CC BY
19Предпосылки к переходу бюджетных образовательных учреждений в статус автономных
со
сэ
сч
£
Б
а
2 ©
Есаков Сергей Павлович
аспирант, кафедра финансового менеджмента ФГБОУ ВО «РЭУ им. Г.В. Плеханова», Esakov.sp@gmail.com
В статье представлен анализ экономических и иных факторов, способствующих переходу из бюджетных образовательных учреждений в автономные. Также рассмотрено распределение автономных образовательные учреждений по федеральным округам в Российской Федерации и доказано, что появление статуса автономных учреждений должно дать положительный финансово-экономический эффект в сфере высшего профессионального образования и на рынке образовательных услуг в целом.
Ключевые слова: автономные образовательные учреждения; бюджетные образовательные учреждения; инвестиции в образование; наблюдательный совет
Образование занимает одну из ключевых и важнейших позиций в развитии страны, а совершенствование системы образования необходимо для развития экономики. В связи с этим очевидно, что отечественная система высшего образования нуждается в модернизации, которая обеспечит переход образования на совершенно новый и качественный уровень. Модернизация должна включать в себя, прежде всего повышение качества представляемых высшими учебными заведениями услуг. Этому может способствовать эффективное использование инвестиций в образование со стороны государства, создание конкурентной рыночной среды и предоставление образовательным учреждениям большей свободы в распоряжении финансами средствами. Однотипность организационно-правовой формы образовательных учреждений «сковывала» наиболее эффективные из них и не способствовала развитию здоровой конкуренции. Представленные выше позиции стали возможными благодаря принятому 8 мая 2010 года Федеральному закону № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», согласно которому в Российской Федерации государственные (муниципальные) учреждения переходят в один из трех типов: бюджетные, казенные и автономные (рис. 1).
У каждого из представленных типов имеется ряд преимуществ и недостатков. Вопрос о выборе формы стоит непростой. Он часто обусловлен готовностью учреждения к переходу в тот или иной тип. Это проявляется в текущем финансовом состоянии образовательного учреждения: объемом внебюджетных поступлений, отсутствием кредиторской задолженности, узнаваемостью на рынке образовательных услуг и многими другими. Казенные учреждения - учреждения самые зависимые от учредителя. Автономные учреждения обладают наибольшей степенью свобод и преимуществ.
Многие ученые рассматривают автономные образовательные учреждения как самую перспективную форму. Изучением вопросов функционирования автономных образовательных учреждений занимались: Максимова Н.В., Марширова Л.Е., Сорокова Л.А., Лагутина Е.Е., Минакова А.И., Буренина В.И., Боровская М.А., Вла-сенко К.Г., Королева Т.В. и другие.
Максимова Н.В. и Марширова Л.Е. в своих работах отмечают повышение эффективности расходования бюджетных средств; преимущества перед другими формами образовательных учреждений в привлечении дополнительных денежных средств за счет расширения предоставляемых услуг и иных источников доходов; эффективность работы топ-менеджмента автономных вузов и как следствие более эффективное планирование финансово-хозяйственной деятельности учреждения. Важно отметить что правила, по которым живут автономные учреждения, способствуют достижению их финансовой самостоятельности и повышению уровня и качества оказываемых образовательных услуг.
Рис. 1. Система государственных (муниципальных) образовательных учреждений в Российской Федерации.
При переходе в статус автономного образовательного учреждения необходима детальная подготовка и проработка вопросов, затрагивающих финансовую, правовую, кадровую, маркетинговую и другие политики вуза. В процессе изучения проанализированы плюсы и минусы перехода в статус автономного образовательного учреждения, возможные риски. Риски необходимо минимизировать. Для достижения данной цели многое зависит не только от степени проработанности вопроса, но и от руководства учебного учреждения и его квалификации, что в своих работах отмечает Сорокова Л.А.
В целом анализ перехода в статус автономного образовательного учреждения отмечает, что положительных эффектов и результатов больше, чем отрицательных.
Автономным учреждением, согласно п.1, ст.2 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», признается некоммерческая организация, которая создана в Российской Федерации, субъектом РФ или муниципальным образованием с целью осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах образования, науки, культуры и в иных сферах, установленных федеральными законами, для выполнения работ и оказания соответствующих услуг. [1]
Основной является деятельность, направленная на достижение целей, для которых создавалось автономное учреждение.
Таким образом, основной деятельностью автономного образовательного учреждения будет являться реализация со-
ответствующих образовательных программ.
Несмотря на большую степень свободы, возможности по ведению предпринимательской и иной приносящей доход деятельности у автономного образовательного учреждения ограничены. Автономное образовательное учреждение может реализовывать иную деятельность в том случае, если это необходимо для достижения его целей, ради которых оно было создано.
Какая деятельность является недопустимой, а какой может заниматься автономное учреждение определяется нормами Гражданского кодекса РФ, Законом РФ «Об образовании» и ФЗ «О некоммерческих организациях».
Основные целями перехода образовательных учреждений от бюджетных в автономные:
■ Создание условий для экономической мобильности и финансово-хозяйственной самостоятельности.
■ Повышение эффективности использования различных ресурсов (финансовых, кадровых, материально-технических и
др.).
■ Привлечение внешних инвестиций и расширение источников финансирования на текущую деятельность образовательного учреждения.
■ Повышение ответственности за итоговые результаты деятельности образовательных учреждений, результативности, открытости и прозрачности финансирования сферы образования. [2]
Финансирование автономных образовательных учреждений осуществляется в форме субсидий. Изменение статуса с бюджетного не является основанием для уменьшения субсидии.
Автономное образовательное учреждение получает государственное (муниципальное) задание на оказание образовательных услуг, которые относятся к ее основным видам деятельности, и оно не вправе отказаться от его выполнения.
Стоит отметить, что финансирование автономного учреждения не предусматривает полное покрытие расходов на его функционирование и содержание. Поэтому автономному вузу необходимо осуществлять дополнительные финансовые затраты.
Повышение уровня ответственности за финансово-экономическую эффективность автономного учреждения и за качество предоставляемых услуг вызывает необходимость создать независимый контрольно-надзорный орган - Наблюдательный совет.
Численность входящих в него представителей может варьироваться от пяти до одиннадцати человек. Помимо представителей учредителя автономного учреждения, в состав наблюдательного совета должны входить представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. В состав могут также войти представители иных государственных органов и органов местного самоуправления и работники автономного учреждения. Руководитель автономного учреждения и его заместители не могут входить в состав Наблюдательного совета. Срок полномочий наблюдательного совета не может превышать пять лет.
При этом в автономном образовательном учреждении допускается наличие иных коллегиальных органов, в т.ч. органов самоуправления (например, Ученого совета). Полномо-
© £
Я
3
9
2 е
6
со
сэ
сч
£
Б
а
2 о
чия этих органов должны быть согласованы с полномочиями наблюдательного совета.
Возникает новая структура управления образовательным учреждением (рис. 2).
При переходе в автономное образовательное учреждение может возникнуть острый вопрос нехватки высококвалифицированных кадров. Для эффективного управления и осуществления деятельности данного типа образовательного учреждения необходимо оптимизировать кадровую структуру, перейти на эффективный контракт с сотрудниками и пересмотреть некоторые приоритеты. В автономном вузе нужны качественные экономисты, финансисты, бухгалтеры, маркетологи и юристы.
Это связано с тем, что автономное учреждение конкурирует на рынке образовательных услуг и отсутствие качественного информационного и PR сопровождения может повлечь за собой негативные экономические последствия, среди которых отсутствие необходимого количества потребителей платных образовательных услуг. Огромную роль играет имидж и престиж учреждения.
Законодательство не стоит на месте, поэтому возникает риск изменения внешней среды и правила функционирования автономных образовательных учреждений. Это может коснуться норм финансирования, налогообложения и иных моментов. Поэтому необходимо быстро реагировать на новые законы.
В обязанности автономного учреждения входит публикация в средствах массовой информации ежегодного отчета о своей деятельности, а также об использовании закрепленного имущества в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Также автономному учреждению необходимо в обязательном порядке проводить ежегодный аудит. В связи с этим возникает потребность в наличии грамотных специалистов в вышеперечисленных областях.
Учредитель (уполномоченный орган)
Наблюдательный совет
1
Руководитель учреждения Совет (Ученый совет)
I
Структурные подразделения
Рис. 2. Общая структура управления автономным учреждением. [3]
Рис. 3. Распределение автономных высших образовательных учреждений в Российской Федерации за 2014 год.
Юридические аспекты
Федеральный закон № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» был подписан Президентом РФ 3 ноября 2006 года. К настоящему моменту претерпел некоторые поправки и изменения.
Согласно п.11, ст.5 174 ФЗ: Если автономное учреждение создается путем изменения типа уже существующего государственного или муниципального учреждения, то уменьшение или изъятие имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за ним, не допускается. [1]
Имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником имущества является соответственно Российская Федерации, субъект РФ, муниципальное образование.
Без согласия учредителя, автономное учреждение не имеет право распоряжаться:
■ недвижимым имуществом, которое закреплено за ним уч-
редителем или приобретено автономным учреждением за счет средств, выделенных ему от учредителя на покупку данного имущества;
■ особо ценным движимым имуществом, которое закреплено за ним учредителем или приобретено автономным учреждением за счет средств, выделенных ему от учредителя на покупку данного имущества.
Автономное учреждение имеет право самостоятельно распоряжаться остальным имуществом, к которому относится:
■ любое имущество (в том числе и недвижимое), приобретенное на доходы от разрешенной предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
■ имущество, которое закреплено за автономным образовательным учреждением учредителем или приобретено за счет средств, выделенных ему от учредителя на покупку данного имущества, если оно не является недвижимым или особо ценным.
Таблица 1
Сравнение бюджетного и автономного образовательного учреждения.
Критерии сршшених Бкцже iное учреждение Автономное учреждение
Финансовое обеспечение Субсидии в соответствии с заданием учредителя, бюджетные инвестиции и субсидии на иные цели. Доходы находятся в сам о стояте л ь ном распоряжении Субсидии в соответствии с заданием учредителя, бюджетные инвестиции. Доходы находят ся в сам остояте л ь ном распоряжении
Открытие счетов И Казначействе (финансовых органах) за исключением случаев, установленных H1IA Имеет право открыть счета в банках и в Казначействе (финансовом органе)
Распространение действия 94-ФЗ Раепространяетсяв полном объеме Не распространяется
Заключение ко г (трактов и иных гражданею-правопых договоров Заключает от своего имени (за исключением случаев, установленных ППА. когда БУ приравнивается к получателю бюджетных средств и заключает госконтракты) Заключает от своего имени
Учет Бухгалтерский учет по упрощенному бюджетному плану счетов Бухгалтерский учет
Наб л ю; (ател ь н ы й сове! Не нужен Обязательное наличие Наблюдательного совет а
Открытость Сведения об учреждении и его деятельности должны быть опубликованы в сети Интернет в открытом доступе Fia общероссийском сайтс (ст. 32 Закона 7 -ФЗ)
Что касается ответственности автономных учреждений, то согласно пунктам ст. 2 ФЗ-174:
■ Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам имуществом, которое находится у него в оперативном управлении, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением или приобретенных им за счет средств, выделенных ему от учредителя на покупку данного имущества.
■ Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.
■ Автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника имущества автономного учреждения.
Субсидии на выполнение государственного (муниципального) заказа, можно также отнести к особо ценному имуществу, что позволит не отвечать
автономному учреждению по своим обязательствам за счет данныхсубсидий.
Законодательно предусмотрен и обратный процесс перехода из автономного образовательного учреждения в статус бюджетного.
Тенденции в Российской Федерации
Изучив данные Министерства образования и науки Российской Федерации по высшим учебным заведениям за 2013 и 2014 годы, можно сделать выводы, что при тенденции сокращения общего количества государственных (муниципальных) высших учебных заведений, мы можем наблюдать прирост количества автономных учреждений. Так, в 2014 году количество автономных вузов увеличилось более чем на 16% в сравнении с 2013 годом и составило 50.
На рис. 3 изображена диаграмма распределения этих автономных учреждений по феде-
ральным округам в Российской Федерации.
Как мы можем заметить, более половины автономных вузов сосредоточены в Центральном и Северо-Западном федеральных округах. В Крымском федеральном округе автономные высшие образовательные учреждения отсутствуют.
Данный анализ расположения автономных учреждений затронут не случайно. При принятии решения о целесообразности перехода из бюджетного в автономное образовательное учреждение необходимо учитывать множество факторов и региональных особенностей. Среди которых: потенциальное количество обучающихся (в том числе по программам дополнительного образования), средняя заработная плата, возможность привлечения высококвалифицированных кадров, возможность привлечения дополнительных спонсорских и гран-товых финансовых средств, наличие работодателей, конкурентную среду и отраслевую специфику. [4]
Функционирование бюджетного и автономного образовательного учреждение отличается. Необходимо также учитывать и данное обстоятельство. В таблице 1 приведены некоторые критерии сравнения бюджетных и автономных образовательных учреждений.
Проведение ежегодного аудита, минимизации рисков и другие особенности деятельности автономных образовательных учреждений требуют дополнительных временных и самое главное финансовых затрат, а также улучшения самой системы финансирования образовательного учреждения и перевод ее на новый более качественный уровень, что обуславливает актуальность данных исследований.
Необходимо осуществлять тщательный анализ планируемых и фактических результатов автономного образовательного учреждения, а также соотношение результатов деятельности с затратами на их достиже-
© À
В
S
2 е
6
es
сэ
сч
£
Б
а
2 ©
ния с целью оптимизации затрат. Такой анализ поможет выявить наиболее проблемные участки в финансовом механизме организации и выработать пути их преодоления. Среди которых могут быть минимизация затрат; сокращение излишних мощностей; переход на новую систему оплаты труда; перевод затратных видов деятельности, не связанные с образованием и наукой (комбинат питания, транспортный отдел, издательство, база отдыха и т.д.) на аутсорсинг; разработка программы по энергосбережению и повышению энергетической эффективности.
Эффект от перехода
Несмотря на то, что возможности руководителя вуза будут ограничены Наблюдательным советам и могут возникнуть трудности при переходе из бюджетного в автономное учреждение, появление статуса автономных учреждений должно дать положительный эффект в сфере высшего профессионального образования и на рынке образовательных услуг в целом. Это связано с тем, что автономное образовательное учреждение имеет большие возможности и свободы для самостоятельного развития по сравнению с другими. Происходит переход от сметного финансирования учреждения к финансированию оказания образовательных услуг в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности. Данный механизм обеспечивает более эффективные бюджетные затраты за счет конкуренции между образовательными учреждениями. Повышается качество оказываемых образовательных услуг. Конкуренция мотивирует преподавателей на достижение высоких результатов своей деятельности. Снижение качества образования способно привести к потере контингента, как следствие - к сокращению на-
грузки и количества рабочих мест. Повышение же качества образования позволит преподавателям и иным сотрудникам получать большую заработную плату.
Безусловно, плюсом является то, что на автономные учреждения не распространяется действие Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
У автономного образовательного учреждения есть возможность развиваться и увеличивать свое благосостояния за счет внебюджетных источников. Автономным учреждениям можно брать в банке кредиты, а также размещать денежные средства в банке под проценты. Таким образом, деньги будут постоянно «работать» и приносить доход. Автономное учреждение может являться учредителем другой организации. Увеличиваются возможности по созданию и эффективному использованию эндаумент фонда.
Литература
1. Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ред. от 04.11.2014) «Об автономных учреждениях»;
2. Боровская М.А., Власенко К.Г., Королева Т.В. - Методическое пособие по переходу федерального государственного образовательного учреждения в автономное учреждение, г. Ростов-на-Дону, 2009 г., с.6;
3. Беляков С.А. - Новые лекции по экономике образования, изд. МАКС Пресс, г. Москва 2007 г., с. 150;
4. Екимова К.В., Буравова С.В., Савельева И.П. - Локальные рынки в структуре региональной экономики, Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Экономика и менеджмент. № 41 (258)., 2011 г., с.17
Implication to transition of budgetary educational enterprises in the status of autonomous
Esakov S.P.
REU of G. V. Plekhanov
In the article the analysis of economic and other factors, that assist the transaction from budgetary educational enterprises in autonomous, is presented. Also, the distribution of autonomous educational enterprises in federal districts of Russian Federation was examined and proved that appearance of autonomous enterprises status should give a positive financial and economical effect in the sphere of higher professional education and at the market of educational services in general.
Keywords: Autonomous educational enterprises, budgetary educational enterprises, investments in education, supervisory council.
References
1. The federal law of 03.11.2006 No. 174-
FZ (an edition of 04.11.2014) «About autonomous establishments»;
2. Bohr M. A, Vlasenko K.G., the Queen
T.V. - A methodical grant on transition of federal public educational institution to autonomous establishment, Rostov-on-Don, 2009, page 6;
3. S. A white hares - New lectures on
economy of education, prod. MAX. Press, Moscow 2007, page 150;
4. Ekimova K.V., Buravova S.V., Savelyev
I.P. - the Local markets in structure of regional economy, the Bulletin of the Southern Ural state university. Series: Economy and management. No. 41 (258)., 2011, page 17
