CC BY
6Государственная служба и кадры. 2023. № 5. С. 44—49. State service and personnel. 2023; (5):44—49.
Научная статья УДК 34.03
https://doi.org/10.24412/2312-0444-2023-5-44-49 NIION: 2012-0061-05/23-261
EDN: https://elibrary.ru/GFJPBQ MOSURED: 77/27-008-2023-05-461
Предмет защиты при оспаривании индивидуальных
правовых актов органов публичной власти как критерий определения вида судопроизводства
Юлия Михайловна Смолина
Московский городской суд, Москва, Россия, sjm20177@yandex.ru
Аннотация. В статье рассматривается влияние характера спорного правоотношения, связанного с действием индивидуальных правовых актов органов публичной власти и их должностных лиц, на вид судопроизводства при оспаривании индивидуальных правовых актов. Анализируются примеры из судебной практики. Приводятся рекомендации по определению вида судопроизводства.
Ключевые слова: индивидуальное правовое регулирование, правоприменительные акты, компетенция судов, подсудность. административное судопроизводство, гражданское судопроизводство
Для цитирования: Смолина Ю.М. Предмет защиты при оспаривании индивидуальных правовых актов органов публичной власти как критерий определения вида судопроизводства // Государственная служба и кадры. 2023. № 5. С. 44—49. https://doi.org/10.24412/2312-0444-2023-5-44-49 EDN: https://elibrary.ru/GFJPBQ
Original article
The subject of protection when appealing individual legal acts of public authorities as a criterion for determining the type
of legal proceedings
Yulia M. Smolina
Moscow City Court, Moscow,
Russia, sjm20177@yandex.ru
Abstract. The article examines the influence of the nature of the disputed legal relationship associated with the action of individual legal acts of public authorities and their officials on the type of legal proceedings when challenging individual legal acts. Examples from judicial practice are analyzed. Recommendations on the definition of the type of legal proceedings are given.
Keywords: Individual legal regulation, law enforcement acts, competence of courts, jurisdiction. administrative proceedings, civil proceedings
For citation: Smolina Yu.M. The subject of protection when appealing individual legal acts of public authorities as a criterion for determining the type of legal proceedings // State service and personnel. 2023. (5):44—49. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2312-0444-2023-5-44-49 EDN: https://elibrary.ru/GFJPBQ
Индивидуальные правовые акты органов публичной власти и их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке. При этом возможно обжалование индивидуальных правовых актов в порядке гражданского, административного и арбитражного судопроизводства.
© Смолина Ю.М., 2023
Правильное определение вида судопроизводства влияет на процессуальные особенности рассмотрения дела, определение состава лиц, участвующих в деле, распределение бремени доказывания, определение юридически значимых обстоятельств, возможность выхода за пределы иска, оказание содействия в собирании доказательств, применение сроков обращения в суд, создание условий для надлежащей защиты прав
№ 5/2023
и свобод субъектов соответствующих публичных правоотношений.
При принятии и подготовке дела к судебному разбирательству суд должен правильно определить вид судопроизводства, который должен соответствовать предмету защиты. Рассмотрение дела в ином судебном порядке, чем тот, который предусмотрен законодательством для спорного правоотношения, влечет помимо нарушения процессуальных норм о порядке судопроизводства, нарушение процессуальных прав лиц, участвующих в деле [1].
В силу положений п. 1 ч. 1, ч. 3 ст. 22, статей 23, 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее — ГПК РФ) исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов [2], по спорам, возникающим из различных правоотношений (гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных) рассматриваются общей юрисдикции (первая инстанция — районный (городской) суд), исключение составляют экономические споры, а также другие дела, отнесенные к ведению арбитражных судов федеральным конституционным законом и (или) федеральным законом.
В порядке гражданского судопроизводства подлежат рассмотрению требования о проверке законности и обоснованности актов и действий органов публичной власти, которые влияют на «движение частно-правового правоотношения», то есть на возникновение, изменение или прекращение имущественных либо личных гражданских прав и обязанностей. В таких делах органы публичной власти выступают в качестве субъектов гражданских правоотношений.
Статья 17 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) содержит положения, определяющие подведомственность судам общей юрисдикции административных дел, устанавливая, что в порядке КАС РФ рассматриваются дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, за исключением дел, которые отнесены к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.
В порядке административного судопроизводства подлежат рассмотрению дела об оспаривании решений, действий (бездействий) органов
публичной власти и их должностных лиц, не влекущих за собой юридических последствий в сфере имущественных и личных неимущественных отношений, регулируемых гражданским (а также семейным, трудовым, жилищным, земельным, экологическим и др. законодательством), судебное разбирательство по которым не связано с установлением обстоятельств, имеющих значение для последующего разрешения каких-либо споров о гражданских правах и обязанностях. Характер правоотношений предопределен не только участием в них в качестве одного из субъектов органов государственной власти, местного самоуправления, но и тем, что у участников отсутствует равенство, по причине наличия у одного из них властных полномочий над другим [3].
В абзаце пятом пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»[4] разъяснено, что, по смыслу ч. 4 ст. 1 КАС РФ и ч. 1 ст. 22 ГПК РФ, а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8 ГК РФ), споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ. В данном случае, исходя из характера спорного правоотношения и его субъектного состава, необходимо применение ГПК или Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ).
Так, Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что, учитывая возможность возникновения субъективных гражданских прав и гражданских обязанностей из актов публичной власти, споры об осуществлении этих прав, которые связаны с требованиями о признании недействительными индивидуальных актов органов публичной власти и являются основанием их возникновения, а также споры о признании таких актов недействительными, если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, необходимо рассматривать в порядке гражданского судопроизводства (письмо Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 2015 г. № 7-ВС-7105/15 [5]).
В соответствии с п.п. 2 и 5 ч. 1 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением юридическими и
№ 5/2023
физическими лицами предпринимательской и иной экономической деятельности:
■ об оспаривании сопряженных с правами и законными интересами лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных (индивидуальных) правовых актов, решений и действий (бездействия) органов публичной власти, иных органов, организаций, наделенных федеральным законодательством отдельными публичными полномочиями;
■ иные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение и разрешение отнесено к компетенции арбитражных судов.
В порядке арбитражного судопроизводства должны рассматриваться дела о признании недействительными индивидуальных актов органов публичной власти, противоречащих законодательству и нарушающих права и законные интересы юридических лиц и граждан-предпринимателей. Требования юридических лиц и граждан-предпринимателей о признании неправомерными действий должностных лиц, нарушающих их права и охраняемые законом интересы, подлежат рассмотрению в суде, если такие действия не были оформлены распорядительными или иными административными документами. Дела по спорам о возмещении убытков, причиненных индивидуальными актами органов публичной власти, а также противоречащими законодательству действиями должностных лиц органов публичной власти, рассматриваются в суде общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства, если требования предъявлены гражданином (физическим лицом), либо в арбитражном суде, если с требованием обращается юридическое лицо или гражданин-предприниматель.
Так, Арбитражным судом Костромской области рассмотрено дело (решение оставлено без изменения вышестоящими судебными инстанциями) по заявлению общества с ограниченной ответственностью о признании незаконным постановления Управления Федеральной налоговой службы по Костромской области о проведении осмотра территории, помещений, документов и предметов [6].
При определении вида судопроизводства по делам о защите прав, основанных на индивидуальном акте, действии органа публичной власти или должностного лица такого органа, а также нарушенных актом, действием (бездействием) органа публичной власти или должностного лица такого органа, суды руководствуется следующим основным критерием: носят ли правоотношения публично-правовой характер, а именно, в случае,
если один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику, то такие дела должны рассматриваться по правилам административного судопроизводства.
Таким образом, при определении вида судопроизводства по делам о защите прав, основанных на акте, действии органа публичной власти или должностного лица, а также нарушенных актом, действием (бездействием) органа публичной власти или должностного лица такого органа суды руководствуются следующими критериями:
■ субъектный состав правоотношений (статус истца, ответчика);
■ характер правоотношений (какие права подлежат судебной защите);
■ сущность спора (чем выражено нарушение прав и связано ли оно с решением, действием (бездействием) органа власти или должностного лица).
Представляется, что защите в порядке гражданского судопроизводства независимо от субъектного состава лиц, участвующих в деле, подлежат:
■ права, связанные с пенсионным обеспечением, оспариванием решений пенсионного органа;
■ права, связанные с получением мер социальной защиты (социальных пособий, компенсационных выплат, индексации выплат, предоставлении льгот), оспариванием решений Фонда социального страхования;
■ об оспаривании решений учреждений медико-социальной экспертизы об отказе в установлении инвалидности и об установлении инвалидности;
■ о признании недействительным (незаконным) решения комиссии по жилищным правам детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, признании права на обеспечение отдельным благоустроенным жилым помещением специализированного жилищного фонда по договору найма специализированного жилого помещения, о возложении обязанности по обеспечению жилым помещением;
■ о признании недействительным (незаконным) решения об отказе в распоряжении средствами (частью средств) материнского (семейного) капитала;
■ о признании недействительными (незаконными) актов органов опеки и попечительства, принятых ими в рамках реализации полномочий, установленных Федеральным законом от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» [7] (постанов-
№ 5/2023
ления о назначении опекуном и попечителем, об освобождении, отстранении опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей, заключении договоров доверительного управления имуществом подопечных, выдачи (отказа в выдаче) разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных); признании недействительными (незаконными) решения об отказе в заключении, изменении договора о приемной семье, а также решения о прекращении договора о приемной семье;
■ о признании недействительным (незаконным) решения органа местного самоуправления об отказе в предоставлении жилого помещения по договору социального найма, признании права на внеочередное предоставление жилого помещения по договору социального найма и возложении на орган местного самоуправления обязанности по предоставлению жилого помещения.
При решении вопроса об определении вида судопроизводства возникают трудности при подаче гражданами исковых заявлений, содержащих требования об оспаривании действий органов публичной власти или должностных лиц указанных органов, а также о взыскании компенсации морального вреда, причиненного в результате указанных действий. Выделение в отдельное производство исковых требований о взыскании компенсации морального вреда, не подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства, и принятие их к производству суда в порядке ГПК РФ приводит к необходимости в дальнейшем приостановления производства по гражданскому делу до рассмотрения дела в порядке административного судопроизводства и затягиванию рассмотрения указанных требований.
Следуя разъяснениям, данным в пп. 2, 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» [8], в пп. 2, 37 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 ноября 2022 г. № 33 «О практике применения судами норм о компенсации морального вреда» [9]:
■ по результатам рассмотрения дел по правилам главы 22 КАС РФ суды могут принимать решения, влекущие имущественные последствия для граждан, если в соответствии с законодательством необходимо для восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов, например, когда тре-
буется возвратить излишне уплаченные (взысканные) налоговые, таможенные платежи, страховые взносы, исполнительский сбор; выплатить компенсацию за незаконные решения, действия (бездействие) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями;
■ суд может взыскать компенсацию морального вреда, причиненного незаконными решениями, действиями (бездействием) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями;
■ суд может удовлетворить требование о компенсации морального вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов публичной власти, должностных лиц этих органов, которые нарушили личные неимущественные права гражданина либо затронули принадлежащие гражданину нематериальные блага.
Учитывая изложенные разъяснения, возникают вопросы разграничения предметной компетенции при рассмотрении споров, когда одновременно заявлены требование о признании незаконным решения, действия (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, и о компенсации морального вреда, причиненного принятием решения, действием (бездействием). Например, заявлено требование о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство, отказа в изменении разрешенного использования земельного участка, постановления о снятии гражданина с учета в качестве нуждающегося в жилом помещении, постановления о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу и т.д., а также требование о компенсации морального вреда вследствие незаконности указанного решения. Представляется, что такие требования могут быть рассмотрены в порядке административного судопроизводства, поскольку причинение морального вреда обусловлено незаконными решениями, действиями (бездействием) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.
Суды иногда допускают ошибки в выборе вида судопроизводства. Так, решением суда первой инстанции удовлетворен административный иск о признании незаконными действий судебного пристава-исполнителя по списанию со счета денежных средств, с Федеральной службы судебных приставов в пользу истца взыскано 5 000 руб. в счет возмещения ущерба, возложена обязанность по возврату суммы исполнительского сбора. Суд апелляционной инстанции решение изменил (уточнив ответчика), взыскав 5 000 руб. с Российской Федерации в лице Федеральной службы судебных приставов за счет казны Российской
№ 5/2023
Федерации. Кассационным определением постановленные судебные акты отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку «избранный административным истцом вид судопроизводства не предусматривает возмещения ущерба за вред, причиненный незаконными постановлениями, действиями (бездействием) судебного пристава-исполнителя (статья 1069 ГК РФ)», соответственно, дело подлежало рассмотрению в порядке искового судопроизводства [10].
Таким образом, при определении вида судопроизводства по делам о об оспаривании акта органа публичной власти необходимо руководствоваться следующими критериями: субъектный состав правоотношений (статус истца, ответчика); характер правоотношений (какие права подлежат судебной защите); сущность спора (чем выражено нарушение прав и связано ли оно с решением, действием (бездействием) органа власти или должностного лица).
Список источников
1. Кузнецова И.А. Особенности административного судопроизводства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти // Тенденции развития науки и образования. 2023. № 5 (93). С. 24—26.
2. Павлова М.С. Законный интерес как предмет судебной защиты по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти // Юридическая мысль. 2011. № 1 (63). С. 91—94.
3. Горбунова (Коршунова) И.В. Проблемы определения вида судопроизводства по делам об оспаривании действий (бездействия) и решений органов публичной власти // Вестник Хакасского государственного университета им. Н.Ф. Ка-танова. 2022. № 1 (39). С. 71—76.
4. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2019 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2016. № 11.
5. Письмо Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 2015 г. № 7-ВС-7105/15 // Электронный ресурс: https://www.garant.ru/ ргоаи^8/1ро/рг1ше/аое/71219272/?у8еИа=1ша mwq2fqp261940049 (дата обращения: 31 августа 2023 г.).
6. Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 16.05.2023 № Ф01-1808/2023 по делу № А31-4528/2022 // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
7. Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 17. Ст. 1755.
8. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2022. № 9.
9. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 ноября 2022 г. № 33 «О практике применения судами норм о компенсации морального вреда» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2023. № 2.
10. Кассационное определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 08.06.2023 № 88а-12274/2023 по делу № 2а-2918/2022 // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
References
1. Kuznetsova I.A. Features of administrative proceedings in cases of challenging decisions, actions (inactions) of public authorities // Trends in the development of science and education. 2023. No. 5 (93). pp. 24—26.
2. Pavlova M.S. Legitimate interest as a subject of judicial protection in cases of challenging decisions, actions (inactions) of authorities // Legal Thought. 2011. No. 1 (63). pp. 91—94.
3. Gorbunova (Korshunova) I.V. Problems of determining the type of legal proceedings in cases of challenging actions (inaction) and decisions of public authorities // Bulletin of the Khakass State University. N.F. Katanova. 2022. No. 1 (39). pp. 71—76.
4. Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation dated September 27, 2019 No. 36 "On some issues of application by courts of the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation" // Bulletin of the Supreme Court of the Russian Federation. 2016. No. 11.
5. Letter of the Supreme Court of the Russian Federation dated November 5, 2015 No. 7-ВС-7105/ 15 // Electronic resource: https://www.garant.ru/ products/ipo/prime/doc/71219272/?ysclid=lmdm wq2fqp261940049 (accessed August 31, 2023).
6. Resolution of the Arbitration Court of the Volga-Vyatka District dated May 16, 2023 No. F01-1808/2023 in case No. A31-4528/2022 // Reference legal system "Consultant Plus".
№ 5/2023
7. Federal Law of April 24, 2008 No. 48-FZ "On Guardianship and Trusteeship" // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2008. No. 17. Art. 1755.
8. Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation dated June 28, 2022 No. 21 "On some issues of application by courts of the provisions of Chapter 22 of the Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation and Chapter 24 of the Arbitration Procedure Code of the Russian Federation" // Bulletin of the
Supreme Court of the Russian Federation. 2022. No. 9.
9. Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation of November 15, 2022 No. 33 "On the practice of application by courts of norms on compensation for moral harm" // Bulletin of the Supreme Court of the Russian Federation. 2023. No. 2.
10. Cassation ruling of the Sixth Court of Cassation of General Jurisdiction dated 06/08/2023 No. 88a-12274/2023 in case No. 2a-2918/2022 // Reference legal system "Consultant Plus".
Информация об авторе Ю.М. Смолина — судья Московского городского суда.
Information about the author Yu.M. Smolina — Judge of the Moscow City Court.
Статья поступила в редакцию 27.10.2023; одобрена после рецензирования 10.1 1.2023; принята к публикации 28.11.2023.
The article was submitted 27.10.2023; approved after reviewing 10.1 1.2023; accepted for publication 28.11.2023.
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Типологии права и правосознания. Концептуальное единство и многообразие. Монография. Гриф МУМЦ "Профессиональный учебник". Гриф НИИ образования и науки / Под ред. В.П. Малахова, Н.Д. Эриашвили. 479 с.
ISBN: 978-5-238-03650-2
Исследование типов права и правосознания объединено задачей реализовать четыре методологические идеи, что позволяет и существенно конкретизировать саму проблему правопонимания, и придать теории вопроса необходимую, хотя и не предельную, содержательность.
Первая методологическая идея — право и правосознание находятся в диалектической связи: с одной стороны, они противоположны друг другу, с другой стороны, право и правосознание тождественны друг другу.
Вторая методологическая идея — не может быть единственной типологии, исчерпывающей все содержательное многообразие права и/или правосознания. Необходима система их типологий.
Третья методологическая идея — типология права, с одной стороны, должна определяться в контексте корреляции типов права с его отраслями, а с другой стороны, она определяется в контексте корреляции типов права с типами правосознания.
Четвертая методологическая идея — качество действия права в рамках определенной его отрасли находится в прямой, необходимой и непосредственной зависимости от того, насколько адекватен им тот тип права и правосознания, на основе которого они сформированы и действуют.
Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов и для всех интересующихся проблемами понимания природы права и правосознания.
ТИПОЛОГИИ ПРАВА и ПРАВОСОЗНАНИЯ
Концептуальное единство и многообразие
№ 5/2023
