CC BY
31
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ
УДК 343.37
Л.В. Голоскоков
ПРЕДПОСЫЛКИ ПОСТРОЕНИЯ ЦИФРОВОЙ ЭКОНОМИКИ И
МИНИМИЗАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ
Московская академия Следственного комитета Российской Федерации
Аннотация. Показывается, что современное право пока не создаёт достаточных условий для обеспечения эффективного и быстрого развития цифровой экономики. Автор предлагает новые подходы и некоторые принципы, которые могут ускорить развитие цифровой экономики и минимизировать количество экономических преступлений.
Ключевые слова: государство, право, цифровая экономика и право, сетевые технологии, налоги, экономические преступления.
UDC 343.37
L.V. Goloskokov
PREREQUISITES OF CONSTRUCTION OF THE DIGITAL ECONOMY AND MINIMIZATION OF ECONOMIC CRIMES
Moscow Academy of the Investigative Committee of the Russian Federation
Abstract. It is shown that modern law does not yet create sufficient conditions for the effective and rapid development of the digital economy. The author suggests new approaches and some principles that can accelerate the development of the digital economy and minimize the number of economic crimes.
Key words: state, law, digital economy and law, network technologies, taxes, economic crimes.
Развитие российского права всё время происходило в рамках устоявшейся парадигмы, которая имеет много характеристик и граней, из которых мы выделим для анализа несколько важнейших: большая длительность принятия законов, рост объёма правовых предписаний при снижении их качества и эффективности; накопление ошибок и противоречий; замедленная реакция на происходящие изменения в общественных процессах; неспособность к упреждению развития негативных событий.
67
В целом можно отметить также репрессивную направленность уголовного закона и процесса и отсутствие должного внимания законодателя к процедурам упреждения таких ситуаций в экономике, которые приводят к нарушению норм уголовного права. Эти явления также сочетаются с зачастую чрезмерно жёстким стилем работы законодателя в других отраслях права, что приводит к увеличению числа нарушений норм уголовного закона.
Например, закон РСФСР от 6 декабря 1991 № 1992-1 «О налоге на добавленную стоимость» [2] установил ставку вновь введённого налога НДС сразу же на слишком высоком уровне - 28%. Это был внезапный удар по бизнесу. Всего лишь днём позже Закон РСФСР от 7 декабря 1991 № 1998-1 «О подоходном налоге с физических лиц» [3] установил для совокупного годового дохода физического лица от 420 001 руб. и выше налог в размере 144 540 руб. + 60% с суммы, превышающей 420 000 руб. Реакция бизнеса и граждан была очевидной - массовый уход в теневой сектор и неуплата налогов [4], что автоматически привело к росту числа преступлений в сфере экономики, когда законодатель начал решать проблему уклонения от уплаты налогов введением соответствующих новых статей в Уголовный кодекс РФ (статьи 198 и 199 УК РФ). Тем самым законодатель ухудшил ситуацию. Вместо решения сложнейшей проблемы регулирования ввёл новые наказания. Для законодателя это весьма характерно - искать простые решения, особенно, путём введения санкций, наказаний.
В совершенно другой правовой системе и практически в то же самое время, в 1987 году, в штате Флорида, США, «было принято радикальное законодательство, которое распространило государственный налог с продаж на широкий спектр услуг, только чтобы отменить законодательство спустя всего шесть месяцев в ответ на вихрь критики» [5]. Это показывает, что стиль мышления и действия законодателей разных стран весьма схож, и его можно образно представить в желании законодателя состричь шерсть с одного барана трижды - для возмещения всех прошлых убытков, за сегодняшнее безденежье и сразу же для обеспечения безбедного будущего. Если вспомнить отечественную историю с налогом с продаж, то она тоже была сложной, и в решении проблем этого налога принимал участие даже Конституционный Суд Российской Федерации. Только лишь фискальный подход законодателя привёл к правовой коллизии этого налога с НДС и последующей отмене налога с продаж.
В настоящее время наличие компьютеров, сетей и соответствующих программ позволяет собирать столько налогов, сколько нужно, если использовать современные информационные технологии, которые все вместе взятые теперь будут использоваться для реализации распоряжения Правительства РФ от 28.07.2017 N 1632-р «Об утверждении программы "Цифровая экономика Российской Федерации» [6]. Данное распоряжение явилось одним из правовых оснований новой, так называемой «цифровой экономики».
На самом деле цифровая экономика благополучно существовала и развивалась и до этого распоряжения без всяких указаний сверху, потому что логика развития технического прогресса заставляла законодателей всех стран оперативно создавать нормы права на уровне министерств финансов, центробанков, иных ведомств, но быстрее всего росло локальное правотворчество бирж, банков, частных фирм, и именно оно было источником быстрого правового прогресса и настоящим основанием цифровой экономики, которую до появления этого официального названия экономисты называли сетевой экономикой. Смена названий ничего не меняет, потому что сетевая экономика была цифровой по определению, она имеет научной оформление, так как уже более десяти лет в университетах начали читаться курсы сетевой экономики, но потеря ключевого слова «сети» может отвлечь нас от сетевых аспектов развития права и экономики, и если самой экономике это уже не страшно, так как это стало её неотъемлемым свойством, которое никуда не уйдёт от того, что экономику назовут как-
то иначе, то право без развития сетевых аспектов продолжит развиваться в русле только старой парадигмы, которую мы обрисовали выше, и это совершенно не соответствует требованиям дня - наличия сетевой и цифровой экономики.
Нужны принципиально новые решения, формирование новых принципов и методов права, которое будет эффективно регулировать цифровые процессы и формировать новое законодательство, которое должно быть основой для цифровой экономики, и его можно условно назвать сетевым или цифровым правом.
Продолжение создания всё новых и новых законов в расчёте, что их количество кардинально изменит положение в экономике, невозможно, и это показывает опыт предыдущих 28 лет: число законов со времён СССР увеличилось с 252 до почти 8 тыс. федеральных законов и более 150 тыс. региональных законов, которых в СССР вообще не было. Однако ВВП страны за это время не вырос, состояние дел в промышленности, образовании, медицине, демографии, пенсионном деле и экономике ухудшилось, поэтому полагать, что в следующие 28-30 лет при прежнем подходе произойдёт что-то принципиально иное, чем уже достигнутое, будет неправильно. Количество здесь перешло в новое качество, но качество негативного свойства, и от этой новации нужно срочно избавляться.
Нужно также понимать, что сами по себе новые технологи совсем не гарантируют автоматического подъёма экономики или минимизации числа уголовных преступлений. Так, например, при создании Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [7] и его более ранних версий исходили из того, что помимо автоматизации процессов будет уменьшена коррупция. Практика показала, что коррупция изменила формы, подстроилась под новые условия, и её выявление усложнилось, но сама она не исчезла. Указанный закон получился чрезвычайно сложным, его объём в 225 страниц (731 тыс. знаков) ни в одного юриста не вселяет уверенность в том, что он сможет учесть все его тонкости на практике, не говоря уже о сопутствующих нормативных правовых актах и судебной практике. Это означает, что даже значительной автоматизации процессов не всегда достаточно для эффективного решения проблемы. Поэтому при внедрении цифровых технологий нужно стремиться к тому, чтобы достичь максимальной простоты и ясности в технологиях работы, что должна обеспечить максимальная автоматизация процессов, в идеале не допускающая принятия человеком неправильных решений в принципе. Однако практика всех стран показывает постоянное усложнение законодательства, что обусловлено усложнением жизненных процессов вообще и правоотношений в частности, поэтому законодательство и далее будет в целом только усложняться, а одно из направлений развития цифровой экономики будет состоять в том, чтобы постепенно всё больший объём нормативных правовых актов перемещать в сферу, где будет происходить их автоматическое исполнение или полуавтоматическое исполнение с минимальным участием человека, как это происходит во всех остальных сферах деятельности человека в связи с внедрением цифровых технологий.
Одно из направлений развития цифровой экономики будет заключаться в экономии времени субъектов за счёт автоматизации различных процессов и процедур. Такие процессы давно идут. В частности, они заключаются в создании различных реестров и кадастров, баз данных. Так, в целом по стране тратится довольно много ресурсов (времени, денег и усилий) на проверку документов лиц, поступающих на работу: делаются запросы о подлинности дипломов, предыдущих мест работы, сбор и проверка различных справок, при том, что предварительно кандидаты собирают эти справки длительное время и тратят на них много усилий и средств.
Помещение всех существующих документов в единую базу данных (или обеспечение связи разных баз данных) позволит работодателю после обращения к такой
базе быстро получить полную и достоверную информацию о кандидате и исключить случаи подачи фальшивых документов, которые при современном уровне развития типографского оборудования отличить от настоящих документов становится невозможно. Таким образом, цифровые технологии позволят минимизировать преступность в данном конкретном направлении.
Большой для государства объём финансовых потерь лежит в налоговой сфере, где, как нам представляется, вполне возможна автоматизация исчисления и уплаты налогов в максимальной степени, по сравнению со многими другими сферами деятельности. Это возможно потому, что Налоговый кодекс РФ является алгоритмом, который вполне ложится в цифровую форму, следовательно, его можно преобразовать в электронный вид программ, которые можно разместить в микрочипах или в виде программ и устанавливать их на терминалах предприятий, ведущих коммерческую деятельность, а также на компьютерах, объединённых в фирменную сеть с целью автоматического исчисления с помощью этих программ налогов, которое в таком случае станет возможным делать как непосредственно на предприятии, так и на сервере налоговой службы, а также организовать автоматическую уплату налогов без участия человека вообще.
Конечно, для успешного функционирования такой системы её надо опробовать, а для этого в стране вполне найдётся 1 -2 региона, изолированных от всей территории (Калининградская область, Сахалинская область и др.), чтобы испытать систему в действии. Это сложно, но вполне осуществимо. Более сложным представляется обеспечение такого эксперимента новым налоговым правом, ориентированным на цифровой и автоматический формат функционирования без участия человека. Цифровое право нужно создавать заново, с нуля, помня о том, что оно должно быть ещё и сетевым и обращаться в сетях, иметь много исполнительных механизмов, действующих автоматически, без участия человека или с его минимальным участием.
На концептуальном уровне в налоговой сфере решение видится в том, чтобы заменить полностью или в достаточной степени многие налоги налогом с продаж (по сути дела, налогом с оборота). Для этой цели подходит акциз и НДС, возможно, и налог на прибыль. В нынешней системе налогового права само по себе это ничего не даст, поскольку под налогом с продаж традиционно понимается налог, имеющий определённую налоговую ставку.
Новое мышление требует иного подхода для решения задач цифровой экономики. Ставка налога с продаж должна быть разной на разные товарные группы или даже на разные товары внутри такой группы и ставок должно быть очень много для осуществления гибкой управленческой политики, которая будет гармонично совмещать чисто фискальную цель сбора максимальных сумм налога с управленческой, регулирующей функцией налога, которая используется сегодня совершенно недостаточно.
Сегодня ставка налога с продаж мыслится традиционно одна или несколько для немногих разных товаров и принятая надолго. А в новой системе налоговых ставок могут быть тысячи на разные товары (услуги), они могут меняться много раз в день (если это будет нужно), что позволит сделать сетевое управление налоговым процессом гибким и эффективным, когда управляющий орган (его нужно создать, но эти детали мы опускаем) будет плавно менять в сторону увеличения или уменьшения налоговые ставки тех товаров, которые позволят собирать максимум налогов и в то же время оптимизировать процессы увеличения или уменьшения производства товаров. Более того, можно будет делать это превентивно, и упреждать те или иные экономические процессы, которые сегодня возникают для нас внезапно и влекут негативные последствия.
Разумеется, много раз в день изменять ставку налога - это не значит повторять ошибки законодателя 1991 года. Ровно наоборот - ставка налога при необходимости может меняться ежедневно на малые доли процента и иметь длительную тенденцию роста или уменьшения для поиска оптимальных пропорций фискальной и регулятивной функций налога. В таком случае право может стать инструментом, реально использующим прогностическую функцию науки и упреждающе воздействовать на реальность, что сегодня почти не происходит, потому что мы не привыкли это делать, потому что нет соответствующего инструмента. Сегодня право реагирует на события с большим опозданием или даже не реагирует вообще никак.
Так, например, в современной динамичной ситуации в тяжёлый период сокращения бюджетных доходов и ввода внешних санкций повёл себя ЦБ РФ в течение 2014-2018 годов, когда в тот же период в США и Канаде государство облагало налогом операции с криптовалютами, а ЦБ РФ за это время вместо создания механизма сбора налогов выпустил два документа, в которых «обращает внимание граждан и всех участников финансового рынка на повышенные риски при использовании и инвестировании в криптовалюты» [8]. За четыре года родить такую гениальную мысль -это нужно уметь!
Разумеется, эту работу дружно пропустили мимо себя и Минфин с налоговой службой, и Правительство РФ. Если они не видят проблемы, которая развивается в мире и стране достаточно быстро, нужно поручать такую работу вузовской или академической науке, которая за относительно небольшие деньги могла бы предложить решения, а государство собрало бы налоги, существенно превышающие затраты на науку. Наука могла бы работать, как и сейчас, по системе разовых грантов, так и в постоянном режиме, но как организовать последний вариант - Правительству РФ пока не ясно. Между тем совершенно очевидно, что нужно отслеживать и исправлять ситуацию постоянно, в режиме реального времени и упреждать негативные события (это и есть часть задач цифровой экономики), но пока в официальном отчёте ЦБ РФ мы впервые видим такие колоссальные убытки - в размере 435 млрд рублей [9], а сколько недополучено прибыли в целом по экономике страны из-за проводимой Центральным банком РФ политики - эти цифры называют только эксперты. Данный факт подтверждает нежелание заниматься серьёзной научной и организационной работой, в результате чего старая парадигма права, о которой мы писали в самом начале, проявляет себя во всей красе и показывает, что назначение современного права - бить по хвостам давно ушедших вперёд событий.
Это результат неприспособленности современной правовой и управленческой системы к вызовам времени и демонстрация того, что возможности управления в режиме реального времени с помощью средств сетевых, цифровых технологий и экспертного сообщества совершенно не используются, несмотря на наличие достаточного парка компьютеров, сетей, вычислительных мощностей и прочих технических средств. Отсутствует концептуальная база и доктринальный уровень проработки вопросов, нет понимания, что нужно дальше делать или желания всё это понимать. Есть и принципиальное препятствие, которое вроде бы известно властям, но механизмы его преодоления не проработаны, в законодательстве не определены, и это -проблема доверия. Бизнес не доверяет государству после многих нарушений своих обещаний государством, но доверие лежит в основе любого бизнеса, а экономика складывается из этих самых бизнесов. Доверие - лишь в малой степени правовая категория, которая косвенным образом едва прослеживается в п. 2 ст. 6 ГК РФ и более конкретно в Постановлении Правительства РФ от 05.03.2018 N 228 «О реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия» [10], но в последнем случае это очень узкая сфера, связанная с вопросами увольнения отдельных категорий лиц, а в бизнесе и экономике доверие складывается долгими годами во всех отраслях права, экономики,
1
1
&
Is
Л
*
I
'S
£
*
!
управления и прочих сферах деятельности, а рушится в течение одного дня, в котором принимаются нормативные акты, показанные нами выше.
Сегодня нужно создавать не только сетевое или цифровое право, но и новые организационно-правовые механизмы, которые позволят обкатать, протестировать такое право. В чисто правовой сфере возможности моделирования в небольшой степени используются через механизм создания и функционирования модельных законов, но нужно идти дальше и делать такие конструкции не только в области права, но и государства и создавать модели государства, в которых можно будет опробовать все новации без риска перехода негативных последствий и ошибок на само государство. Такие механизмы давно применяют инженеры, когда испытывают модели технических устройств и делают с ними такие эксперименты, которые абсолютно нежелательны в действительности, и право должно осваивать достижения технических наук.
В итоге можно сказать, что быстрая реакция науки и государства на внешние вызовы и использование цифровых технологий позволит не только собирать больше налогов, успешно строить цифровую экономику, но и минимизировать количество совершаемых в экономической сфере преступлений. Одновременно юристам и экономистам нужно не забывать, что всякое действие порождает противодействие, что всеобщие законы философии никто не отменял в сфере экономики и юриспруденции, и закон единства и борьбы противоположностей в этих сферах действует так же, как и везде. Одно из проявлений цифровизации мы видим ежедневно: миллионы людей на ходу смотрят в гаджеты, замедляют движение другим, они полностью там, в другой реальности и почти готовы перейти от цифровой зависимости к цифровому рабству, а некоторые уже перешли. Данная проблема формируется долго, решить её быстро не получится, и это лишь одна из оборотных сторон прогресса. Наука должна предвидеть все аспекты развития цифровой экономики права и цифровой реальности.
Список литературы
1. Подготовлено при информационной поддержке СПС КонсультантПлюс.
2. Закон РСФСР от 6 декабря 1991 г. № 1992-1 «О налоге на добавленную стоимость» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 52. Ст. 1871.
3. Закон РСФСР от 7 декабря 1991 г. № 1998-1 «О подоходном налоге с физических лиц» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 12. Ст. 591.
4. По оценкам некоторых авторов теневая экономика в России составляет около 41% ВВП: Никитин С.М., Степанова М.П., Глазова Е.С. Теневая экономика и налогообложение // Мировая экономика и международные отношения. 2005. № 2. С. 2430.
5. Michele E. Hendrix & George R. Zodrow, Sales Taxation of Services: An Economic Perspective, 30 Fla. St. U. L. Rev. (2003). http://ir.law.fsu.edu/lr/vol30/iss3/1
6. Распоряжение Правительства РФ от 28.07.2017 N 1632-р «Об утверждении программы "Цифровая экономика Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 07.08.2017, N 32, ст. 5138.
7. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 23.04.2018) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ, 08.04.2013, N 14, ст. 1652.
8. Информация Банка России от 04.09.2017 «Об использовании частных "виртуальных валют" (криптовалют)» // КонсультантПлюс.
9. Годовой отчёт Банка России за 2017 год, http://www.cbr.ru/publ/God/ar_2017.pdf
10. Постановление Правительства РФ от 05.03.2018 N 228 «О реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия» (вместе с "Положением о реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия") // Собрание законодательства РФ, 19.03.2018, N 12, ст. 1678.
Информация об авторах:
Information about authors:
Голоскоков Леонид Викторович,
Доктор юридических наук, доцент, Московская академия Следственного комитета Российской Федерации, г. Москва, Россия
Goloskokov Leonid Viktorovich,
Doctor of Law, Associate Professor Moscow Academy of the Investigative Committee of the Russian Federation, Moscow, Russia
