CC BY
59
ПРЕДЛОЖЕНИЯ
по вопросам реформирования электроэнергетики Российской Федерации, выработанные на основании совместного рассмотрения проблемы на расширенном заседании ученых Отделений Физико-технических проблем энергетики, Геологии, геофизики, геохимии и горных наук и Экономики Российской Академии наук
Москва, 26 февраля 2001 г.
1. Электроэнергетика - единственная базовая отрасль национальной экономики, продукцию которой нельзя заменить никаким другим видом энергии. Поэтому любое реформирование электроэнергетики должно рассматриваться с позиций интересов российского государства и общества в целом, а не отдельной хотя и крупной компании. Обеспечение надежного и безопасного электро- и теплоснабжения экономики должно стать основным критерием оценки любых структурноорганизационных, имущественных и хозяйственных преобразований в электроэнергетике.
2. Основой российской электроэнергетики является уникальная Единая электроэнергетическая система (ЕЭС) - национальное достояние России. Ее технико-технологическая структура создавалась десятилетиями в другой экономической среде, по другим критериям, не присущим рыночной экономике. Преобразования, которые были осуществлены в электроэнергетике в 90-е годы, особенно отчетливо проявились в негативном воздействии на экономичность работы и воспроизводственные возможности отрасли. Образовавшаяся в электроэнергетике новая система имущественных прав и рыночных отношений породила объективные противоречия между возможностями надежной и эффективной работы существующей технологической инфраструктуры ЕЭС России, интересами ее собственников и требованиями рыночного механизма управления.
3. В течение 90-х годов имело место постоянное нарастание негативных явлений в электроэнергетике:
- расход электроэнергии в самой электроэнергетике (собственные нужды и потери в электрических сетях) постоянно возрастал. Это способствовало заметному удорожанию электроэнергии у потребителей;
- численность занятых, приходящаяся на 1 млн. кВт установленной мощности, возросла в течение последнего десятилетия почти в два раза при сокращении производства электроэнергии примерно на 20%. Это не может быть полностью объяснено ни структурными изменениями в отрасли, ни необходимостью увеличения ремонтного персонала. В результате, затраты на оплату труда и социальные нужды росли при падающей производительности труда;
- опережающими темпами по сравнению с затратами на производство и реализацию в себестоимости продукции отрасли росли так называемые прочие затраты. Веских аргументов для такого хозяйственного поведения нет;
- ведущий физический показатель экономичности - средний удельный расход топлива на производство электроэнергии - резко увеличился в результате перехода с 1996 г. на новую методику исчисления. Эта методика была введена для снижения удельного расхода топлива на отпускаемое тепло и повышения конкурентоспособности ТЭЦ в системах централизованного теплоснабжения. Как следствие ее применения был стимулирован рост цен на монопольном рынке электроэнергии, куда постав-
ляется более 70% объема продукции электроэнергетики. В то же время тепло от ТЭЦ осталось более дорогим по сравнению с теплом от промышленных котельных. В результате, крупные производственные потребители тепла уходят от системы централизованного теплоснабжения. Экономичность ТЭЦ постоянно падает;
- все перечисленное выше привело к удорожанию производства, передачи и распределения электроэнергии и росту среднего тарифа для потребителей (в сопоставимых ценах) примерно на 20% к 1997 г. по сравнению с 1991 г. Продолжавшиеся в 1998-2000 гг. негативные процессы в отрасли способствовали дальнейшему росту среднего тарифа;
- нарастание износа основных производственных фондов (ОПФ) в электроэнергетике происходит достаточно быстро. Наиболее тревожное положение сложилось на тепловых электростанциях, на долю которых приходится более половины ОПФ отрасли и свыше 3/5 установленной мощности электростанций. По ним объем незавершенного строительства составляет менее 2/3 от полностью амортизированных ОПФ и продолжает непрерывно снижаться. В условиях роста экономики это может стать ограничивающим фактором для ряда районов страны;
- наблюдается ухудшение финансового состояния электроэнергетики после общероссийского кризиса 1998 г. Это обратная тенденция по сравнению с положительной динамикой в экономике в целом, в том числе и в промышленности. Уровень рентабельности отрасли упал с невысоких 14,1% в 1997 г. до 11,3% в 1999 г. За последние неполные 3 года в электроэнергетике постоянно нарастало превышение кредиторской задолженности над дебиторской: на 01.12.2000 г. оно составило 114,3% по сравнению со 104% на 01.01.1998 г. Положительное сальдо прибылей и убытков снизилось в 2000 г. до 1,2 млрд. долл. по сравнению с 2,2 млрд. долл. в 1998 г. Это приближает ряд хозяйствующих субъектов к банкротству;
- в конце 90-х годов в электроэнергетике происходило достаточно интенсивное наращивание долгосрочных и краткосрочных финансовых вложений, не связанных с поддержанием инвестиционной программы отрасли. По данным Госкомстата РФ, инвестиции в основной капитал отрасли постоянно возрастали до 1997 г. После дефолта 1998 г. они упали в сопоставимых относительных показателях больше, чем в целом по отраслям экономики и промышленности. Такая финансовая политика не имеет веских обоснований;
- на фоне все ухудшающихся показателей электроэнергетики в целом и холдинга РАО «ЕЭС России» в частности обращают внимание высокие финансовые результаты деятельности Головного общества РАО «ЕЭС России»: рентабельность по реализованной продукции в 1998 и 1999 гг. намного превышала 100%, а кредиторская задолженность составляла около половины дебиторской. Резкие различия в результатах экономической деятельности позволяют считать, что руководство РАО «ЕЭС России» в основном концентрирует свои усилия на управлении Головным обществом, а не холдингом и электроэнергетикой в целом. Эта ситуация может привести к развалу электроэнергетики.
4. Теплоснабжение России, самой холодной страны мира, находится в критическом состоянии, несмотря на его ключевое значение для государства и общества. На производство теплоэнергии сегодня расходуется около 45% первичных энергоресурсов, потребляемых в стране. Системы централизованного теплоснабжения (ТЭЦ и котельные производительностью свыше 20 Гкал/час) обеспечивают около 70% всего тепла, остальное поступает от системы децентрализованных источников. Однако качество и экономичность в обеих системах теплоснабжения пересекли критический рубеж. Из-за колоссальных потерь тепла (20% в сетях РАО «ЕЭС России» и до 30% в муниципальных сетях) теплоснабжение от ТЭЦ неэко-
номично. Сверхнормативные потери, которые были вынуждены оплачивать потребители, в стоимостном выражении для условий 2000 г. составили 2,2 млрд. долл. Теплоснабжение от котельных в основном убыточно и поддерживается за счет специального финансирования из местных бюджетов.
Проблема устойчивого теплоснабжения от электростанций, которые обеспечивают почти половину тепла, потребляемого в централизованных системах, практически обойдена в материалах Минэкономразвития РФ и РАО «ЕЭС России». Это крупный недостаток концепции реформирования.
5. Необходим критический пересмотр проводимой в электроэнергетике экономической политики для вывода ее из кризиса. Реформирование электроэнергетики должно осуществляться на основе решения комплекса сопряженных народнохозяйственных задач, связанных с адекватным развитием ее топливной базы, отечественного машиностроения, строительных организаций, научного потенциала, подготовки инженерно-технических и квалифицированных рабочих кадров и соответствующей законодательной базы. Реформирование электроэнергетики не должно быть сведено только к изменениям организационнохозяйственных и имущественных отношений, направленных на переход к конкурентному рынку и привлечению частных инвесторов, что является основой предложений Минэконоразвития России и РАО «ЕЭС России». Представленный проект реформирования электроэнергетики содержит в себе угрозу возрастания риска для надежного и бесперебойного электро- и теплоснабжения страны. Реформирование электроэнергетики требует решительных и неординарных действий, учитывающих весь спектр возможных социально-экономических последствий.
6. Реформирование электроэнергетики должно обеспечить безусловное удовлетворение платежеспособного спроса на электроэнергию и тепло всех категорий потребителей во всех регионах страны. Каждый потребитель, своевременно оплачивающий энергию, должен быть в обязательном порядке обеспечен электроэнергией и теплом в независимости от финансового состояния перепродавцов. Это положение должно быть закреплено законодательно и являться приоритетным при разработке всех программ развития и реформирования. Должны быть определены меры ответственности электроэнергетических компаний и всех уровней административного управления за состоянием и надежным обеспечением электроэнергией и теплом регионов и страны в целом.
Для снижения цен на топливо и тарифов на электроэнергию и тепло должна проводиться целенаправленная политика сокращения числа перепродавцов. Необходимо ввести четкие правила, регулирующие максимальный уровень суммарной торговой надбавки в цепи от производителя до потребителя.
7. Устойчивое развитие электроэнергетики не может быть обеспечено без надежной топливной базы. Россия располагает достаточными геологическими запасами всех видов топлив, в том числе и природного газа, способных удовлетворить потребности страны в течение ближайших десятилетий. Однако в настоящее время, резко сократились объемы подготовки запасов и производственных мощностей по их добыче. Необходим систематический горный аудит по оценке и контролю за эффективностью использования сырьевых ресурсов. Это позволит иметь объективную картину реального потенциала топливной базы страны.
Средства на проведение геолого-разведочных работ постоянно сокращаются (например, отмена налога на воспроизводство материально-сырьевой базы). Это уже проявилось в нехватке газа для электростанций. В угольной промышленности отсутствие резервов производственных мощностей уже сегодня не позволяет обеспечить потребности электроэнергетики в дополнительных поставках углей. Нега-
тивное финансовое состояние угольной промышленности дает основание считать ее банкротом. Дефицит топлива для электроэнергетики будет нарастать, если в ближайшее время не осуществить решительной перестройки в энергетическом комплексе страны.
8. Энергетическая стратегия России на период до 2020 г. концептуально определила основные направления развития отраслей энергетического комплекса. В дополнение к ней нужна государственная программа ежегодных действий в энергетическом комплексе России на период до 2010 г. Она должна исходить из сегодняшних конкретных реалий и детального анализа технического состояния электростанций и сетей, возможностей добычи и транспорта всех видов топлива, состояния экономики и уровня жизни населения, привлечения инвестиций в энергетический комплекс, допустимых уровней цен и тарифов, не сдерживающих социально-экономическое развитие России.
9. Теплоснабжение России находится в критическом состоянии из-за низкого технического уровня, ненадежности оборудования, неэкономичности работы ТЭЦ и котельных и неудовлетворительного топливообеспечения. РАО «ЕЭС России» по существу устранилось от работы по улучшению теплообеспечения страны. Нужна государственная программа, определяющая основные направления действий на федеральном и региональном уровнях по выводу из кризиса и созданию конструктивных условий для надежного и экономичного теплоснабжения, включая теплофикацию. Сегодня остается невостребованным имеющийся потенциал знаний, технических, организационных и экономических решений, необходимых для реорганизации теплоснабжения в самостоятельную отрасль энергетического комплекса и национальной экономики. Необходимо переосмыслить концепцию теплофикации и централизованного теплоснабжения с учетом современного положения и многолетнего опыта применения таких систем в стране.
10. Определяющим моментом в оценке действий по реформированию электроэнергетики и ее топливной базы является состояние основных фондов и возможности продления сроков их службы. Объективная информация по необходимому кругу основного и вспомогательного оборудования отсутствует. Это сегодня не позволяет получить достоверные оценки по выбытию основных фондов и объемов инвестиций, необходимых для их возмещения. Необходимо срочное проведение объективного обследования состояния основных фондов электроэнергетики и топливоснабжающих отраслей и оценки возможностей продления с физической и экономической точек зрения сроков службы основных производственных фондов.
11. Развитие электроэнергетики потребует наращивания производственных мощностей отечественного машиностроения по выпуску энергетического оборудования и запасных частей надлежащего качества и надежности. Однако его современное состояние неспособно обеспечить выпуск необходимого оборудования в требуемых объемах и сроках. В этих условиях должна быть определена четкая позиция по привлечению импортного оборудования и установлены предпочтительные формы договорных отношений с его поставщиками с учетом всех краткосрочных и долгосрочных последствий таких решений.
12. В предстоящей перспективе основная часть электроэнергии в России будет вырабатываться на тепловых электростанциях. Развитие технологической базы электроэнергетики будет идти в направлении сооружения маневренных блоков средней и малой мощности. При этом основное внимание должно уделяться вопросам эффективности использования топлива, охране окружающей среды и экономичности. Природный газ еще долго останется доминирующим видом топлива в электроэнергетике. В этой связи новое строительство газовых энергоблоков
следует ориентировать на парогазовые установки и сооружение газотурбинных ТЭЦ средней и малой мощности. Многие существующие котельные на газе могут быть переоборудованы в ТЭЦ путем пристройки к ним газотурбинных установок. Существующие мощности ВПК должны быть ориентированы на выпуск газотурбинных энергетических установок и поставляться в комплекте с теплоутилизационным оборудованием. Для повышения эффективности сжигания угля должны быть разработаны и освоены котлы кипящего слоя и осуществлен перевод котельных на эту технологию.
13. Реформирование электроэнергетики и ее топливной базы невозможно без обеспечения привлекательности энергетических и горных специальностей для молодежи. Должна быть усилена подготовка научных, инженерно-технических и квалифицированных рабочих кадров эксплуатационников и строителей по основным специальностям, отвечающая современному уровню требований. Должны быть незамедлительно приняты решения по подготовке кадров для энергетического комплекса, так как нарастает разрыв между потребностями и выпуском соответствующих специалистов.
14. Центральным вопросом является оценка необходимых объемов инвестиций в электроэнергетику и определение надежных источников их поступления. В рассматриваемой перспективе основными реальными источниками инвестиций должны быть собственные средства отрасли: амортизационные отчисления (с учетом возможной переоценки стоимости основных фондов) и реинвестируемая часть прибыли. При этом должны быть использованы все возможные альтернативные решения, в частности, финансирование инвестиционной программы электроэнергетики и ее топливной базы крупными производственными компаниями (особенно электроемкими) на согласованных условиях. Продажа акций и облигаций энергокомпаний, заемный капитал и другие могут рассматриваться только как дополнение к основным источникам.
В первую очередь следует реализовать имеющийся потенциал незавершенного строительства в атомной и гидроэнергетике. Это позволяет ввести около 20 ГВт новых мощностей в короткие сроки и при относительно низких удельных капитальных вложениях. Ввод АЭС и ГЭС дает возможность в рассматриваемое десятилетие ослабить остроту топливоснабжения электростанций.
15. До настоящего времени в стране нет механизмов регулирования цен и тарифов, отвечающих интересам национальной экономики. Так, нет взаимосо-гласования уровней цен на топливо для электроэнергетики (мазут, остаточный продукт нефтепереработки, дороже нефти; природный газ дешевле энергетического угля и т. п.). Это прямо влияет на уровень средних тарифов на тепло- и электроэнергию в стране. Отсутствуют и механизмы регулирования обоснованных уровней рентабельности субъектов электроэнергетики - естественных монополистов.
В российской электроэнергетике существует перекрестное субсидирование: население и сельское хозяйство получает электроэнергию по низким тарифам за счет повышенных тарифов для промышленности. При устранении этого явно ненормального ценового соотношения следует иметь в виду, что:
- примерно 40-45% потребленной энергии экспортируется через производство экспортной продукции;
- доля оплаты электроэнергии в среднедушевом доходе населения России при современном тарифе и при многократно более низком уровне электропотребления уже практически сравнялась с показателями США;
- дополнительное влияние на бюджеты населения оказывают самые высокие тарифы на электроэнергию для электрифицированного городского транспорта и других сфер;
- существует большое число групп населения, пользующихся льготами при оплате электроэнергии. Однако компенсация выпадающих доходов электроэнергетики законодательно не предусмотрена ни на федеральном, ни на региональном уровнях.
Резкое наращивание цен на топливо и потребность в инвестициях могут привести к существенному росту тарифов на электроэнергию и тепло. В результате в экономике страны создастся мощный импульс к спаду промышленного производства и валового внутреннего продукта. Разрешение этой проблемной ситуации может быть только компромиссным и требует интенсивных усилий по многим направлениям: интенсификации энергосбережения, снижения потерь и роста эффективности самой электроэнергетики, снижения капиталоемкости новых мощностей в электроэнергетике, изменения системы налогообложения. Только после реализации совокупного потенциала этих мероприятий допустимо рассматривать повышение тарифов на электроэнергию и тепло. Повышение тарифов должно быть последней, а не первой мерой по нормализации финансово-экономической ситуации в электроэнергетике.
Сдерживание роста тарифов на электроэнергию (при полной обеспеченности спроса отрасли на инвестиции), например за счет сокращения налоговой нагрузки, как показывают исследования и расчеты Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, не приводит к снижению совокупных поступлений в госбюджет. Происходит компенсация выпадающих налогов от электроэнергетики за счет увеличения налоговых поступлений от других отраслей экономики. Уменьшение налогов в электроэнергетике по существу является вкладом государства и должно рассматривается как специфическая форма кредита или как увеличение государственных активов в отрасли.
16. В настоящее время управление государственным имуществом в компаниях со смешанным капиталом является явно недостаточным. Государство должно проводить единую политику управления своими активами в электроэнергетике. Для этого целесообразно создать государственную компанию по управлению государственными активами. Ее важнейшей задачей должна стать коррекция сложившегося положения с управлением корпоративного капитала в электроэнергетике. Сегодня права главного акционера - государства - отчуждены в пользу менеджеров энергетических компаний.
17. Реформирование электроэнергетики и связанных с ней топливных и других отаслей должно опираться на результаты научных работ по фундаментальным и прикладным исследованиям. Необходимо разработать долгосрочную программу научно-технических работ для поддержания развития энергетического комплекса страны в соответствии с национальными интересами.
Должна быть восстановлена практика регулярного составления на современном уровне знаний полноценных территориальных и отраслевых отчетных и перспективных энергетических балансов. Это необходимо для постоянного мониторинга состояния энергетического комплекса и смежных отраслей в целях эффективности использования энергии.
Должна быть создана постоянно обновляющаяся система национальных стандартов, норм и требований к электро- и теплотехническому оборудованию, топливу и материалам, отвечающая передовому уровню и ориентирующая разработчиков и производителей на энергосбережение и охрану окружающей среды.
18. Структурно-организационное реформирование электроэнергетики должно проводиться крайне осторожно. Оно не должно быть одномоментным, а проходить по адаптивной схеме поэтапно, когда на каждом шаге оцениваются результаты и в соответствии с ними принимаются решения по продолжению реформирования. Дискуссионные предложения должны обязательно проходить экспериментальную проверку на моделях и в локальных масштабах отдельных АО-энерго.
Переход к конкурентному рынку в электроэнергетике неизбежно связан с рядом опасностей: усложнением системы управления процессами в отрасли, повышением вероятности потери управляемости. Это потребует значительного увеличения инвестиций в системы управления и создание дополнительных резервов генерирующих мощностей и пропускных способностей линий электропередач. В противном случае произойдет недопустимое снижение надежности электроснабжения, за которое будет платить потребитель.
Конкурентные рынки электроэнергии и тепла могут быть сформированы только при условии устойчивого функционирования конкурентного рынка топлива, в котором устраняется монопольно-криминальная составляющая современного топливного рынка и исключается необходимость установления так называемых балансовых заданий.
Необходимо полностью реализовать возможности укрупненных территориальных вертикально-интегрированных энергетических компаний-холдингов. По своим производственно-хозяйственным функциям они должны быть ближе всего к объединениям электроэнергетических систем (ОЭС), которые всегда были основой формирования и развития ЕЭС России.
* * *
Система мер, предложенная Минэкономразвития России и РАО «ЕЭС России», не гарантирует устойчивой, надежной и эффективной работы системы электро- и теплоснабжения страны. Она не решает проблему инвестиционного обеспечения технического перевооружения и развития отрасли. Создается угроза масштабного увеличения тарифов на электроэнергию и тепло, что станет серьезным барьером на пути экономического роста страны. Таким образом, по мнению большинства участников заседания, предложения Минэкономразвития России и РАО «ЕЭС России» не могут быть приняты за основу государственной политики реформирования электроэнергетики России.
Председатель заседания Вице-президент РАН, академик
Н.П. Лаверов
