CC BY
61
УДК 346.56:343.8
ЕВГЕНИЙ ЕВГЕНЬЕВИЧ КАЦУБА, Институт Академии ФСИН России, г. Рязань, Российская Федерация, e-mail: [email protected]
ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА В АРЕНДУ В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ: ПРАВОВЫЕ И ФИНАНСОВЫЕ АСПЕКТЫ
Реферат: исследуется механизм предоставления федерального имущества, закрепленного за уголовно-исполнительной системой, в аренду в разрезе трех ключевых организационно-экономических составляющих: право предоставления имущества в аренду, механизм заключения договора аренды, в том числе порядок определения арендной платы, а также порядок распоряжения арендной платой. Эти аспекты рассматриваются с учетом реформы 2011 г. согласно Федеральному закону от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
Ключевые слова: аренда, федеральное имущество, уголовно-исполнительная система, бюджетное законодательство.
EVGENY EVGENYEVICH KATSUBA, Institute of the Academy of the FPS of Russia, Ryazan, Russian Federation, e-mail: [email protected]
GRANTING FEDERAL PROPERTY AS RENT IN A PENAL SYSTEM OF RUSSIA:
LEGAL AND FINANCIAL ASPECTS
Abstract: the procedure of assigning the federal property to the penal system in the form of rent examined as the unity of three organizational and economic aspects is investigated: the right of granting property in the form of rent, the mechanism of signing the contract of rent, including an order of dedetermining rent and also a form of the order of disposing rent. These aspects are taking into account reform of 2011 according to the Federal law of May 8, 2010 No. 83-FZ "About introduction of amendments to separate acts of the Russian Federation in connection with improvement of the legal status of the public (municipal) institutions".
Keywords: rent, federal property, penal correction system, budgetary legislation.
Производственно-хозяйственная деятельность играет важную роль в уголовно-исполнительной системе (УИС), обеспечивая ее важнейшими материальными ресурсами (продовольствие, одежда и пр.), а также позволяя зарабатывать денежные средства, столь необходимые для развития УИС.
Арендные отношения - это один из инструментов производственно-хозяйственной деятельности, который позволяет эффективно использовать имущество хозяйствующего субъекта. УИС, имея в своем распоряжении огромный имущественный комплекс и осуществляя различные виды экономической деятельности, должна иметь в распоряжении такой инструмент.
Реформа, проведенная в УИС в 2011 г. в рамках Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее -
Закон № 83-Ф3), открыла для УИС новые возможности применения арендных схем.
Федеральные казенные учреждения по своей сути не должны осуществлять коммерческую, то есть приносящую доход, деятельность, но особое отношение государства (в лице Минфина России) к УИС позволило сохранить казенным учреждениям нашей системы почти всю производственно-хозяйственную деятельность и даже открыло еще большие перспективы, например, в сфере арендных отношений.
Предоставление государственного (муниципального) имущества в аренду государственными (муниципальными) учреждениями имеет три ключевые организационно-экономические составляющие: право предоставления имущества в аренду, механизм заключения договора аренды, в том числе порядок определения арендной платы, а также порядок распоряжения арендной платой (рис. 1). Эти составляющие носят правовой и финансовый характер. Рассмотрим их подробнее прежде всего с точки зрения реализации в УИС.
© Кацуба Е. Е., 2017 © Katsuba E. E., 2017
Правовые аспекты Финансовые аспекты
Рис. 1. Правовые и финансовые аспекты предоставления государственного (муниципального) имущества в аренду государственными (муниципальными) учреждениями
1. Право предоставления государственного (муниципального) имущества в аренду. Согласно ст. 608 ГК РФ право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику. Арендодателями могут быть также лица, управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду.
В УИС России имущество является федеральным и закреплено на праве оперативного управления за федеральными казенными учреждениями и на праве хозяйственного ведения за федеральными государственными унитарными предприятиями, поэтому вышеуказанные учреждения и предприятия, не являясь собственниками этого имущества, не могут самостоятельно сдавать его в аренду.
В отношении государственных (муниципальных) учреждений полномочия собственника осуществляет уполномоченный орган власти (который, как правило, является их учредителем). В УИС России полномочия собственника осуществляет ФСИН России (ст. 11 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»; Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний»).
Учредители государственных (муниципальных) учреждений определяют порядок и особенности сдачи государственного (муниципального) имущества в аренду.
В сфере федерального имущества данный вопрос регламентируется:
- в отношении имущества, закрепленного за федеральными казенными и бюджетными учреждениями, - постановлением Правительства РФ от 26 июня 2010 г. № 537;
- в отношении имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, - постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 739.
Согласно вышеуказанным нормативным актам учредители федеральных казенных (бюджетных) учреждений принимают решение о
сдаче имущества в аренду по согласованию с Росимуществом.
Данный порядок действует и в УИС России, согласно которому ФСИН России принимает решение о предоставлении закрепленного за ним федерального имущества в аренду по согласованию с Росимуществом. Инициатором выступают территориальные органы ФСИН России, учреждения, непосредственно подчиненные ФСИН России, а также ФГУП ФСИН России.
В УИС России порядок подготовки документов для сдачи федерального имущества в аренду определен письмом ФСИН России от 16 марта 2015 г. № исх-04-12885.
Кроме того, следует иметь в виду письмо Рос-имущества от 7 сентября 2015 г. № 0Д-14/37010, которое письмом ФСИН России было доведено до сведения территориальных органов ФСИН России, учреждений, непосредственно подчиненных ФСИН России, а также ФГУП ФСИН России. Данное письмо содержит рекомендации относительно сроков предоставления имущества в аренду.
2. Механизм заключения договора аренды государственного (муниципального) имущества
регламентируется Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ). Согласно ст. 17.1 Закона № 135-ФЗ процедура заключения договора аренды может иметь несколько вариантов. Первым и приоритетным является вариант конкурсов (аукционов) на право заключения договора аренды.
Порядок проведения конкурсов (аукционов) на право заключения договора аренды регламентируется приказом Федеральной антимонопольной службы от 10 февраля 2010 г. № 67 «О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, и
перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса» (вместе с Правилами проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества).
Второй вариант - без проведения конкурсов (аукционов) на право заключения договора. Право на него имеет ограниченный перечень субъектов. Так, в соответствии с п. 3.2 ст. 171 Закона № 135-ФЗ образовательная организация вправе заключить договор аренды без конкурса (аукциона):
а) с медицинскими организациями для охраны здоровья обучающихся и работников образовательной организации;
б) организациями общественного питания для создания необходимых условий для организации питания обучающихся и работников образовательной организации;
в) физкультурно-спортивными организациями для создания условий для занятия обучающимися физической культурой и спортом.
Важной составляющей заключения договора аренды является определение размера арендной платы. Действующая нормативная база предполагает следующие варианты определения величины арендной платы:
а) путем проведения независимой оценки;
б) путем проведения конкурса (аукциона);
в) иным способом.
3. Распоряжение арендной платой от сдачи имущества в аренду государственными (муниципальными) учреждениями. Это ключевой аспект с точки зрения конечной цели предоставления имущества в аренду. Ведь арендодатель, предоставляя имущество в аренду, предполагает получить арендную плату как часть доходов от своей производственно-хозяйственной деятельности, чтобы истратить эти средства на свою основную деятельность.
В нашей ситуации все осложняется тем, что имущество в аренду предоставляет, как правило, балансодержатель (например, федеральное казенное учреждение - исправительное учреждение), а право на доход - по общему правилу, заложенному в ГК РФ, - возникает у собственника. Так как собственником является орган власти, то доход от аренды государственного (муниципального) имущества превращается в доход соответствующего бюджета. Такая ситуация лишает смысла сами арендные отношения с точки зрения арендодателя - балансодержателя: зачем сдавать имущество в аренду, если дохода не будет? Вместе с тем предоставление государственного (муниципального) имущества в аренду - это один из способов эффективного его использования в ряде случаев, поэтому бюджетное законодательство предусматривает некоторые особые правила, позволяющие разрешить это противоречие.
Механизм распоряжения арендной платой от сдачи имущества в аренду государственными (муниципальными) учреждениями претерпел существенные изменения с 2011 г. в ходе реформы в рамках Закона № 83-ФЗ (рис. 2).
Рис. 2. Порядок распоряжения арендной платой от сдачи имущества в аренду государственными (муниципальными) учреждениями
До 2010 г. (включительно) в соответствии с п. 3 ст. 41 и ст. 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) арендная плата от сдачи имущества в аренду государственными (муниципаль-
ными) учреждениями считалась неналоговыми доходами соответствующего бюджета, который ее и получал. Это в принципе лишало экономического смысла такие арендные отношения с точки зрения
балансодержателя - государственного (муниципального) учреждения.
Однако, например, многие годы федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год федеральным бюджетным учреждениям социальной сферы разрешалось оставлять арендную плату для собственных нужд. Договоры аренды носили трехсторонний характер: балансодержатель (учреждение), представитель собственника (территориальное управление Росимущества) и арендатор. Средства поступали на специальный внебюджетный счет учреждения, открытый в органах Федерального казначейства, и расходовались учреждением по отдельной смете на уставную деятельность. На такую схему имели право учреждения культуры и искусства, здравоохранения, науки, научного обслуживания российских академий наук, образовательные и архивные учреждения (ст. 33 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год»).
Таким образом, практика предоставления федерального имущества в аренду в основном существовала лишь в вышеупомянутой социальной сфере. Этот особый механизм использовался и в УИС
России. Например, образовательные учреждения УИС России активно применяли арендные схемы в приносящей доход деятельности.
Реформа государственных (муниципальных) учреждений 2011 г. схему принципиально изменила. Новые редакции п. 3 ст. 41 и ст. 42 БК РФ определили следующий порядок распоряжения арендной платой (в части государственных (муниципальных) учреждений):
- в доход соответствующего бюджета поступает арендная плата только при предоставлении имущества в аренду казенными учреждениями;
- арендная плата при предоставлении имущества в аренду бюджетными и автономными учреждениями не является доходами соответствующего бюджета, а поступают с распоряжение вышеупомянутых учреждений.
Новый порядок расширил возможности использования арендной платы государственными (муниципальными) учреждениями, определив ключевым фактором организационно-правовую форму: казенное учреждение либо бюджетное или автономное учреждение.
В УИС эта реформа создала некую особую реальность (рис. 3).
Распоряжение денежными средствами федеральных казенных учреждений УИС России от приносящей доход деятельности (с 2011 г.)
Общий порядок: средства поступают
в федеральный бюджет _(п. 3 ст. 161 БК РФ)_
Доходы от привлечения осужденных к труду (в рамках собственного производства): средства остаются в распоряжении учреждения _(п. 10 ст. 241 БК РФ)_
Рис. 3. Порядок распоряжения денежными средствами учреждениями УИС от приносящей доход деятельности с 2011 г.
В рамках вышеупомянутой реформы государственных (муниципальных) учреждений с 2011 г. учреждения УИС получили статус казенных. Это, по сути, должно было означать потенциальную ликвидацию любой приносящей доход деятельности, в том числе и арендных отношений. Однако учреждения УИС в рамках этой реформы сразу получили некий особый статус. Согласно п. 10 ст. 241 БК РФ доходы, полученные от приносящей доход деятельности федеральными казенными учреждениями, исполняющими наказания в виде лишения свободы, в результате осуществления ими собственной производственной деятельности в целях исполнения требований уголовно-исполнительного законодательства РФ об обязательном привлечении осужденных к труду, в полном объеме зачисляются в федеральный бюджет, отражаются на лицевых счетах получателей бюджетных средств, открытых указанным учреждениям в тер-
риториальных органах Федерального казначейства, и направляются на финансовое обеспечение осуществления функций указанных казенных учреждений сверх бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете.
Реализация реформы 2011 г. показала, что это не предел для УИС. Особое отношение государства (в лице Минфина России) к УИС привело к появлению еще одного механизма распоряжения средствами от приносящей доход деятельности (в том числе арендной платы). Минфин России, по сути, принял на себя обязательства фактически возвращать федеральным казенным учреждениям УИС средства, полученные от приносящей доход деятельности, - в виде дополнительного бюджетного финансирования. Этот порядок позволил сохранить казенным учреждениям нашей системы почти всю производственно-хозяйственную деятельность, более того, даже открыл еще большие
перспективы, например, в сфере арендных отношений. Другими словами, предоставление имущества в аренду теперь имеет экономический смысл не только в социальных учреждениях УИС (обра-
зовательных, медицинских, научных), но и во всех остальных, и эта новая возможность должна в полной мере быть использована для развития УИС России.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Кацуба Евгений Евгеньевич - кандидат экономи- Katsuba Evgeny Evgenyevich - phd in economy,
ческих наук, доцент, доцент Института Академии associate professor, associate professor of Institute on
ФСИН России по кафедре бухгалтерского учета, ана- department of accounting, the analysis, finance and the
лиза, финансов и налогообложения, г. Рязань, Рос- taxation, Academy of the FPS of Russia, Ryazan, Rus-
сийская Федерация, e-mail: [email protected]. sian Federation, e-mail: [email protected].
БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ ОПИСАНИЕ СТАТЬИ BIBLIOGRAPHIC DESCRIPTION
Кацуба, Е. Е. Предоставление федерального Katsuba E. E. Predostavlenie federal'nogo im-
имущества в аренду в уголовно-исполнительной ushhestva v arendu v ugolovno-ispolnitel'noj sis-
системе России: правовые и финансовые аспекты / teme Rossii: pravovye i finansovye aspekty [Grant-
Е. Е. Кацуба // Человек: преступление и наказание. - ing federal property as rent in a penal system of
2017. - Т. 25(1-4), № 4. - С. 640-644. russia: legal and financial aspects]. Chelovek:
prestuplenie i nakazanie - Man: crime and punishment, 2017, vol. 25(1-4), no. 4, pp. 640-644.
