CC BY
113
12.2. ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ СУБСИДИЙ ХОЗЯЙСТВУЮЩИМ
СУБЪЕКТАМ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Опанасенко Антон Сергеевич. Должность: консультант. Место работы: Министерство юстиции Хабаровского края. Подразделение: отдел правовой экспертизы в сфере финансов управления правовой работы в сфере экономики и финансов. E-mail: [email protected] Аннотация
Задача: В статье ставится задача рассмотреть особенности правового регулирования института предоставления субсидий хозяйствующим субъектам в бюджетном праве как одну из форм государственной поддержки хозяйствующих субъектов, а также выявить и проанализировать некоторые проблемы правоприменительной практики, возникающие при установлении правового регулирования в указанной сфере на уровне субъекта Российской Федерации, и предложить пути их решения.
Модель: Объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, возникающие в связи с предоставлением субсидий хозяйствующим субъектам. Предметом исследования выступают нормы материального права, регулирующие вопросы бюджетных правоотношений. Теоретико-методической базой исследования явились общенаучные методы познания: логический, системный, сравнительный. Из частно-научных методов в ходе исследования использовались методы сравнительно-правового анализа.
Выводы: По результатам проведенного исследования автор приходит к выводу о том, что действующая система правового регулирования отношений, складывающихся в связи с предоставлением субсидий хозяйствующим субъектам, не позволяет в полной мере реализовать на практике установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств, поскольку имеющиеся несоответствия в правовом регулировании допускают ситуацию, при которой бюджетные средства могут быть предоставлены лицам, не отвечающим требованиям закона, и как следствие не имеющим на это права.
Практическое значение: Предложенные в ходе исследования пути решения выявленных проблем правового регулирования могут быть использованы федеральным законодателем для повышения качества законодательной регламентации бюджетных правоотношений в целях повышения эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Оригинальность: В силу новизны проблем, поднимаемых в исследовании, работы на данную тематику в настоящий момент отсутствуют, поскольку с момента принятия Правительством Российской Федерации постановления № 887 от 06.09.2016 г., регулирующего вопросы особенностей установления правового регулирования в сфере предоставления субсидий хозяйствующим субъектам, прошел небольшой период времени. Работа предназначена как для законодателя в целях организации работы по устранению противоречий в правовом регулирова-
нии в исследуемой сфере, так и для правоприменителя для руководства в работе.
Ключевые слова: финансовое право, бюджетное право, бюджетная система РФ, субсидии юридическим лицам.
GRANTING SUBSIDIES TO BUSINESS UNITS: PROBLEMS OF LEGAL REGULATION Opanasenko Anton Sergeevich. Position: Consultant. Place of employment: Ministry of Justice on the Khabarovsk Territory. Department: Legal Examination in the Financial Sphere of the Directorate for Legal Work in the Economical and Financial Sphere. E-mail: [email protected]
Annotation
Task: The task specified in the article is to regard peculiarities of legal regulation of an institute on granting subsidies to legal entities, sole proprietors and private persons in budget law as one of business units state support forms, and to reveal and analyze some problems of practice on law enforcement arising upon legal regulation establishment in the specified sphere at the level of the subject of the Russian Federation, and to offer methods of their solution.
Model: This investigation object is public relations arising in relation to subsidies granting to business units. The investigation subject is substantive law norms regulating issues on budget relations. Theoretical and methodological base of the investigation is general scientific methods of obtaining knowledge: logical, systematic, comparative. During the investigation were used methods of comparative-legal analysis from private-scientific methods.
Conclusion: According to the investigation results, the author comes to the conclusion that current system of legal regulation relations developed in connection with subsidies granting to business units does not allow putting into practice a principal of budget funds effective usage established by the Budget Code of the Russian Federation, because existing discrepancies in legal regulation admit such a situation when budget system funds of the Russian Federation can be submitted to persons who do not require legal demands, and thus, do not have any right to it.
Practical meaning: Methods of solving the revealed legal regulation problems proposed during the investigation can be used by the federal legislator for developing quality of budget legal relations regulation in the purposes of increasing effectiveness of budget funds use from the budget system of the Russian Federation.
Originality: In view of novelty of the problems specified in the investigation, there are no work to this theme, because a short period of time has passed from the moment when Order No.887 from September 6th, 2016 regulating issues of legal regulation establishment peculiarities in the sphere of subsidies granting to business units was admitted by the Government of the Russian Federation. This work is appointed for a legislator in the purpose of organization work on elimination of contradictions in legal regulation in the investigated sphere as well as for an executor of law for guidance in work.
Keywords: financial law, budget law, budget system of the Russian Federation, subsidies to legal entities.
Одной из форм государственной поддержки стратегически важных для государства сфер предпринимательской деятельности является предоставление хозяйствующим субъектам субсидий - т.е. денежных средств, предоставляемых из бюджета бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной основе с условием целевого использования.
Согласно статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) субсидии юридическим
лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг (далее - получатели субсидий) предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров выполнением работ, оказанием услуг [1, п. 1 ст. 78].
Законодателем предусмотрено, что данный вид субсидий может предоставляться из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, а также местного бюджета. Случаи и порядок предоставления субсидий устанавливается законом (решением) о бюджете и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами соответствующих уполномоченных органов.
Федеральным законом от 03.07.2016 № 345-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статьи 7 и 10 Федерального закона «О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в статью 78 БК РФ были внесены изменения, в соответствии с которыми отныне нормативные правовые акты (муниципальные правовые акты), регулирующие предоставление субсидий, помимо всего прочего должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации [2, п. 5 ст. 1].
Указанные требования были утверждены 06.09.2016 постановлением Правительства Российской Федерации № 887 «Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг» (далее - Общие требования, правовые акты о предоставлении субсидий соответственно).
Данные Общие требования устанавливают, что правовые акты о предоставлении субсидий в обязательном порядке должны содержать общие положения о предоставлении субсидий, условия и порядок их предоставления, требования к отчетности, а также требования об осуществлении контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение [3, п. 2].
Подпункт «е» пункта 4 Общих требований устанавливает перечень требований, которым должны соответствовать получатели субсидий на первое число месяца, предшествующего месяцу, в котором планируется заключение соглашения о предоставлении субсидии (далее - соглашение), или на иную дату определенную правовым актом о предоставлении субсидии. Однако не все требования, указанные в подпункте «е» пункта 4 Общих требований, соответствуют положениям БК РФ.
Так, в соответствии с абзацем пятым подпункта «е» пункта 4 Общих требований получатели субсидий не должны по состоянию на 01 число месяца, предшествующего месяцу, в котором планируется заключение соглашения, или на иную дату, определенную правовым актом о предоставлении субсидии являться иностранными юридическими лицами, а также российскими юридическими лицами, в уставном (складочном)
капитале которых доля участия иностранных юридических лиц, местом регистрации которых является государство или территория, включенные в утверждаемый Министерством финансов Российской Федерации перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны) в отношении таких юридических лиц, в совокупности превышает 50 процентов (далее -иностранные юридические лица).
Указанная норма Общих требований противоречит пункту 15 статьи 241 БК РФ, которым установлен безусловный запрет на предоставление субсидий иностранным юридическим лицам вне зависимости от соответствия получателя субсидии указанному требованию по состоянию на определенную дату.
В данном случае указанная норма Общих требований смягчает действующую норму статьи 241 БК РФ, поскольку если придерживаться правил Общих требований, то возможна ситуация, при которой потенциальный получатель субсидии на 01 число месяца, предшествующего месяцу, в котором планируется заключение соглашения, будет соответствовать указанному требованию, а после принятия главным распорядителем бюджетных средств (далее - ГРБС) решения о предоставлении субсидии и до момента заключения соглашения (в данном случае промежуток времени между подачей документов и заключением соглашения может достигать двух месяцев) перестанет отвечать указанному требованию, к примеру, в результате покупки доли в его уставном капитале в размере 51% иностранным юридическим лицом, зарегистрированным в офшорной зоне. В результате чего вопреки императивного указания статьи 241 БК РФ субсидия будет предоставлена юридическому лицу с долей участия в уставном капитале иностранного лица из оффшорной юрисдикции.
Помимо этого, в соответствии с абзацем шестым подпункта «е» пункта 4 Общих требований получатели субсидий не должны по состоянию на 01 число месяца, предшествующего месяцу, в котором планируется заключение соглашения, или на иную дату, определенную правовым актом о предоставлении субсидии, получать средства из бюджета бюджетной системы, из которого планируется предоставление субсидии, на основании иных нормативных правовых актов на те же цели.
Данная норма Общих требований не отвечает положениям статей 34 и 38 БК РФ, поскольку принцип эффективности использования бюджетных средств и принцип адресности и целевого характера бюджетных средств в системной взаимосвязи означают достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств, доведенных до конкретных получателей с обязательным указанием цели их использования, а, следовательно, не допускают получения субсидии на те же цели в любую другую дату позднее указанной в правовом акте о предоставлении субсидии.
Представим ситуацию, при которой потенциальный получатель субсидии представляет ГРБС пакет документов, необходимый для предоставления субсидии, и подтверждающий, что он (получатель субсидии) соответствует требованию, предусмотренному абзацем шестым подпункта «е» пункта 4 Общих требований, а именно не получал по состоянию на 01 число месяца, предшествующего месяцу, в котором планируется за-
ключение соглашения, средства из бюджета бюджетной системы, из которого планируется предоставление субсидии, на те же цели. Однако в период между 01 числом месяца, предшествующего месяцу, в котором планируется заключение соглашения, и моментом заключения соглашения получатель субсидии перестал соответствовать указанному требованию, получив, к примеру, на те же цели и из того же бюджета субсидию, но от другого ГРБС. В результате чего субсидия будет предоставлена лицу, уже получившему бюджетные средства на те же цели и из того же бюджета.
В обоих рассмотренных случаях отказать заявителю в предоставлении субсидии после принятия решения о её предоставлении невозможно в силу отсутствия правовых оснований, в результате чего императивные положения БК РФ, касающиеся запрета на предоставление субсидий иностранным юридическим лицам, а также устанавливающие основополагающий принцип бюджетного права - принцип эффективности использования бюджетных средств, исполнены не будут.
В данном случае для возврата бюджетных средств в случае выявления факта несоответствия получателя субсидии указанным требованиям ГРБС необходимо будет инициировать проведение проверки в отношении получателя субсидии на предмет соблюдения им условий, целей, и порядка предоставления субсидии, по итогам которой предъявить получателю субсидии требование о возврате средств субсидии в бюджет, поскольку нарушены условия предоставления субсидии, и в случае невозврата средств субсидии в установленный срок обратиться в суд с требованием о взыскании средств субсидии в бюджет [4, разд. 3].
Как мы видим в результате несоответствия Общих требований нормам БК РФ возможны ситуации, при которых бюджетные средства могут быть предоставлены лицам вопреки императивных предписаний БК РФ, а порядок возврата средств субсидии обратно в бюджет занимает длительное время, в течение которого пользоваться бюджетными средствами будут лица, не имеющие на это законного права.
Для устранения несоответствия между нормами Общих требований и положениями БК РФ, а также в целях эффективного использования бюджетных средств федеральному законодателю надлежит привести Общие требования в соответствии с требованиями БК РФ. Так, представляется необходимым признать утратившим силу абзац пятый подпункта «е» пункта 4 Общих требований, поскольку запрет на предоставления субсидий иностранным юридическим лицам и российским юридическим лицам с иностранным участием установлен в статье 241 БК РФ и необходимость в установлении подобной нормы в Общих требованиях отсутствует.
Помимо этого, надлежит изменить конструкцию нормы, предусмотренной абзацем шестым подпункта «е» пункта 4 Общих требований, исключив из неё необходимость соответствия получателей субсидий данному требования по состоянию на какую-либо дату, установив безусловный запрет на предоставление субсидий лицам, получивших ранее бюджетные средства на те же цели и из того же бюджета.
До приведения Общих требований в соответствие с БК РФ в целях недопущения нарушений требований бюджетного законодательства при предоставлении субсидий в соответствии со статьей 78 БК РФ представляется необходимым при разработке органами государственной власти субъектов Российской Федерации правовых актов о предоставлении субсидий ру-
ководствоваться правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно сформулированной в судебных актах от 23.04.2015 № 804-О, от 31.03.2015 № 6-П, от 27.06.2017 № 1187-О, согласно которой в случае наличия противоречий между подзаконным актом и федеральным законом необходимо руководствоваться федеральным законом.
Кроме этого стоит отметить, что требования, предусмотренные абзацами пятым и шестым подпункта «е» пункта 4 Общих требований не в полной мере отвечают принципу ясности и формальной определенности правовой нормы, поскольку системой действующего правового регулирования не установлен механизм проверки получателей субсидий на соответствие указанным требованиям.
При проведении проверки получателей субсидий на соответствие их требованию о том, что они не должны являться иностранными юридическими лицами или российскими юридическими лицами, в уставном (складочном) капитале которых доля участия иностранных юридических лиц из офшорных зон превышает 50%, правоприменитель сталкивается с отсутствием доступных официальных источников информации, на основании которой можно было бы сделать вывод о соответствии получателей субсидий указанному требованию. В большинстве случаев эта проблема возникает при проверке юридического лица в форме акционерного общества, поскольку выписка из единого государственного реестра юридических лиц не содержит сведений о составе акционеров и размерах их долей в отличии, к примеру, от обществ с ограниченной ответственностью. В данном случае органы, уполномоченные на предоставление субсидий, вынуждены в качестве подтверждения соответствия получателей субсидий данному требованию ограничиваться лишь гарантийным письмом, представленным получателями субсидий, о том, что они не являются иностранными юридическими лицами или российскими юридическими лицами с участием иностранных юрлиц из оффшорных юрисдикций [5, п. 4.3].
Аналогичная ситуация и с проверкой получателей субсидий на соответствие их требованию о том, что они не получают средства из бюджета бюджетной системы, из которого планируется предоставление субсидии, на основании иных нормативных правовых актов на те же цели. Механизм проверки получателей субсидий на соответствие указанному требованию также отсутствует, поскольку законодательством не предусмотрено ведение каких-либо реестров получателей бюджетных средств с указанием цели их предоставления, на основании чего можно было бы сделать вывод о том, что заявитель ранее действительно не получал средства из бюджета на те же цели. В связи с этим указанная проверка получателей субсидий также сводится к представлению получателями субсидий гарантийного письма о том, что они не получали бюджетные средства на те же цели и из того же бюджета [6, п. 3.8].
В обоих случаях установленный механизм проверки на соответствие получателей субсидий требованиям, предусмотренным абзацами пятым и шестым подпункта «е» пункта 4 Общих требований, нельзя признать надлежащим, поскольку имеется вероятность представления получателями субсидий недостоверных сведений, установить подлинность которых на момент рассмотрения документов не представляется возможным, что в свою очередь приведет к предоставлению субсидии лицу, не отвечающему требованиям закона,
и как следствие неэффективному использованию бюджетных средств.
В связи с этим, федеральному законодателю необходимо обратить внимание на то, что в настоящее время система действующего правового регулирования не обеспечивает исчерпывающим образом органы, уполномоченные на предоставление субсидий, полномочиями и механизмом проверки достоверности документов, представленных получателем субсидии, которая, в конечном счете, сводится к соотнесению с информацией, находящейся в распоряжении таких органов или размещенной в официальных открытых источниках информации. В связи с чем, по-нашему мнению, на федеральном уровне необходимо установить механизм проверки получателей субсидий на соответствие указанных выше требований.
Так, для проверки получателей субсидий на соответствие их требованию о том, что они не должны являться иностранными юридическими лицами или российскими юридическими лицами, в уставном (складочном) капитале которых доля участия иностранных юридических лиц из офшорных зон превышает 50%, целесообразно предусмотреть обязательное наличие в выписке из единого государственного реестра юридических лиц информации о составе учредителей и размерах их долей в уставном (складочном) капитале юридических лиц всех организационно-правовых форм.
Помимо этого, в целях установления механизма проверки получателей субсидий на соответствие их требованию о том, что они не получают средства из бюджета бюджетной системы, из которого планируется предоставление субсидии, на основании иных нормативных правовых актов на те же цели, федеральному законодателю надлежит установить обязанность финансового органа соответствующего бюджета бюджетной системы по ведению учета лиц, получивших бюджетные средства с обязательным указанием цели их предоставления.
В заключении стоит отметить, что отсутствие на уровне Российской Федерации качественной правовой регламентации отношений, возникающих в связи с предоставлением субсидий, автоматически создает проблемы органам государственной власти субъектов Российской Федерации при установлении собственного правового регулирования указанных отношений. Выявленные в ходе настоящего исследования проблемы правового регулирования бюджетных отношений приводят к нарушению основополагающего принципа бюджетного права - принципа эффективности использования бюджетных средств, что в конечном счете негативным образом отражается на социально-экономическом состоянии государства, региона, муниципального образования.
Список литературы:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Российская газета. 12.08.1998. № 153-154.
2. Федеральный закон от 03.07.2016 № 345-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статьи 7 и 10 Федерального закона «О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 12.07.2016. № 151.
3. Постановление Правительства РФ от 06.09.2016 № 887 «Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг» // Собрание законодательства РФ. 12.09.2016. № 37. ст. 5506.
4. Постановление Правительства Хабаровского края от 26.04.2017 № 159-пр «Об утверждении Порядка предоставления субсидии резидентам территорий опережающего социально-экономического развития Хабаровского края в целях финансового возмещения затрат по строительству объектов инфраструктуры территорий опережающего социально-экономического развития Хабаровского края» // Официальный интернет-портал нормативных правовых актов Хабаровского края. 26.04.2017.
5. Постановление Правительства Хабаровского края от 13.04.2016 № 98-пр «Об утверждении Порядка и условий предоставления субсидий на создание и (или) развитие частных индустриальных (промышленных) парков на территории Хабаровского края» // Собрание законодательства Хабаровского края. 12.05.2016. № 4.
6. Постановление Правительства Хабаровского края от 01.06.2017 № 223-пр «Об утверждении Порядка и условий предоставления субсидий из краевого бюджета сельскохозяйственным товаропроизводителям Хабаровского края на поддержку элитного семеноводства» // Официальный интернет-портал нормативных правовых актов Хабаровского края. 05.06.2017.
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»;
Оригинальность текста - 80,27%
