов муниципальных образований за порядком и условиями отчуждения объектов муниципальной собственности, что не содействует укреплению экономической основы местного самоуправления. Очевидно, что предусмотренное частью 3 статьи 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления и должностных лиц уставом муниципального образования контрольными функциями по осуществлению контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не обеспечивает рационального и эффективного использования муниципального имущества. Полагаем, что законодательные формы контроля могли бы быть дополнены независимым общественным контролем, в том числе участниками молодёжного движения парламентаризма.
Другой точкой приложения повышенного уровня контроля требует хозяйственная деятельность муниципальных унитарных предприятий, которые от своего имени самостоятельно выступают гражданском обороте с целью извлечения прибыли. Такие предприятия, обладая правом хозяйственного ведения, несут большие коммерческие риски, которые в конечном итоге переходят на муниципальные образования и приводят к неоправданным издержкам за счёт бюджетных средств или неполучению в казну запланированных отчислений от доходов предприятия. Причиной неэффективной деятельности унитарного предприятия чаще всего является отсутствие постоянного контроля за его финансово- хозяйственной деятельностью.
Предлагаем с целью систематического анализа хозяйственной деятельности, целесообразности совершения сделок, расходования материальных и денежных средств закрепить за каждым муниципальным унитарным предприятием депутата выборного органа местного самоуправления, обладающего знаниями в соответствующей сфере экономической деятельности. При этом предусмотреть в планах работы депутатского корпуса систематические информационные сообщения представителей о состоянии дел на закреплённых предприятиях.
Значительный прирост экономической основы местного самоуправления могло бы привнести применение, пока ещё не нашедшие широкого применения правовые механизмы, обеспечивающие динамику экономического оборота, участия в нём имущества местного самоуправления. Прежде всего, имеется в виду использование возможностей предоставляемых комплексным Федеральным законом «О концессионных соглашениях» Известно, что значительная часть ресурсов, находящихся в собственности публично-правовых образований не удовлетворяет растущие потребности населения.
Одним из способов решения данного вопроса местного самоуправления является привлечение частных инвестиций в создание, реконструкцию и эксплуатацию объектов экономической и социальной инфраструктуры, разработку и использование природных ресурсов. Как показывает исторический опыт России и других стран, передача муниципального имущества во временное владение и пользование частным лицам на условиях концессионного соглашения для удовлетворения потребностей населения, осуществляется более рационально [6, с. 3].
Единичные примеры заключения концессионных соглашений имеются в Республике Башкортостан, которые не получают в информационных системах должного освещения. Несмотря на внесённые дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ещё в 2010 году служащие и специалисты, занимающиеся в муниципальных образованиях вопросами экономики, не имеют представления о правовой природе концессионных соглашений и, следовательно, не реализуют эту форму публично-правового и частного партнёрства. На наш взгляд, существенное влияние на исправление этой ситуации могли оказать парламентарии Республики, а также Молодёжная общественная Палата при Государственном Собрании - Курултае Республики Башкортостан. В современных условиях, когда происходит реструктуризация экономики, применение на практике механизма концессионного соглашения позволит более эффективно и ускоренно решить вопросы формирования имущественного комплекса социального развития, обустройства поселений.
В целях повышения эффективности, результативности использования бюджетных средств обеспечения гласности и прозрачности осуществления закупок, предотвращения коррупции местным самоуправлением редко используются возможности правового механизма, закреплённого в Федеральном законе от 5 апреля 2013 года № 44 - ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Согласно этому нормативному правовому акту муниципальный орган или муниципальное казённое учреждение, действующее от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки.
Крайне медленно действуют, а порою бездействуют, органы местного самоуправления по обращению имущества в муниципальную собственность в соответствии с правомочиями, предусмотренными гражданским законодательством. Прежде всего, это касается бесхозного, брошенного имущества, завладение движимым и недвижимым имуществом за давностью владения и многих других общегражданских способов, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации.
Субъективные гражданские права осуществляются муниципальным образованием, прежде всего, посредством активных действий созданных им юридических лиц. Конкретное содержание субъективного права органов местного самоуправления, а также создаваемых ими юридических лиц определяется назначением этого права, то есть теми функциями, для выполнения которых и образуются субъекты права муниципальной собственности. Осуществляя субъективное право юридическими способами, управомоченные органы местного самоуправления в отличие от граждан обязаны соблюдать специальный порядок совершения отдельных сделок.
Немало фактов нарушения бюджетного законодательства и собственных правовых актов местного самоуправления по использованию денежных средств исключительно по назначению.
В связи с поступлениями доходов в местный бюджет от налогообложения недвижимого имущества физических лиц особый контроль депутатского корпуса и участников движения парламентаризма должно быть упреждающим образом сосредоточено на контроле по оптимальному, разумному и оптимальному использованию денежных средств уже на стадии разработки проекта бюджета. Для этого необходимо в печатных средствах массовой информации, программах местного радио и телевидения с участием активистов парламентаризма, депутатов, специалистов, представителей всех страт муниципального образования организовать широкое обсуждение проекта местного бюджета.
На наш взгляд, активистам движения парламентаризма в муниципальных образованиях следует установить жёсткий контроль за действиями представительного органа местного самоуправления, администрации, органами местного самоуправления по использованию и распоряжению объектами муниципальной собственности, поскольку мы с Вами обнаруживаем, что нормы статьи 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» не обеспечивают должного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Очевидно, что депутатский корпус местного самоуправления не справляется с осуществлением функции контроля. Поэтому целесообразно внести в Закон Республики Башкортостан правовую норму, позволяющую органам местного самоуправления принимать решение об участии в контрольной деятельности местных общественных организаций, в случаях предусмотренных уставами муниципальных образований.
Библиографические ссылки
1. Слепнёв Е.Л. Право собственности муниципальных образований : монография. Уфа : РИО БашГУ, 2003.
2. Алексеев С.С. Право собственности. Проблемы теории. Екатеринбург : Институт частного права, 2006.
3. Яковлев В.Ф. Правовое государство. Вопросы формирования. М. : Статут, 2012.
4. Гонгало Б.М. Обеспечение исполнения обязательств. М. : Спарк, 1999.
5. Официальный сайт Арбитражного суда Республики Башкортостан. URL: http://ufa.arbitr.ru (дата обращения: 24.05.2017).
6. Жемалетдинов Р.М. Гражданско-правовое регулирование концессионных соглашений. М. : Юрлитинформ, 2013.
References
1. Slepnev E.L. Pravo sobstvennosti munitsipal'nykh obrazovanii (Property right of municipalities). Monografiya. Ufa, RIO BashGU, 2GG3.
2. Alekseev S.S. Pravo sobstvennosti. Problemy teorii (The right of property. Theory problems). Ekaterinburg, Institut chastnogo prava, 2GG6.
3. Yakovlev V.F. Pravovoe gosudarstvo. Voprosy formirovaniya (Rule-of-law state. Formation issues). Moscow, Statut, 2G12.
4. Gongalo B.M. Obespechenie ispolneniya obyazatel'stv (Ensuring fulfillment of obligations). Moscow, Spark, 1999.
5. Ofitsial'nyi sait Arbitrazhnogo suda Respubliki Bashkortostan (The official site of the Arbitration Court of the Republic of Bashkortostan). URL: http://ufa.arbitr.ru (accessed date: 24.G5.2G17)
6. Zhemaletdinov R.M. Grazhdansko-pravovoe regulirovanie kontsessionnykh soglashenii (Civil law regulation of concession agreements). Moscow, Yurlitinform, 2G13.
Дата поступления: 05.05.2017 Received: 05.05.2017
