CC BY
198
администрации поселения: понятие и методология юридического закрепления
В данной статье предпринята попытка определения проблем договора контрактации и особенностей его исполнения полномочия органов местного самоуправления поселений, закрепленные в отраслевых федеральных законах.
Ключевые слова: компетенция, договор, органы государственной власти, Конституция РФ.
O.M. Hashtihov, post-graduate chair of constitutional and municipal law of Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs; tel.: 88612581426.
Area of jurisdiction, competence and powers of local administration of the settlement: concept and methodology of legal fixing
In this article attempt of definition of problems of the contract of contracting and features of its execution of power of local governments of the settlements, fixed in industry federal laws is made.
Key words: competence, contract, public authorities, Constitution of the Russian Federation.
Хаштихов Омар Магомедович
адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Краснодарского университета МВД России _(тел.: 88612581426)
Предмет ведения, компетенция
и полномочия местной
В правовой литературе понятия предмета и компетенции нередко понимаются как тождественные. Однако, на наш взгляд, оснований для этого нет - эти понятия должны соотноситься как общее и частное, то есть находиться в иерархическом ряду. Основной аргумент здесь заключается в том, что деятельность органов местного самоуправления, в том числе местной администрации муниципального образования, регулируется на разных правовых уровнях: конституционном, законодательном, подзаконном, и полагать, что на всех уровнях должны регулироваться предметы ведения или компетенция, было бы неправильно. Так, совершенно очевидно, что Конституция РФ стоит особняком в правовой системе России, имея высшую юридическую силу и определяя основополагающие юридические положения для российского государства.
Разумеется, Конституция РФ не регулирует вопросы детально - это делается в соответствующих правовых актах, принимаемых в развитие конституционных норм [1]. И именно поэтому Конституция РФ применительно к публичной власти не применяет термина «компетенция», но активно использует термины «в ведении», «предмет ведения» (ст. 5, 11, 71, 72,
73, 76, 77, 101, 102, 103, 104, 125). Применительно к местному самоуправлению Конституция РФ не использует указанные термины, и причина эта, на наш взгляд, вытекает из неоправданного терминологического разделения органов государственной власти и органов местного самоуправления (ст. 12), поскольку и органы государственной власти, и органы местного самоуправления составляют единую систему публичной власти в Российской Федерации. Поэтому логика Конституции РФ в рассматриваемом аспекте, применяемая по отношению к органам государственной власти, должна быть применима и к органам местного самоуправления.
В этом случае из ст. 130 Конституции РФ определяется предмет ведения местного самоуправления, а именно: самостоятельное решение вопросов местного значения; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Как видно, формулировки достаточно общие, но такие и должны быть, поскольку под предметом ведения органов местного самоуправления как органов публичной власти на местном уровне, как нам представляется, следует понимать те основные сферы их деятельности, которые закрепляются на конституционном уровне.
81
Что касается иных направлений деятельности, указанных в ст. 132 Конституции РФ, то это уже скорее относится не к предмету ведения, а к компетенции органов местного самоуправления, и вряд ли их перечисление в Конституции РФ уместно. По мнению Л.П. Волковой, «компетенция органа исполнительной власти - это полномочия органа по осуществлению возложенных на него функций. Сформулированное таким образом понятие "компетенция" показывает разделение труда между органами, действующими в одной сфере, и очерчивает границы их труда» [2]. Практически такая же точка зрения у Н.С. Бойко [3]. Однако и здесь, на наш взгляд, имеется методологическая ошибка, которая заключается в отождествлении компетенции и полномочий (как до этого отождествление предметов ведения и компетенции). Мы полагаем, что компетенция органа местного самоуправления раскрывает предмет ведения этого органа и дефинируется как определяемые в нормативно-правовом порядке направления деятельности органа местного самоуправления по реализации возложенных на него функций посредством конкретных полномочий, которыми он наделяется для их реализации. И уже эти полномочия, в свою очередь, раскрывают компетенцию органа местного самоуправления и являются непосредственным руководством к действию для органов местного самоуправления, поскольку именно их реализация порождает соответствующие муниципально-правовые отношения.
В данном смысле в ФЗ «Об общих принципах органиазции местного самоуправления в Российской федерации» (далее - ФЗ 2003 г.) из трех обязательных органов местного самоуправления (представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация) меньше всего «повезло» как раз местной администрации, для которой ни компетенция, ни конкретные полномочия законодатель не выделяет.
Вместе с тем в ст. 14-16 определены вопросы местного значения. Если из них вычесть исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования, то оставшиеся вопросы местного значения поселения (ст. 14 ФЗ 2003 г.) как раз и составят основу компетенции местной администрации поселения (это - формирование, исполнение бюджета поселения; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотве-дения, снабжения населения топливом и др.). Всего получается 38 вопросов местного значения. Абсолютное большинство из них входит в
компетенцию местной администрации поселения.
Для реализации компетенции местной администрации она наделяется необходимыми полномочиями. Эти полномочия разбросаны во множестве правовых актов, в том числе (без выделения местной администрации) они указаны в ст. 17 ФЗ 2003 г., причем это сделано, на наш взгляд, бессистемно. Как нам представляется, в ст. 17 ФЗ 2003 г. необходимо классифицировать полномочия органов местного самоуправления, а именно: а) в первом разделе указать все полномочия, относящиеся к местному самоуправлению (принятие устава муниципального образования; установление официальных символов муниципального образования; создание муниципальных предприятий и учреждений и др.); б) во втором разделе указать все полномочия, закрепленные в отраслевых федеральных законах.
Указанный второй раздел (отраслевые полномочия местной администрации муниципального образования), который мы предлагаем ввести в ФЗ 2003г., является в настоящее время наиболее проблемным. В процессе исследовательской работы нам не удалось в правовой литературе встретить работу, где были бы консолидированы такие полномочия на уровне федеральных законов (не говоря уже о более глубокой консолидации). Между тем фрагментарная консолидация может быть показана на примере нескольких федеральных законов следующим образом.
Полномочия органов местного самоуправления поселений, закрепленные в отраслевых федеральных законах.
В Земельном кодексе Российской Федерации [4] (ст. 11):
1. К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
2. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
В Основах законодательства Российской Федерации о культуре [5] (ст.40)
82
К полномочиям органов местного самоуправления поселения в области культуры относятся:
организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;
создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, находящихся на территории поселения;
создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении.
В Водном кодексе Российской Федерации [6] (ст. 27):
1. К полномочиям органов местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, относятся:
1) владение, пользование, распоряжение такими водными объектами;
2) осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий;
3) осуществление мер по охране таких водных объектов;
4) установление ставок платы за пользование такими водными объектами, порядка расчета и взимания этой платы и т.д.
В общей сложности полномочия местных администраций содержатся в 44 федеральном законе, где закреплены 224 полномочия. При этом, как видно из вышеприведенных примеров, формулировки полномочий в законах довольно сильно различаются, однако этот аспект мы не рассматриваем, поскольку, на наш взгляд, он требует самостоятельного исследования. Кроме того, во многих отсутствует прямая связь между формулировкой вопросов местного значения и полномочиями органов местного самоуправления, т.е. в ряде случаев нет однозначного соответствия между ними. Как нам представляется, соотношение вопросов местного значения поселения и корреспондирующих им полномочий органов местного самоуправления в федеральных законах требует своей гармонизации, что также представляет собой предмет самостоятельного исследования. Равным образом это касается и вопросов, определенных в ст. 14.1, 15.1, 16.1 ФЗ 2003 г. - здесь имеется немало дискусси-
онных вопросов [7]. Самостоятельную проблему составляют и явно неоправданные изменения перечня вопросов местного значения для поселений. Так, за период с октября 2003 г. по февраль 2010 г. для поселений и муниципальных районов перечень вопросов местного значения увеличился на десять пунктов, городского округа - на одиннадцать. При этом порядка 95 % местных бюджетов уже сейчас являются дотационными [8]. Эти и другие смежные проблемы ждут своего муниципально-правового комплексного анализа.
Далее, мы полагаем, что все без исключения полномочия необходимо инкорпорировать в ФЗ 2003 г. - так, как сделано нами в приведенном выше фрагментарном порядке. В противном случае (как, собственно, сейчас и обстоит дело), из основного муниципального закона нет ясности в том, какими именно конкретными полномочиями обладают органы местного самоуправления и тем самым жители муниципальных образований остаются в неведению на этот счет (как вариант переходного периода к полной консолидации полномочий местной администрации можно рассматривать включение в ФЗ 2003 г. полного перечня всех федеральных законов, в которых содержатся эти полномочия). Более того, как показал наш опрос работников местных администраций поселений (было опрошено 52 сотрудников из 8 городских и 5 сельских поселений Краснодарского края и Ростовской области, включая 6 заместителей глав местных администраций), ни один из ни не имел полного представления об объеме всех полномочий местных администраций поселений (каждый работал по своему направлению, и полномочия в этой сфере знал достаточно хорошо) и все согласились с тем, что предлагаемая нами консолидация была бы целесообразна. Поэтому такая консолидация будет очень полезна для работников аппаратов органов местного самоуправления. Разумеется, если наше предложение внедрить, что объем ФЗ 2003 г. заметно увеличится (по нашим расчетам всего в федеральных законах закреплено 224 полномочия, каждое из них по объему текста занимает порядка 150 издательских знаков, что в итоге составляет 0, 84 печатных издательских листа, то есть примерно 18-20 стандартных страниц формата А4, или около 9-12 страниц книжного текста, исходя из наиболее применяемых размеров шрифтов), однако такое увеличение, на наш взгляд, оправданно. В уставах поселений также целесообразно приводить перечень полномочий местной администрации с добавлением полномочий, определяемых самим муниципалитетом. Целесообразно также предусмотреть для органов государственной власти субъектов РФ полномочие наделять местные админи-
83
страции поселений некоторыми полномочиями муниципальных районов, исходя из социально-экономических возможностей поселений. Как вариант переходного периода к полной консолидации полномочий местной администрации можно рассматривать включение в ФЗ 2003 г. полного перечня всех федеральных законов, в которых содержатся эти полномочия.
1. Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 19.
2. Конюхова И.А. Конституционное право Российской Федерации. Общая часть. М., 2006. С. 230.
3. Волкова Л. П. Компетенция органов исполнительной власти: понятие и условия установления // Административное право и процесс. 2008. № 5. С. 40.
4. Бойко Н.С. Правовое регулирование организации и деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. Саранск, 2007. С. 9.
5. Земельный кодекс Российской Федерации от 25. 10. 2001 г. № 136-Ф3 (ред. от 12.12. 2011 г.). М, 2012.
6. Основы законодательства Российской Федерации о культуре (утв. ВС РФ 09.10.1992 N 3612-1) (ред. от 08.05.2010) // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 09. 06. 2012 г.).
7. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 06.12.2011). М, 2012.
8. Волкова Л.П. Проблемы правового регулирования полномочий исполнительных органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 8. С. 63-66; Волкова Л. П. Установление предметов ведения и разграничение полномочий в системе исполнительной власти // Админи-
стративное право и процесс. 2009. № 1. С. 33-37.
1. Kutafin O.E. Sources of constitutional law of the Russian Federation. M, 2002. P. 19.
2. Konyukhov I.A. The constitutional law of the Russian Federation. The general part. M., 2006. P. 230.
3. Volkova L.P. Competence of the executive power: the concept and the conditions for establishing // Administrative law and process. 2008. № 5. P. 40.
4. Boiko N.S. Legal regulation of the Organization and of the executive and administrative bodies of municipalities in the Russian Federation. Dis.... master of law. Saransk, 2007. P. 9.
5. Land Code of the Russian Federation of 25. 10. 2001 № 136-FZ (as amended on 12. 12. 2011). M, 2012.
6. Bases of the legislation of the Russian Federation on culture (approved Forces 09.10.1992 N 3612-1) (as amended on 08.05.2010) // Legal reference system "Consultant +" (the date of circulation - 09. 06. 2012).
7. Water Code of the Russian Federation of 03.06.2006 № 74-FZ (as amended on 06.12.2011). M., 2012.
8. Volkova L.P. Problems of legal regulation authority executive bodies of local self-governance / / Constitutional and municipal law. 2008. № 8. P. 63-66; Volkova L.P. Establishment of competence and separation of powers in the executive // Administrative law and process. 2009. № 1. P. 33-37.
84
