CC BY
173
К вопросу о полномочиях органов местного самоуправления по содержанию права муниципальной собственности
Шуман Алексей Васильевич
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса, Рязанский государственный университет имени С.А. Есенина
В статье анализируются вопросы и проблемы реализации полномочий органов местного самоуправления по содержанию права муниципальной собственности. Раскрывается значение категории муниципальной собственности, статус субъектов и объектов права муниципальной собственности. Ключевые слова: муниципальная собственность, органы местного самоуправления, право муниципальной собственности, местное самоуправление.
х 2
СО
0
сч
<0
01
Муниципальная собственность как правовой институт является особой формой собственностью и неким имущественным комплексом каждого муниципального образования, так как включает в себя земельные участки и имущество - движимое и недвижимое.
Известно, что официальные упоминания о муниципальной собственности в ее нынешнем понимании содержали законы «О собственности в РСФСР» (1990) и «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991), которые хотя и не давали подробной и развернутой характеристики, давали общую трактовку данной дефиниции, представляя муниципальную собственность, в частности, как достояние населения соответствующей административно-территориальной единицы (села, поселка, района или города) [1].
Данный институт представляет интерес не только для правоведов. В кругах ученых-экономистов зачастую встречается тезис о том, что муниципальная собственность являет собой отношения между субъектами муниципальной социально-экономической системы по совместному присвоению ресурсов и результатов общественного производства в виде общественных благ для обеспечения непрерывного воспроизводства системы жизнеобеспечения на определенной территории [2].
При этом муниципальная собственность имеет определенное социально-экономическое назначение, так как выполняет важнейшие функции, в основе которых лежат, прежде всего, три критерия:
• обеспечение экономической деятельности самоуправляющейся территориальной единицы;
• удовлетворение потребностей населения муниципального образования;
• обеспечение воспроизводства местного хозяйства.
Обеспечение экономической деятельности включает в себя определенную совокупность организационно-правовых и финансово-экономических мероприятий, которые связаны с поддержанием доходов муниципального бюджета, обеспечением развития рыночной, социальной и инженерной инфраструктуры муниципального образования, стимулированием малого и среднего бизнеса, содействием развитию внешних контактов муниципалитетов.
Удовлетворение потребностей муниципального образования, его жителей связывается, прежде
всего, с насыщением местного рынка услугами в самых разных отраслях муниципального хозяйства.
Функция муниципальной собственности по воспроизводству потребностей местного хозяйства касается обеспечения условий по воспроизводству в первую очередь самого человека, а также окружающей его среды, среды жизнедеятельности населения самоуправляющихся территорий [2].
Гражданский кодекс Российской Федерации в ч.1 ст. 215 закрепляет следующее положение: имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью [3]. При анализе данного положения и иных норм российского законодательства, устанавливающих и регламентирующих право муниципальной собственности, становится очевидной необходимость более конкретного определения субъекта и объекта права муниципальной собственности.
Законодательство Российской Федерации определяет в качестве субъекта права муниципальной собственности все население муниципального образования и органы местного самоуправления. То есть от имени муниципального образования права собственности законодательно реализуют органы местного самоуправления, а не буквально его населения.
Конституцией РФ муниципальная собственность выделена в самостоятельную и обособленную форму собственности, а также отнесена к публичному типу собственности. Как закреплено в ст. 130 Конституции РФ, местное самоуправление должно обеспечить самостоятельно решение населением вопросов местного значения, и, кроме того, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью [4]. Однако в ней же указано, что именно население выражает свое волеизъявление и выбирает органы местного самоуправления.
В ст. 125 ГК и п. 2 ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляется норма, согласно которой органы местного самоуправления, а в некоторых, регламентированных законом случаях и все население, осуществляют права собственника в отношении муниципального имущества [3,5].
Органы местного самоуправления являются юридическими лицами, что подтверждается Гражданским кодексом РФ. Следовательно, действуют они самостоятельно от своего имени. От него же происходит приобретение и осуществление прав и обязанностей [3]. Однако таких прав, что следует из Конституции и ГК РФ, нет у самого населения, несмотря даже на уже вышеупомянутое положение о том, что собственником и полноценным субъектом права по-прежнему считается все население муниципального образования.
Ряд субъектов Российской Федерации в настоящее время имеет законы о местном референдуме, способные помочь гражданам этих муниципальных образований непосредственно осуществ-
лять и контролировать процесс управления муниципальной собственностью.
Органы местного самоуправления и их должностные лица имеют определенные полномочия и компетенции, в рамках которых они:
• имеют право принимать решения о составе муниципальной собственности, порядке ее приобретения и отчуждения;
• обязаны вести реестры муниципальной собственности; хранить документы, подтверждающие право муниципальной собственности создавать, реорганизовывать и ликвидировать муниципальные унитарные предприятия и учреждения; осуществлять систематический контроль за эффективностью использования и сохранностью муниципальной собственности.
Именно порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью входит в сферу исключительной компетенции органов местного самоуправления. В качестве примера отметим, что механизм приватизации муниципальной собственности должен определяться и реализовываться непосредственно населением или же самостоятельно представительным органом муниципального образования, а доходы от приватизации в полном объеме должны быть зачислены в местный бюджет.
Итак, как мы видим в ст.215 ГК РФ, законодательно установленное определение муниципальной собственности ориентировано именно на субъектный состав данного института.
Положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регламентируют состав муниципальной собственности, относя ее к объектам имущество для энерго- и водоснабжения населения; транспортную систему (дороги, мосты) и другие инженерные сооружения; жилищный фонд социального назначения и использования; пассажирский транспорт; имущество, необходимое для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; пожарную технику и оборудование; муниципальные библиотеки; имущество, необходимое для организации досуга и культурных мероприятий; объекты культурного наследия; имущество, необходимое для развития массовой физической культуры и спорта, для благоустройства и озеленения муниципальной территории, сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; земельные участки и имущество, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения; а также, земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности, водные объекты и леса [5].
Проанализировав данный перечень, мы можем увидеть, что состав элементов муниципальной собственности достаточно широк, что создает все условия органам местного самоуправления для обретения настоящей и весьма сильной власти.
Кроме того, определен перечень объектов, которые подлежат передаче из государственной собственности в муниципальную [6]. К ним относятся:
• объекты государственной собственности, расположенные на территории городских и районных Советов: жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении местной администрации, а также жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие вышеназванные объекты; объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, находящиеся в оперативном управлении местной администрации;
• объекты государственной собственности, находившиеся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов: предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; оптово-складские мощности; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта;
• предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившихся в ведении министерств, ведомств и государственных предприятий [6].
Конкретный перечень соответствующих объектов муниципальной собственности муниципального образования может зависеть от особенностей и специфики его социально-экономического развития, размера территории и иных ключевых факторов, оказывающих влияние на ее объектный состав и формирующими статусное содержание.
Очень часто состав объектом муниципальной собственности формируется в зависимости от соответствия определенными предметами ведения местного самоуправления [7, с. 133]. Например, в муниципальной собственности могут находиться учреждения здравоохранения и образования, что связано с выполнением функций по организации, содержанию и развитию данных муниципальных учреждений. Известно, что на местное самоуправление возложены обязанности по содержанию и эффективному использованию муниципального жилищного фонда и фонда нежилых помещений, а также муниципальному дорожному строительству, озеленению территории, и т.д. Данные примеры, безусловно, не означают, тем не менее, что абсолютно все функции местного самоуправления определяются теми или иными объектами муниципальной собственности.
В законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении находят закрепление правовые нормы о муниципальной собственности, определяются понятие, состав, порядок формирования и управления муниципальной собственностью. В большинстве субъектов перечень объектов муниципальной собственности соответствует тому, что указан в ст. 29 ФЗ «Об общих принципах организации местного само-_ управления в Российской Федерации» [5]. Одна-2 ко в некоторых он дополняется иными объекта-Ф ми, например, унитарными предприятиями ^ транспорта, торговли, общественного питания и сч бытового обслуживания. Встречаются и специ-6 фические объекты муниципальной собственно-2 сти, например, в Московской области это ценные
бумаги, в Республике Дагестан - объекты инженерной инфраструктуры, и т.д.
Конкретизация объектного состава происходит в уставах муниципальных образований.
Отметим, что в настоящее время практика формирования и реформирования органов местного самоуправления идет по пути перспективного разграничения правомочий собственности от правомочия по ее управлению и «распоряжению». Большинство муниципальных образований в своих уставах закрепляет право собственности именно за собой, а полномочия по управлению и распоряжению - за главами и администрацией.
Субъективное право муниципальной собственности носит публичный характер, что предопределяет неопределенность круга его субъектов. Муниципальное образование в гражданском обороте составляет некий «идеальный субъект», никогда не появляющийся перед своим контрагентом «лично».
Итак, реализация субъективного права муниципальной собственности возможна только теми способами, которые дают нам образ субъекта этого права, а критериями, позволяющими определить присутствие такого «образа» в правоотношениях гражданского оборота, выступают имя и интерес.
Безусловен факт, что осуществляя конкретные правомочия владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, органы местного самоуправления действуют от имени и в интересах муниципального образования. Однако акцент следует сделать на том факте, что реализация данных правомочий не обязательно и не главным образом выражается в гражданско-правовых формах (например, различными сделками). Особое внимание уделяется специфическим формам надлежащего и эффективного управления и контроля, которые являют собой непосредственное осуществление права муниципальной собственности.
Осуществление хозяйственной деятельности является одним из главных направлений развития муниципального образования. Известно, что на базе муниципальной собственности формируется муниципальное хозяйство, границы которого значительно уже, чем у местного. Муниципальное хозяйство представляет собой совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, которые являются объектом муниципальной собственности либо в формировании уставного капитала которых участвует орган местного самоуправления [2]. Хозяйственная деятельность направлена на удовлетворение общественных потребностей муниципального образования путем производства общественных благ. Однако ее не должны осуществлять органы государственной или муниципальной власти, так как деятельность, ориентированная на оказание услуг и извлечение прибыли не могут и не должны совмещаться, ведь это может создавать реальные условия для властных злоупотреблений и произвола.
Для эффективного решения многих задач, которые стоят перед муниципальным хозяйством как системным объектом собственности (например, повышение уровня жизни населения), важно знать не только состав муниципальной собственности, но и ее структуру по всем видам и типам, сферам деятельности и отраслям, динамику этой структуры, выявлять и прогнозировать тенденции в ее изменении.
Подводя итог, следует сформулировать два ключевых вывода, в полной мере отражающих суть рассматриваемой проблематики:
• во-первых, органы государственной власти и органы местного самоуправления не должны получать какой-либо доход или извлекать определенную выгоду в рамках осуществления своих властных полномочий;
• во-вторых, данные органы власти в силу своего статуса и полномочий должны быть лишены права осуществления какой-либо деятельности, направленной на извлечение дохода или иной выгоды.
Следует акцентировать внимание на том, что к непосредственным способам осуществления права муниципальной собственности относятся и формы прямой демократии, которые имеют четкое законодательное закрепление и перспективу своего развития и расширения именно на местном уровне. В случаях, предусмотренных законодательством и уставами муниципальных образований, правомочия собственника осуществляется населением непосредственно.
Подводя итог изложенному в данной статье материалу, стоит отметить, что муниципальная собственность, как институт, является одной из основ местного самоуправления. Несмотря на то, что в знакомом нам в настоящее время виде он получил свое закрепление не столь давно, он широко изучен правоведами и экономистами, которые отмечают, что особенностью муниципальной собственности, в отличие от государственной, является специфичность объекта отношений собственности (то есть факторов производства, направленных на удовлетворение потребностей населения) и в особенностях субъектного состава и взаимоотношения между субъектами муниципальной собственности. Муниципальная собственность является базисом для независимой и самостоятельной деятельности местного самоуправления, а также помогает в обеспечении управляемости хозяйством того или иного муниципального образования как единого целого. Можно также отметить, что муниципальная собственность представляет собой основной инструмент социальной защиты и поддержки населения муниципального образования.
Литература
1. Выдрин И.В. Становление и развитие института муниципальной собственности в Российской Федерации// Ученые записки Российского государственного социального университета. 2012. №5 (105). и^: Ь11рз://е11Ьгагу.ги/11вт.аБр?1Ь=17940284 (дата обращения 20.12.2018).
2. Багаутдинова Р.Г. Муниципальная собственность как институт территориально-локализированной социально-экономической сис-темы//Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2008. №2(58). URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=9939210 (дата обращения 20.12.2018).
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // Российская газета, № 238-239, 08.12.1994.
4. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
5. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 30.10.2018) // Российская газета, № 202, 08.10.2003. п. 1 ст. 29.
6. Приложение № 3 к Постановлению от 27 декабря 1991 года № 3020-I «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной, области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (ред. от 24.12.1993) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Сонета РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89.
7. Широков А. Н. Муниципальное управление: учебник / А.Н. Широков, С.Н. Юркова. — М., 2017. -С. 133.
On the issue of the powers of local governments on the
content of municipal property rights Shuman A.V.
Ryazan State University named for S.A. Yesenin
The article analyzes the issues and problems of the implementation of the powers of local governments on the content of municipal property rights. It reveals the importance of the category of municipal property, the status of subjects and objects of the right of municipal property. Keywords: municipal property, local governments, municipal property law, local government.
References
1. Vydrin I.V. Formation and development of the institute of municipal property in the Russian Federation // Scientific Notes of the Russian State Social University. 2012. №5 (105). URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=17940284 (appeal date 12/20/2018).
2. Bagautdinova R.G. Municipal property as an institution of a geographically-localized socio-economic system // Bulletin of the University of Tambov. Series: Humanities. 2008. № 2 (58). URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=9939210 (appeal date 12/20/2018).
3. The Civil Code of the Russian Federation (Part One) of 11/30/1994 No. 51-FZ (as amended on 08/03/2018) // Rossiyskaya Gazeta, No. 238-239, 08.12.1994. Ю
4. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular p
vote on 12/12/1993) (as amended by the Laws of the Russian Д Federation on amendments to the Constitution of the Russian ч Federation of December 30, 2008 No. 6-FKZ, of December 30, J5 2008 No. 7-FKZ, of February 5, 2014 No. 2 -FKZ, from А 21.07.2014 No. 11-FKZ) // Meeting of the legislation of the » Russian Federation, 04.08.2014, No. 31, Art. 4398. у
5. Federal Law of the Russian Federation of October 6, 2003 No.
131-FZ "On the General Principles of the Organization of Local Self-Government in the Russian Federation" (as amended on 30.10.2018) // Rossiyskaya gazeta, № 202, 08.10.2003. Clause 1, Article. 29.
6. Appendix No. 3 to Resolution of December 27, 1991 No. 3020-I
"On the delimitation of state property in the Russian Federation to federal property, state property of the republics within the Russian Federation, territories, regions, autonomous region, autonomous districts, cities of Moscow and St. Petersburg and municipal property "(ed. From 12/24/1993) // Vedomosti of the Congress of People's Deputies and the Supreme Sonnet of the RSFSR. 1992. № 3. Art. 89.
7. Shirokov A. N. Municipal government: textbook / A.N. Shirokov,
S.N. Yurkova. - M., 2017. - p. 133.
x 2
CO
0
C4
CO
01
