ПРЕДЕЛЫ УЧАСТИЯ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РЕАЛИЗАЦИИ КОМПЛЕКСНОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ ПО ИНИЦИАТИВЕ ПРАВООБЛАДАТЕЛЕЙ Текст научной статьи по специальности «Право»

DOI 10.47643/1815-1337_2023_6_147

ПРЕДЕЛЫ УЧАСТИЯ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РЕАЛИЗАЦИИ КОМПЛЕКСНОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ ПО ИНИЦИАТИВЕ ПРАВООБЛАДАТЕЛЕЙ Limits of Authorities Participation In Complex Development of Territory Realization by Right Holders of Estate

ШАРДАКОВ Иван Николаевич,

аспирант кафедры административного и конституционного права, Пермский государственный национальный исследовательский университет. ул. Букирева, 15, г. Пермь, Пермский край, Россия, 614068. E-mail: shardakovivan@mail.ru;

Shardakov Ivan Nikolaevich,

postgraduate student of the Department of Administrative and Constitutional Law, Perm State University.

Bukireva str., 15, Perm, Perm Krai, Russia, 614068. E-mail: shardakovivan@mail.ru

Краткая аннотация. Настоящее исследование содержит обоснование пределов участия органов государственной власти и местного самоуправления в деятельности по комплексному развитию территории, осуществляемому по инициативе правообладателей земельных участков и иных объектов недвижимости. Автор приходит к выводу о том, что участие органов публичной власти, обладающих достаточно широкой дискрецией при осуществлении правового регулирования градостроительной деятельности, в реализации комплексного развития территорий по инициативе правообладателей ограничено и отвечает постулируемому Конституционным Судом Российской Федерации принципу согласованности государственных, общественных и частных интересов.

Abstract. This research contains a justification of limits participation of state and municipal authorities in activities for complex development of territory realization by right holders of estate. The author comes to conclusion that participation of public authorities, having a sufficiently broad discretion in the implementation of legal regulation of activities for complex development of territory by right holders of estate, is limited and meets the principle of coordination of state, public and private interests, postulated by the Constitutional Court of the Russian Federation.

Ключевые слова: Комплексное развитие территории, правообладатели объектов недвижимости, согласование публичных и частных интересов, градостроительная деятельность.

Keywords: Complex development of territory, right holders of estate, coordination of public and private interests, urban development.

Для цитирования: Шардаков И.Н. Пределы участия органов публичной власти в реализации комплексного развития территории по инициативе правообладателей // Право и государство: теория и практика. 2023. № 6(222). С. 147-150. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_6_147.

For citation: Shardakov I.N. Limits of authorities participation in complex development of territory realization by right holders of estate // Law and state: theory and practice. 2023. No. 6(222). pp. 147-150. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_6_147.

Статья поступила в редакцию: 09.05.2023

Правовое регулирование градостроительной деятельности в Российской Федерации базируется на фундаментальной позиции Конституционного Суда Российской Федерации (далее также - Конституционный Суд), выведенной через толкование положений отечественного законодательства в данной области общественных отношений. Названная позиция сводится к тому, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Действительно, градостроительная деятельность представлена как публично-правовыми, так и частноправовыми отношениями. При этом на практике «согласование» публичных и частных интересов все чаще подменяется необходимостью наличия между ними «баланса». Вместе с тем, имеются основания считать такое мнение ошибочным.

Положения законодательства о градостроительной деятельности по своему характеру являются публично-правовыми отношениями, поскольку основаны именно на подчинении одного субъекта другому. В этой связи применение к названным правоотношениям такого понятия как «баланс» интересов не совсем соотносится с их юридической природой, поскольку в отличие от «согласования» предполагает равноправие (равновесие) взаимодействующих между собой субъектов.

Градорегулирование является исключительной прерогативой органов публичной власти, определяющих курс градостроительной политики исходя из комплексной оценки факторов, способных оказать влияние на устойчивое развитие территории всего муниципального образования (это и природно-экологические и социально-экономические и культурные факторы, а также обеспечение безопасности, распределение ресурсов и др.). Планы и намерения частных субъектов по использованию принадлежащих им объектов недвижимости зачастую обоснованы лишь их собственными интересами, которые объективно могут идти в разрез с градостроительной политикой, вектор движения которой задают органы публичной власти. Поэтому роль метода диспозитивного регулирования рассматриваемых общественных отношений обоснованно сводится федеральным законодателем к минимуму.

Вместе с тем законодательство Российской Федерации содержит механизмы, обеспечивающие эффективное взаимодействие публичных и частных субъектов градостроительной деятельности. К таким механизмам, в первую очередь, безусловно, следует отнести институт, позволяющий частным субъектам участвовать в реализации органами публичной власти градостроительной политики на территориях муниципальных образований, посредством обеспечения публичности процедур принятия тех или иных властных решений в области градостроительной деятельности - это институт общественных обсуждений или публичных слушаний.

При этом необходимо иметь в виду, что решения уполномоченных в области градостроительной деятельности органов власти, по которым в обязательном порядке должны проводиться общественные обсуждения или публичные слушания, не ставятся в прямую зависимость от результатов последних, поскольку они, по справедливому замечанию Конституционного Суда1, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее, такие институты обеспечения публичности процедуры принятия уполномоченными органами власти решений в рассматриваемой области правоотношений предоставляют каждому, кого может затронуть такое решение, возможность участвовать в его обсуждении, а также представлять обоснованные замечания и предложения по существу.

Другим механизмом, обеспечивающим эффективное взаимодействие публичных и частных субъектов градостроительной деятельности, является содержащийся в градостроительном законодательстве институт договорных отношений, связанный с комплексным развитием территорий. И если результаты использования первого механизма имеют для публичной стороны, как выше упоминалось, рекомендательный характер при принятии ими решений, то второй связывает органы власти принятыми на себя обязательствами по договору, за неисполнение или ненадлежащее исполнение которых наступает ответственность в соответствии с таким договором и действующим законодательством Российской Федерации.

Претерпевший существенные изменения в 2020 году институт договорных отношений между публичными и частными субъектами градостроительной деятельности, сегодня представлен в виде единого механизма комплексного развития территории (далее - КРТ). Так, исходя из систематического толкования положений части 7 статьи 66 и статьи 70 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) правообладатели объектов недвижимости, расположенных в границах конкретной территории, вправе заключить с органами публичной власти договор о КРТ. Законодателем, по сути, предусмотрен прямой способ взаимодействия публичных и частных субъектов рассматриваемых правоотношений, предоставляющий возможность осуществлять деятельность по развитию конкретной территории комплексно, с учетом интересов каждой стороны, закрепленных соответствующим договором. Отсюда уже представляется логичным вывод о том, что участие публичной стороны в реализации деятельности на основании договоров о КРТ по инициативе правообладателей (далее - Договор) нельзя считать неограниченным. Однако чтобы определить пределы такого участия, необходимо более подробно разобрать юридическую природу Договора.

В целом судебная практика исходит из того, что соглашения, предметом которых является констатация наличия у органа публичной власти определенной компетенции в сфере градостроительства, а также выражение органом публичной власти согласия исполнять обязанности, установленные градостроительным законодательством, по своей природе не являются гражданско-правовыми сделками2.

Анализ содержания договоров о КРТ позволяет прийти к выводу о том, что они также не порождают у публичной стороны каких-либо гражданско-правовых обязанностей перед контрагентом, а лишь фиксируют обязательства по исполнению ей своих же полномочий. При этом контрагент, несмотря на вышеуказанные обязательства публичной стороны, должен при реализации проекта КРТ строго следовать всем тем процедурам и правилам в области градостроительной деятельности, которые содержит профильное законодательство. В противном случае публичное образование оставляет за собой законное право на отклонение проектных решений, отказа в выдаче разрешительной документации и пр.

Несмотря на преимущественно публично-правовой характер договоров о КРТ, участие публичной стороны в реализации деятельности на основании Договоров по сравнению с иными видами КРТ наиболее ограничено.

Так, в силу закона порядок заключения названного Договора имеет ряд специфических отличий от процедур заключения договоров о КРТ жилой и нежилой застройки, а также незастроенной территории. Во-первых, для того, чтобы правообладателям объектов недвижимости, расположенных в границах одной территории, заключить с публичной стороной договор о ее комплексном развитии, не требуется принятия уполномоченным органом власти решения о КРТ (часть 4 статьи 70 ГрК РФ). В данном случае федеральный законодатель оставил вопрос о дальнейшей судьбе объектов недвижимого имущества на усмотрение правообладателей таких объектов, и лишь они вправе решать, будут ли принадлежащие им земельные участки и расположенные на ней иные объекты недвижимости включены в границы КРТ.

Если правообладатели все-таки решатся осуществить комплексное развитие принадлежащей им территории, то прежде чем инициировать заключение соответствующего договора, они должны обратиться в комиссию по подготовке правил землепользования и застройки с заявлением о внесении изменений в такие правила в части установления территории, в границах которых предусматривается осуществление комплексного развития территории (указанное вытекает из содержания части 5.1 статьи 30 и части 1 статьи 70 ГрК РФ). Самостоятельное решение публичной стороны о включении частных территорий в границы комплексного развития может быть признано недействительным по решению суда3.

Напротив, публичная сторона оставляет за собой право на отклонение несоответствующих градостроительной политике муниципального образования предложений частных субъектов о включении принадлежащих им земельных участков в границы территории, подлежащей комплексному развитию. При этом необходимо чтобы основания для отклонения таких предложений содержались в профильном законодательстве субъекта Российской Федерации или муниципального образования, принимающего решение. В этом случае, суды, не вмешиваясь в компетенцию уполномоченных органов власти в области градостроительной деятельности, устанавливают лишь факт соблюдения процедуры рассмотрения соответствующих предложений частных лиц, направленных в комиссию по подготовке правил землепользования и застройки, и, при

-4

отсутствии нарушений, встают на сторону властей .

1 По жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», статей 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге»: Определение Конституционного Суда РФ от 15.07.2010 № 931 -О-О.

2 См. например: постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05 февраля 2013 г. № 12444/12, от 03 апреля 2012 г. № 17043/11.

3 См. например, решения Пермского краевого суда от 23 мая 2022 г. по делу № 3а-207/2022, от 28 декабря 2022 г. по делу № 3а-487/2022.

4 См. например: определение Верховного Суда Российской Федерации от 04 апреля 2022 г. № 305-ЭС22-2788 (по делу № А40-101800/2021).

Из изложенного следует, что для включения находящихся в частной собственности земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, в границы территории, подлежащей комплексному развитию, необходимо согласие не только правообладателей таких объектов, но и публичной стороны, что по своей сути соответствует постулируемому Конституционным Судом принципу согласованности публичных и частных интересов в обсуждаемой сфере деятельности.

После того как в правила землепользования и застройки внесены границы КРТ, правообладатели земельных участков и иных объектов недвижимости, входящих в границы такой территории вправе обратиться в уполномоченный орган публичной власти с предложением о заключении Договора. При этом порядок заключения Договора определяется нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (часть 8 статьи 70 ГрК РФ).

Принятие закона1, концептуально изменившего механизм реновации неэффективно используемых, либо неиспользуемых территорий в России, послужило основанием для разработки и утверждения субъектами Российской Федерации в развитие положений названного закона целого ряда нормативных правовых актов, необходимых для реализации КРТ «на местах». В их числе поименован и нормативный правовой акт, утверждающий порядок заключения Договора. Первым субъектом Российской Федерации, принявшим все необходимые правовые акты, был, конечно, город федерального значения - Москва. Другие субъекты Российской Федерации, разрабатывали и утверждали необходимые нормативные правовые акты, взяв за основу аналогичные документы Москвы. Поэтому в целом различия между ними не столь существенные.

Анализ действующих в субъектах Российской Федерации порядков заключения Договоров позволяет прийти к выводу о том, что существенные положения рассматриваемой процедуры содержатся во всех актах субъектов и имеют минимальное количество отличий. Все аналогичные порядки субъектов Российской Федерации включают в себя три стандартных стадии: направление правообладателями заявления о заключении Договора, рассмотрение данного заявления органами публичной власти и выдача результата. В порядках имеются перечень документов, которые правообладатели должны представить вместе с заявлением о заключении Договора в уполномоченный орган власти, сроки рассмотрения таких заявлений, а также основания для отказа в заключении Договора (в качестве примера можно обратиться к нормативным правовым актам Московской области2, Пермского края3).

Следующий этап, характеризующий пределы усмотрения публичных образований в правоотношениях по заключению Договора с правообладателями (после решения вопроса о включении земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, принадлежащих частным субъектам, в границы КРТ), состоит в определении органами власти того, какие для заключения Договора требуются документы. Данный этап имеет весьма формальный характер, поскольку перечень необходимых документов (зачастую исчерпывающий) содержится в порядке заключения Договора, утвержденный субъектом Российской Федерации. Однако представление всех необходимых документов еще не означает, что их содержание удовлетворит публичную власть, реализующую градорегулирование. Думается, что в случаях, когда предоставленные в соответствии с минимально необходимым для рассмотрения заявления о заключении Договора перечнем документы, не соответствуют предусмотренным действующим законодательством требованиям к таким документам, публичная сторона вправе считать их отсутствующими. Аналогичная практика уже прижилась при рассмотрении заявлений о выдаче разрешений на строительство, где, например, разделы проектной документации на планируемый к строительству объект, не соответствующие обязательным требованиям к их составу, публичной стороной считаются отсутствующими. Применительно к заключению Договора таким случаем может быть, например, несоответствие соглашения о разграничении обязанностей по осуществлению мероприятий по КРТ (данный документ является необходимым приложением к проекту Договора, если его реализацию планируют осуществлять двое и более правообладателей в силу статьи 70 ГрК РФ) требованиям, установленным частью 6 статьи 70 ГрК РФ. Важно отметить, что требования к документам не должны иметь абстрактный, заведомо недостижимый характер, порождающий по своей сути коррупциогенный фактор.

Параллельно с разрешением вопроса о соответствии содержания представленных с заявлением о заключении Договора документов требованиям законодательства, планы правообладателей по КРТ подлежат оценке публичной стороной на предмет их согласования с градостроительной политикой конкретного муниципального образования, в котором планируется реализовать проект комплексной застройки. Здесь дискреция публичных образований весьма широка, однако, это обстоятельство представляется оправданным в силу изложенного в начале данной статьи тезиса об исключительной прерогативе публичной власти в определении такой политики. Ведь публичная сторона должна исходить из интересов и потребностей жителей всего муниципального образования, поэтому учитывает все факторы необходимые для устойчивого развития последнего и обеспечения комфортности городской среды. В этой связи, имеются основания полагать, что при поступлении заявления правообладателей о заключении Договора, публичная сторона, систематизировав данные об обеспеченности планируемой к развитию территории той или иной инфраструктурой, возможностью и готовностью к такому развитию вообще, должна, выдать частной стороне - контрагенту, исчерпывающие условия развития территории сообразные планам правообладателей (в частности, но не ограничиваясь: необходимую потребность в местах в детских дошкольных учреждениях, учреждениях среднего общего образования, поликлинического обслуживания населения с учетом планируемого объема жилой застройки и т.п.).

В целом же, на наш взгляд, если публичная сторона на основании заявлений правообладателей уже включила частные земельные

1 О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий: Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 494-ФЗ.

2 О порядке комплексного развития территорий в Московской области: постановление Правительства Московской области от 26 января 2021 г. № 29/3.

3 Об утверждении Порядка реализации решения о комплексном развитии территории в Пермском крае, Порядка согласования проектов решений о комплексном развитии территории жилой и нежилой застройки, подготовленных главой местной администрации муниципального образования Пермского края, Порядка заключения договоров о комплексном развитии территории, заключаемых органами местного самоуправления с правообладателями земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества: постановление Правительства Пермского края от 15 июня 2021 г. № 410-п.

участки и расположенные на ней объекты недвижимости, в границы КРТ, дело остается только за согласованием условий Договора, обеспечивающих интересы публичной и частной сторон. И здесь повторим, что не нужно забывать о целях деятельности и той и другой стороны. В первом случае приоритет отдается общественному благу и государственным интересам, во втором - извлечению прибыли.

Несмотря на то, что судебная практика идет по пути признания договоров, заключаемых частными субъектами с органами публичной власти по вопросам взаимодействия между ними при реализации градостроительной деятельности - договорами преимущественно публично-правовыми, основными бенефициарами таких договоров все-таки следует считать частных субъектов. И задача публичной стороны при реализации Договора сделать так, чтобы частная сторона извлекала прибыль не в ущерб общественным и государственным интересам.

Далее, необходимо отметить, что заключение между сторонами Договора и взятие публичной стороной на себя обязательств по исполнению своих же полномочий (например, согласовать и утвердить и (или) выдать необходимую документацию), само по себе не позволяет публичному образованию осуществлять соответствующие обязательства, минуя установленные действующим законодательством административные процедуры на основании такого Договора. Поэтому заключив Договор, правообладатели должны будут пройти все установленные административные барьеры, связанные с получением каждого конкретного документа.

Подводя итоги всему вышеуказанному, можно определить следующие ограничения участия органов публичной власти в реализации КРТ по инициативе правообладателей:

1. органы публичной власти не вправе самостоятельно включать частные земельные участки и расположенные на них объекты недвижимости, в границы КРТ;

1.2. перечень необходимых для заключения Договора документов должен быть исчерпывающий, а требования к их содержанию не должны носить абстрактный, заведомо недостижимый характер, порождающий коррупциогенный фактор;

1.3. ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение принятых на себя обязательств по Договору.

Именно эти факторы предоставляют частным субъектам градостроительной деятельности возможности и гарантии при осуществлении деятельности по реализации проектных решений по Договору. В целом предложенную федеральным законодателем правовую конструкцию заключения обсуждаемого Договора, с учетом изложенного, можно считать в меру гибкой и позволяющей обеспечить не «баланс» а именно «согласование» государственных, общественных и частных интересов.

Библиогра фия:

1. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий: Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 494-ФЗ. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

2. О порядке комплексного развития территорий в Московской области: постановление Правительства Московской области от 26 января 2021 г. № 29/3. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

3. Об утверждении Порядка реализации решения о комплексном развитии территории в Пермском крае, Порядка согласования проектов решений о комплексном развитии территории жилой и нежилой застройки, подготовленных главой местной администрации муниципального образования Пермского края, Порядка заключения договоров о комплексном развитии территории, заключаемых органами местного самоуправления с правообладателями земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества: постановление Правительства Пермского края от 15 июня 2021 г. № 410-п. Доступ из справочно-правовой системы « Консул ьтантПл юс».

4. По жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», статей 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге: Определение Конституционного Суда РФ от 15.07.2010 № 931 -О-О. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

5. По делу № А40-101800/2021: определение Верховного Суда Российской Федерации от 04 апреля 2022 г. № 305-ЭС22-2788. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

6. По делу № А32-24023/2011: постановление Президиума ВАС РФ от 05.02.2013 № 12444/12. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

7. По делу № А41-29131/2010: постановление Президиума ВАС РФ от 03.04.2012 № 17043/11. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

8. По делу № 3а-207/2022: решение Пермского краевого суда от 23 мая 2022 г. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

9. По делу № 3а-487/2022: Решение Пермского краевого суда от 28 декабря 2022 г. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

References:

1. On Amendments to the Urban Planning Code of the Russian Federation and Certain Legislative Acts of the Russian Federation in Order to Ensure the Integrated Development of Territories: Federal Law No. 494-FZ of December 30, 2020. Access from the legal reference system «ConsultantPlus».

2. On the procedure for the integrated development of territories in the Moscow Region: Decree of the Government of the Moscow Region dated January 26, 2021 No. 29/3. Access from the legal reference system «ConsultantPlus».

3. On approval of the Procedure for Implementing the decision on the integrated development of the territory in the Perm Region, the Procedure for Approving draft decisions on the integrated Development of residential and non-residential Development prepared by the head of the local administration of the municipality of the Perm Region, the Procedure for concluding agreements on the integrated Development of the territory concluded by local self-government bodies with the rightholders of land plots and (or) located on them Real estate objects: Decree of the Government of the Perm Region No. 410-p dated June 15, 2021. Access from the legal reference system «ConsultantPlus».

4. According to the complaint of the citizen Andronova Olga Olegovna on violation of her constitutional rights by the provisions of Articles 39 and 40 of the Urban Development Code of the Russian Federation, Article 13 of the Law of St. Petersburg "On Urban Development Activities in St. Petersburg", Articles 7 and 8 of the Law of St. Petersburg "On the procedure for organizing and conducting public hearings and informing the population in the implementation of Urban planning activity in St. Petersburg: Ruling of the Constitutional Court of the Russian Federation No. 931 -O-O dated 15.07.2010. Access from the legal reference system «ConsultantPlus».

5. In case no. A40-101800/2021: Ruling of the Supreme Court of the Russian Federation dated April 04, 2022 no. 305-ES22-2788. The document was not published. Access from the legal reference system «ConsultantPlus».

6. In case No. A32-24023/2011: Resolution of the Presidium of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation dated 05.02.2013 No. 12444/12. The document was not published. Access from the legal reference system «ConsultantPlus».

7. In case No. A41-29131/2010: Resolution of the Presidium of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation dated 03.04.2012 No. 17043/11. The document was not published. Access from the legal reference system «ConsultantPlus».

8. In case No. 3a-207/2022: the decision of the Perm Regional Court of May 23, 2022, the document was not published. Access from the legal reference system «ConsultantPlus».

9. In case No. 3a-487/2022: The decision of the Perm Regional Court of December 28, 2022, the document was not published. Access from the legal reference system «ConsultantPlus».