CC BY
71
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 2
202 ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ В КОНТЕКСТЕ МОДЕРНИЗАЦИИ ОТЕЧЕСТВЕННОГО ОБРАЗОВАНИЯ: ТРАНСФОРМАЦИЯ СТАТУСА
ГРЕЧКО М.В.,
кандидат экономических наук, доцент, Педагогический институт Южного федерального университета,
e-mail: mishanya1981@mail.ru
В статье автором представлено исследование тенденций и детерминант трансформации статуса образовательных учреждений. Выявлено, что статус автономного удобен тем образовательным учреждениям, которые занимают активную позицию на рынке и привлекают средства из внебюджетных источников. В свою очередь тип учреждения играет ключевую роль для ведения им предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, привлечения ресурсов. Результаты анализа могут быть использованы администрацией образовательных учреждений при разработке образовательной, управленческой, научной и предпринимательской политики.
Ключевые слова: образовательное учреждение; образовательная услуга; инновации; предпринимательская деятельность; информационное общество; экономика знаний.
In article the author presents re-search of tendencies and a determinant of transformation of the status of educational institutions. It is revealed that the status of independent establishment is convenient to those educational institutions which occupy an active position in the market and involve means from off-budget sources. In turn the establishment type plays a key role for conducting by establishment of enterprise and other activity bringing in the income, attraction of resources. Results of the analysis can be used administration of educational institutions by working out of an educational, administrative, scientific and enterprise policy.
Keywords: educational institution; educational service; innovations; enterprise activity; an information society; economy of knowledge.
Коды классификатора JEL: I21.
Модернизация экономико-правовых отношений системы образования предполагает мониторинг реального его состояния, тенденций развития, особенностей механизма реализации. Игнорирование государством образовательной системы спровоцирует дальнейшую ее деградацию и потерю конкурентоспособности в условиях экономики основанной на знании, как стратегическом ресурсе. Страна постепенно теряет возможность осуществления массового воспроизводства образовательных и сопутствующих услуг по всей номенклатуре отраслей современных знаний.
Одним из стратегических путей нивелирования шоков и рисков в сфере образования может явиться трансформация статуса и самой сути образовательных учреждений в сочетании с их государственной поддержкой. Государство не должно уходить из сферы образования, тем самым превращая ее в коммерческую отрасль, а должно поменять формы своего участия в данном процессе.
Современное образовательное учреждение, в условиях знаниевой экономики, является по своей сути кластером, сочетая в себе как определенный академизм и консерватизм, так и выступая в форме предпринимательской структуры. При этом сохраняется и активная обратная связь и происходит реальная коррекция подготовки качества специалистов и их специализации в соответствии с потребностями информационного общества.
Кластер в этом случае представляет определенную совокупность образовательных учреждений (кафедр вузов), специализирующихся в соответствующем сегменте образовательной и научной деятельности и, как правило, локализованных географически (регионально). Региональный образовательный кластер, в свою очередь, можно определить как организационную форму региональных образовательных систем, создаваемых для совместного эффективного использования научного, образовательного, производственного, ресурсного, инфраструктурного потенциала организаций образования региона.
Кластерная организация профессиональной образовательной деятельности является в настоящее время наиболее совершенной модификацией адаптивных структур управления сложными социально-экономическими системами, к которым относятся и высшие учебные заведения. Вся практика функционирования таких систем свидетельствует, что процессы интеграции, вызванные необходимостью повышения конкурентоспособности в условиях глобализации, неразрывно связаны с поэтапным переходом от линейно-функциональных к дивизиональным и ма-
© М.В. Гречко, 2011
тричным и от них - к сетевым структурам управления, основанным на управлении образовательными проектами в творческих авторских мастерских под руководством квалифицированных ученых-преподавателей.
На настоящем уровне функционирования региональных образовательных учреждений высшего профессионального образования, вынужденных в «режиме выживания» осуществлять подготовку студентов по нескольким десяткам образовательных программ, представляющих, как правило, слабо пересекающиеся (по отдельным вузам) множества, интеграцию собственно вузов (как отдельных элементов сети) следует признать нецелесообразной ввиду очевидной гетерогенности объектов. Оптимальным уровнем интеграции образовательных учреждений является уровень отдельной образовательной программы, реализуемой соответствующими кафедрами конкретных вузов региона. Таким образом, партнерами проектируемых сетей должны стать отдельные кафедры вузов региона, занятые подготовкой специалистов по определенным образовательным программам, что позволит непосредственно управлять качеством подготовки по определенному составу образовательных программ, востребованных экономикой конкретного региона, народным хозяйством страны предотвращая тем самым, в условиях снижения государственного финансирования, неэффективное использование государственных финансовых ресурсов.
В условиях снижения государственного финансирования образовательные учреждения (преимущественно ВУЗы) вынуждены корректировать свою деятельность в сторону рынка образовательных услуг для реализации собственного устойчивого финансирования, что приводит к изменениям самой сути и статуса государственного образовательного учреждения, когда значительное число вузов по существу становятся предприятиями образовательного бизнеса т.е. предпринимательскими структурами с определенной степенью хозяйственной автономии.
Предпринимательская деятельность образовательных учреждений в условиях информатизации экономики и общества должна рассматриваться с позиции интегрирующей силы. Только тогда создание системы качественного обучения позволит получить синергетический эффект, не только связанный с упорядоченным взаимодействием всех субъектов системы и возникающий в процессе удовлетворения потребителя в образованием, но и дополнительный, связанный с осуществлением упорядоченного воздействия образовательного учреждения на рыночную среду и выражающийся в ускоренном достижении целей развития человеческого капитала.
В связи с этим необходимо совершенствовать существующие и создавать новые процессы в жизнедеятельности образовательного учреждения и, прежде всего, в области анализа, прогнозирования, планирования и контроля образовательного процесса, с целью повышения его конкурентоспособности. Функционирование на рынке образовательных услуг порождает конкуренцию, а вместе с ней и проблему содержания и структуры конкурентоспособности учебного заведения, т.к. образовательные услуги, не исчерпываются чисто товарными признаками, а несут в себе глубокую социальную направленность как в сфере образования, так и научного знания, методической и научно-технической продукции.
Недостаток финансовых средств у государства, усиливающийся снижением платежеспособности населения означает, что ни чисто рыночный, ни чисто плановый путь функционирования и реформирования образования для России неприемлем. Решение данного противоречия надо искать в направлении придания особого статуса образовательной системе (и прежде всего уровню высшего образования). Представляется необходимым наделить субъекты образовательной системы статусом некоммерческих организаций, отделенных от государства, наделенных землей, недвижимым и движимым имуществом, работающих на контрактных взаимоотношениях с обществом - в этом случае государство должно финансировать 70 % реальных затрат на образование, в общей сумме обеспечивающей конституционный норматив лиц с высшим образованием на 10000 чел.
Как направление трансформации структуры экономических отношений системы образования обусловлен переход к автономной некоммерческой форме хозяйствования учреждений системы образования. Автономное образовательное учреждение, как организационно-правовая форма некоммерческой организации, в российском законодательстве появилось после принятия Федерального закона от 3 октября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», в 2007 году вступил в силу. С учетом данного закона все образовательные учреждения в Российской Федерации делятся на три вида (рис. 1) [5]:
Рис. 1. Типология образовательных учреждений в РФ
Государственные и муниципальные образовательные учреждения, в свою очередь, могут быть двух типов: бюджетными; автономными. Само название типа государственного (муниципального) учреждения - «автономное»
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 2
- указывает на самостоятельную деятельность (бухгалтерскую, финансово-хозяйственную). Автономия - (от греческого слова autonomia) - это самоуправление, право на самостоятельность. Речь идет не о полной независимости образовательного учреждения, поскольку автономное учреждение представляет собой тип уже существующей организационно-правовой формы юридических лиц - «учреждение» [1].
Автономные учреждения могут быть созданы для оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта и в иных областях. Собственник наделяет автономное учреждение имуществом, режим пользования которым совпадает с правом оперативного управления. Для передаваемых земельных участков действует режим постоянного (бессрочного) пользования.
Все доходы, полученные от использования имущества собственника-учредителя, поступают в собственность автономного учреждения. Автономное учреждение пользуется этим имуществом и отвечает им по своим обязательствам. Оно вправе осуществлять свою уставную деятельность как на бесплатной, так и на платной основе. Услуги, оказываемые населению на платной основе, должны относиться к основной деятельности автономного учреждения, превращая тем самым его в предпринимательскую структуру. Иные виды деятельности, неотносящиеся к основным видам, автономное учреждение вправе осуществлять, если они служат достижению основных целей данного юридического лица, и такие виды деятельности должны быть указаны в уставных документах. Учредитель (государство) формирует задания для автономных учреждений, которые финансируются путем предоставления субвенций и субсидий.
Создание новой организационно-правовой формы учреждения повлекло за собой изменения Бюджетного, Налогового и Гражданского кодексов [4]. Также были внесены поправки в Законы от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве». Все это накладывает характерные отличительные особенности, позволившие, выделить автономное учреждение в отдельный тип учреждений (таблица 1).
Таблица 1
Сравнительная характеристика организационно-правовых форм учреждений ВПО [3]
Государственные учреждения (ГУ) Автономные учреждения (АУ)
Понятие
Организация, созданная для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда. Некоммерческая организация, созданная для выполнения работ, оказания услуг в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.
Право при осуществлении деятельности
Имущество закреплено за ГУ на праве оперативного управления,является федеральной собственностью. ГУ не имеет право привлекать заемные средства. Имуществом, в том числе недвижимым, АУ вправе распоряжаться самостоятельно. АУ имеют право привлекать заемные средства, в том числе кредиты.
Обязанности
ГУ отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. АУ отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за АУ или приобретенных за счет средств, выделенных собственником на такие цели.
Управ пение учреждением
- учредитель; - руководитель; - иные органы, предусмотренные федеральными законами и уставом ГУ. - учредитель; - наблюдательный совет (должно быть не менее 5 и не более 11 членов, в котором не более 1/3 представителей государственных органов); - руководитель; - иные органы, предусмотренные федеральными законами и уставом АУ.
Источники фи нансирования деятельности
ГУ финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. АУ финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда. Финансовое обеспечение осуществляется за счет субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных законом источников.
Способ дове дения бюджетных средств
Через лицевые счета, открытые в казначействе. Через расчетные счета, открытые в кредитных учреждениях.
Преимущества
- более прозрачный механизм финансирования со стороны собственника; - субсидиарная ответственность собственника. - высокая хозяйственная самостоятельность организации; - рациональная схема ответственности; - обширные возможности взаимодействия с предпринимательскими структурами.
Недостатки
- ограничена финансово-хозяйственная самостоятельность. - фактически безвозмездное отчуждение государственного имущества в собственность организации; - необходимость формирования института представителей государства в управляющих советах организаций со всеми вытекающими отсюда издержками и рисками; - невозможность преобразования в юридические лица иных организационно-правовых форм.
В середине марта 2008 г. вышло постановление Правительства РФ № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания», которое утверждает Положение о формировании задания учредителя автономному учреждению и поручает соответствующим ведомствам разработать и утвердить методические рекомендации по расчету нормативов затрат на содержание недвижимого имущества, закрепленного за автономным учреждением, методические рекомендации по расчету нормативов затрат федерального автономного учреждения на оказание услуг, а также сами нормативы затрат, методические рекомендации по формированию задания учредителя автономному учреждению.
Задание устанавливается с учетом предложений самого автономного учреждения, касающихся потребности в соответствующих услугах, сданного в аренду недвижимого имущества, закрепленного за учреждением, показателей выполнения учреждением задания в отчетном году, объемов бюджетных ассигнований, доведенных учредителем до автономного учреждения. Остается непонятным, почему, установив подобное задание, учредитель не может выделить учреждению бюджетное финансирование по смете. Действующие нормативные акты совершенно не препятствуют учредителю бюджетной организации выделять ей средства исходя из сформулированных выше принципов, более того, перечисленные соображения используются в современном бюджетном процессе. Если же речь идет о том, что при бюджетном планировании следует шире использовать нормативы, о которых говорится в порученческих пунктах Постановления № 182, то внедрения для этого нового типа учреждений — автономных — вовсе не требуется.
По существу, введение нового типа учреждения, действующего в бюджетной сфере, может превратиться в либерализацию режима его функционирования: введение самостоятельности в планировании деятельности за счет отсутствия обязательного утверждения сметы, отказ от казначейского контроля за исполнением сметы, выведение организаций из-под действия Федерального закона №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и т.д. Осуществление подобных мер одновременно с введением жестких конкурентных правил распределения бюджетного финансирования, безусловно, оправданно, и такова была задуманная концепция реформы бюджетных организаций. Однако реализация одних лишь мероприятий по преобразованию бюджетных учреждений в автономные без введения конкурентных принципов финансирования вряд ли будет способствовать повышению эффективности их работы.
Кроме того, существуют определенные риски преобразования бюджетных учреждений в автономные, которые нельзя не учитывать. Разделим эти риски на два класса: риски для государства (муниципального образования) и риски для самого учреждения. (таблица 2).
Таблица 2
Риски, для государства и для самого учреждения, при преобразовании бюджетных учреждений в автономные [2]
№ п/п Виды рисков Возможные последствия, вследствие наступления рискового случая
Риски для государства
1. Отсутствие возможности банкротства автономного учреждения Из-за отсутствия возможности банкротства АУ и вследствие социально-ориентированного характера их деятельности, даже при формальной отмене субсидиарной ответственности, государство вынуждено будет частично брать на себя определенные обязательства АУ. Например, если кредитная организация, в которой АУ разместило бюджетные средства обанкротится, то для продолжения образовательного процесса государство будет вынуждено профинансировать деятельность АУ.
2. Возможность перехода в частную собственность имущества, приобретенного за счет внебюджетных средств В теории, строительство за счет внебюджетных средств должно быть одобрено его наблюдательным советом. Однако потом, судьба этого имущества выходит из-под непосредственного контроля АУ (в лице наблюдательного совета). Имущество, к примеру, может быть просто приватизировано.
3. Неурегулированность земельных отношений по поводу строительства новых объектов на земельных участках, выделенных государством АУ. Эта проблема встанет, в случае, если часть земель вновь построенного имущества окажется приватизированной.
4. Возможность фактического отказа АУ от выполнения государственного задания при его конкурсном распределении. Согласно Закону «Об автономных учреждениях», не предполагается проведение конкурсов при распределении задания учредителя. Однако, конкурентные начала, ради которых АУ и создавались, не будут реализованы. Если же задания будут распределяться по конкурсу, то АУ в нем могут не участвовать в принципе, что повышает риск не выполнения задания учредителя остальными АУ, вследствие их ограниченных мощностей (к примеру, предельным контингентом, который устанавливается лицензией)
5. Возможность перепрофилирования АУ в будущем. Этот риск является следствием ранее указанных рисков: возможности приватизации имущественного комплекса АУ, и его отказа от участия в конкурсном распределении учредителя.
Риски для автономного учреждения
1. Риск лишения имущественного комплекса, находящегося в оперативном управлении. Согласно ст. 5 ч. 11 ФЗ «Об автономном учреждении» это невозможно. Однако, государство, являясь учредителем, в праве изъять у учреждения имущество, которое используется не эффективно, или не по назначению. Либо же, все внебюджетные доходы, которые по Бюджетному кодексу являются неналоговыми доходами, будут изыматься в бюджет, и распоряжаться ими будет законодатель, т.е. финансовые средства, совсем не обязательно будут возвращаться тем АУ, кто их заработал.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 2
Таким образом, для того, чтобы переход в автономные учреждения не имел негативных социальных и политических последствий, необходимо реструктуризацию бюджетного сектора проводить не в ускоренном режиме, а четко и стратегически осуществлять планирование, апробацию и реализацию всего алгоритма действий. При этом, необходимо учитывать, что в действие вступает целый ряд факторов, которые не рассматривались при разработке концепции автономного учреждения. В сфере образования это: негативные демографические тенденции, переход на двухуровневую систему профессионального образования, становление федеральных и исследовательских центров (университетов) с повышенными нормативами финансирования, высоким статусом и высоким спросом на их услуги. Необходимо также признать факт, самого осознания необходимости трансформации бюджетного учреждения в автономное
Фактически статус автономного учреждения удобен тем образовательным учреждениям, которые активно привлекают средства из внебюджетных источников, причем чем больше таких денежных средств у учреждения, чем активнее оно ведет приносящую доход деятельность, тем сильнее его стесняют ограничения, существующие для бюджетных учреждений. А образовательные учреждения, которые не изыскали возможности получать дополнительные доходы, удобнее оставаться бюджетными. В этом смысле тип учреждения играет ключевую роль для ведения учреждением предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, привлечения ресурсов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая). ст. 120. п. 1.
2. Клячко Т.Л., Мау В.А, Синельников-Мурылев С.Г. О реформе бюджетных учреждений // Экономическая политика. 2009. № 1. С. 115-131.
3. Соседов Г.А. Экономические отношения системы образования: модернизация в условиях формирования информационной экономики // Автореферат диссертации на соискание ученой степени д.э.н. Тамбов, 2010. С. 46.
4. ФЗ РФ от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях»».
5. Федерального закона от 3 октября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
