CC BY
49
В.А. Сивицкий
Сивицкий Владимир Александрович — кандидат юридических наук, доцент, заместитель руководителя Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации
Пределы преемственности в праве (на примере инструментария систематизации законодательства)
Наверное, бесспорно, что впервые систематизация была реализована в России путем издания Полного собрания законов Российской Империи в 1830 году и Свода законов Российской Империи в 1832 году. Известно и то, что Сперанскому не удалось полностью реализовать свои планы по систематизации — он так и не убедил Николая I в необходимости трансформации законодательства в систему уложений (фактически, кодексов). Тем не менее, во многом Свод законов был близок к кодифицированным актам. Во-первых, систематизации в Своде были подвергнуты нормы, правила, предписания1. Фактически, тем самым признавалось, что речь идет не о систематизации законодательства, а о систематизации права. Во-вторых, Свод, конечно, перерос форму инкорпорации, ведь определенная содержательная переработка нормативных предписаний имела место2. И все-таки некоторая «недоделанность» Свода закона, а также сложности с оценкой его юридической силы не позволяют признать его результатом кодификации.
Одной из важных проблем применения Свода законов было соотношение его юридической силы с юридической силой первоисточников3. С одной стороны, наличие этой проблемы — свидетельство того, что свод законов перерос результат инкорпорации. С другой стороны, это является яркой иллюстрацией того, как нерешенность вопроса со старыми актами в результате систематизации создает проблемы при правоприменении. Если бы весь включенный в Свод законов нормативный массив признать актуальным и имеющим приоритет, данной проблемы бы не возникло. Однако Сперанский был связан тем, что на данном этапе делает не уложение (кодекс), а свод, то есть основывается на ранее принятых актах.
Что касается советского исторического опыта комплексной и межотраслевой систематизации, то реально о нем можно говорить только применительно к составлению Свода законов СССР и РСФСР в конце семидесятых — восьмидесятых годах (Систематическое собрание действующих законов СССР не сыграло и не могло сыграть существенной роли в развитии законодательства, так как советское законодательство, во-первых, только формировалось, во-вторых, составление систематического собрания и не преследовало цели его развития). Для него характерен ряд безусловно позитивных черт. Во-первых, работу по составлению Свода вела Юридическая комиссия при Совете Министров СССР, то есть специально созданное и достаточно статусное организационное образование. Во-вторых, необходимо отметить весьма детальную и проработанную схему Свода законов. В-третьих, работа над Сводом законов сопровождалась нормотворческой работой4, то есть понимание пределов возможностей официальной инкорпорации для развития правовой системы имело место и тогда.
В то же время, существенным недостатком Свода законов был весьма ограниченный состав включаемых в него видов нормативных актов5. Необходимо также отметить, что Свод законов Российской Империи покрывал (если анализировать не только по охвату регулированием общественных отношений, но и по глубине такого регулирования) больший объем правового регулирования, чем Свод законов СССР.
В результате, особенно с учетом сложившегося в СССР соотношения между законодательным и подзаконным регулированием, Свод оказался достаточно полезным для работы органов государственной власти, но мало помогающим прикладной деятельности по практической реализации прав субъектами правоотношений. Поэтому, хотя стремительные изменения общественного строя, состоявшиеся вскоре после выхода Свода в свет, фактически лишили нас возможности получения эмпирических данных о реальной пользе Свода, можно предположить, что он бы сыграл ту же роль, что и Свод законов Российской Империи Сперанского — то есть на определенном этапе он был безусловным достижением, индикатором высокого уровня правового развития.
1 Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. — М., 2003. — С. 279.
2 Там же. — С. 300.
3 Там же. — С. 282—288.
4 Там же. — С. 324, 333.
5 Там же. — С. 322—323.
Если исходить из широкого понимания преемственности в праве, она должна касаться не только правовых институтов, но и правовых инструментов, в том числе инструментов развития правовой системы. И применительно к систематизации это проявилось достаточно отчетливо.
6 февраля 1995 года был подписан Указ Президента Российской Федерации «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации». Он положил начало работе по созданию этого Свода: достаточно быстро появились две концепции структуры Свода (Института законодательства и сравнительного правоведения и Института государства и права). 14 февраля 1998 года был подписан Указ Президента Российской Федерации «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации». В целях подготовки Свода была проведена определенная работа по инвентаризации законодательства, созданы рабочие группы в федеральных органах исполнительной власти. Был подготовлен и внесен в Государственную Думу проект Федерального закона «О Своде законов Российской Федерации». В общем, все делалось в классических российских традициях составления Свода законов.
Но насколько такая преемственность, действительно, является допустимой и желательной? Прежде всего, проблема в том, что в указах предусматривалось создание Свода действующих (то есть со всеми их противоречиями) нормативных правовых актов, хотя устанавливалась возможность разработки отдельных укрупненных актов и восполнения пробелов законодательства. Поэтому с самого начала вызывало сомнение, что такой Свод законов обеспечит всеобъемлющую и комплексную систематизацию. Если массив нормативных актов бессистемен по своей природе, Свод законов ничего не даст: его содержание будет иметь существенные внутренние противоречия, а вновь принимаемые акты постепенно еще больше расшатают его.
Если все нормативные правовые акты действительно представляют собой целостную упорядоченную систему, нет необходимости собирать их в некий многотомник типа Свода или Систематического собрания. Достаточно регулярно выпускать попредметный «Реестр действующих нормативных правовых актов» с указанием места их опубликования: он может выходить чаще, чем Свод, и большим количеством экземпляров. В Реестре, чтобы было понятно содержание акта, можно приводить его оглавление. То есть с учетом сказанного выше, логичной представляется следующая цепочка: формируется модельная схема нормативных правовых актов — она реализуется путем работы по систематизации в различных ее формах — формируется Реестр действующих нормативных правовых актов, который соответствует модельной схеме.
Ценность Свода законов для реального упорядочения нормативного регулирования тем более снижается, если исходить из подхода, согласно которому в Свод законов помещаются лишь федеральные законодательные акты1. Никаких гарантий от «размывания» законодательного регулирования подзаконным в этом случае нет.
И здесь необходимо отметить следующее — на определенном этапе Свод законов Российской Империи стал, в определенной степени, тормозом развития законодательства (таким бы стали и своды законов СССР. Если бы де-факто просуществовали дольше). Характерно, что по вопросам, включенным в Свод, в России не было распространено издание кодифицированных актов. Можно предположить, что в отсутствие Свода законов правотворчество, особенно в царствование Александра II развивалось бы более бурно, а инструменты правового регулирования оказались бы более прогрессивными, чем закрепленные в Своде.
Основной же минус Свода законов состоит в том, что работа зацикливается на существующем нормативном массиве, который, на самом деле, нуждается в существенной «переконфигурации». Фактически, Свод всегда останется формой систематизации нормативных правовых актов, а не систематизации норм, к которой стоит стремиться.
В настоящее время Указ 1995 года полностью отменен, а в Указе 1998 года не осталось положений про Свод законов. Однако вряд ли исключение Свода законов из числа перспективных правовых проектов, в контексте сказанного выше, заслуживает негативной оценки.
Это, однако, — подчеркнем — не отрицает ценности проделанной Сперанским и его сотрудниками, а затем советскими специалистами работы по составлению сводов законов. Ведь в середине XIX века и даже во второй половине XX века ситуация с возможностью получения правовой информации существенно отличалась от нынешней и, конечно, значение Свода законов для юри-стов-практиков была куда более важным, чем сейчас. Однако даже если абстрагироваться от проблем получения правовой информации, ход работы по составлению Сводов законов показал, что некое представление о конечном, объективированном результате систематизации, о собрании или своде, которые можно «подержать в руках», является важным стимулом работы. Поэтому как организационно-стимулирующий фактор работы по систематизации наличие «на выходе» Свода законов или иной аналогичной комплексной правовой конструкции также можно и нужно рассматривать.
1 Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. — М., 2003. — С. 60.
Сивицкий В.А. Пределы преемственности в праве... 4
Таким образом, если рассматривать систематизацию, особенно комплексную и общеотраслевую систематизацию, как механизм развития, то очень важно не начинать систематизационные проекты, обеспечивающие качественное поверхностное упорядочение законодательства. Иначе у органов власти, да и самих непосредственных организаторов систематизации возникнет ощущение удовлетворенности проделанной работой (усиленное усталостью от нее), и систематизация будет остановлена на полпути, не решив не только задачи развития, но и задачи упорядочения законодательства. Поэтому траектория деятельности по систематизации должна быть выбрана таким образом, чтобы в организационно-техническом плане ни на одном этапе не возникало возможности остановить процесс и удовлетвориться достигнутым. Иными словами, организаторы процесса систематизации должны сами загнать себя в такое положение, что вынуждены будут идти до конца в деле упорядочения и обновления нормативного массива. А следовательно, ограничиваться составлением свода действующего законодательства ни в коем случае нельзя. Поэтому преемственность такого инструментария систематизации, как составление свода, может носить только частичный характер.
Сказанное вполне применимо и к инструментарию кодификации, которая достаточно популярна как средство упорядочения правового массива и в целом, в этом аспекте, более эффективна. Недаром Сперанский хотел, как отмечалось выше, сделать результатом работы систему уложений.
У кодификации или консолидации группы правовых актов по одному предмету в единый акт должны быть разумные пределы, связанные прежде всего с удобством пользования получившимся нормативным актом, возможностью его целостного восприятия. В каждом конкретном случае эти пределы надо определять, исходя из предмета правового регулирования этими актами. В ряде случаев акт и с тысячей статей не будет громоздким, а в других (как правило, если целостность предмета регулирования этого акта носит надуманный характер) и сто статей — много.
Рассмотрим, для примера, вопрос регулирования институтов непосредственной демократии, в основном выборов и референдума, избирательными кодексами. Сейчас в Российской Федерации опыт регулирования выборов кодексами уже имеется во многих субъектах Российской Федерации. Есть два типа регулирования выборов кодексами. Первый — когда правовое регулирование выборов отдельных органов власти «разбросано» по тексту, то есть структурные элементы кодекса, которые регламентируют, например, депутатов представительного органа, органов местного самоуправления не выделяются. Другой способ построения материала состоит в том, что выделяются общая и особенная часть: общая часть — это что-то похожее по содержанию и способу изложения норм на Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В особенной части кратко, буквально на 1-2 страницы, с учетом того, что было изложено ранее, осуществляется правовое регулирование выборов в отдельные органы публичной власти. Очевидно, это достаточно удобно, и такой способ размещения правового материала, если уже выбирать кодекс, стоит предпочесть.
В чем преимущество избирательного кодекса? В первую очередь, в том, что сокращаются повторы нормативного материала. Кроме того, наличие общего и специального закона о выборах (если говорить о перспективах принятия Избирательного кодекса на федеральном уровне) увеличивает вероятность внутренних противоречий в законодательстве. Кодекс, конечно, в значительной степени решает эти проблемы. Но есть и недостаток, который сводит эти достоинства на «нет». Избирательное законодательство (как и законодательство о референдуме) должно быть абсолютно понятным любому гражданину. Представим избирательный кодекс. Если положения, общие для всех выборов, оторваны в нем от положений о выборах в конкретные органы публичной власти, то гражданин, неискушенный в вопросах юридической техники, может просто не разобраться, что создает ему неудобства. Это касается не только граждан-избирателей, но и членов избирательных комиссий, особенно участковых. Такое неблагоприятное последствие кодификации федерального избирательного законодательства отмечает, например, А.Е. Постников1.
Тем не менее, естественным стремлением специалистов при комплексной систематизации будет создание как можно большего числа кодифицированных актов (необязательно в форме кодекса — возможно это будут и отдельные законы: важно «бережно» относится к самому понятию и термину «кодекс»2, то есть, чтобы нормативный правовой акт получил статус кодекса, необходимо, чтобы он охватывал несколько правовых институтов, составляющих значительный пласт нормативного регулирования, однако выделение такого пласта часто очень оценочно) с тем, чтобы охватить кодексом целиком соответствующую сферу правового регулирования.
Альтернативой такому подходу может быть применение инкорпорации, охватывающей акты, относящиеся к одной отрасли (обычно комплексной) или одному предмету. В качестве иллюстрации рассмотрим две сферы, в которых возможно применение инкорпорации — составления таких «мини-
1 См.: Постников А.Е. Система российского избирательного законодательства // Журнал российского права. — 1997. — №1. — С. 38.
2Алексеев С.С. Общая теория права — М., 1982. — Т. 2. — С. 258.
сводов». Отметим, что системность регулирования в рамках «мини-сводов» должна обеспечиваться: единством терминологии и применяемых для регулирования сходных отношений юридических конструкций, системой взаимных ссылок, наличием (желательно) «базового» нормативного правового акта, устанавливающего общие принципы правового регулирования в этой сфере, также связанного взаимными ссылками со всеми нормативными правовыми актами в рамках данного свода. Достичь такого результата можно единовременностью вступления в силу (а по возможности — и принятия) соответствующих актов в рамках «мини- свода».
Таким предметным сводом мог бы быть, например, Транспортный свод. В него должны быть включены кодифицированные акты в сфере железнодорожного транспорта, внутреннего водного транспорта, морского транспорта, воздушного транспорта, автомобильного транспорта, дорожного хозяйства. Если свести все регулируемые этими актами вопросы в один нормативно-правовой акт, он будет очень сложным для пользования, объединение же отдельных актов в Свод обеспечивает удобство пользования каждым отдельным актом, гарантируя при этом целостность правового регулирования по предмету транспорта.
Точно такая же ситуация складывается с нормативными правовыми актами по вопросам охраны и использования окружающей природной среды. Здесь удобнее создать Свод правового регулирования охраны и использования окружающей природной среды, включающий Закон об общих принципах охраны и использования окружающей природной среды (то, что относится ко всем природным ресурсам), выполняющий роль базового документа, Земельный кодекс, Кодекс о недрах, Лесной кодекс, Водный кодекс, Закон о животном мире, Закон об атмосферном воздухе. При этом все кодексы (законы) путем отсылок должны быть увязаны с Законом об общих принципах охраны и использования окружающей природной среды, и весь Свод должен вступить в силу одновременно.
Такого рода архитектура результата систематизации не вписывается в традиционную конструкцию. Ее нельзя будет назвать в полной мере проявлением преемственности. Но она и не является, будучи отраслевой (предметной) инкорпорацией, ее полным отрицанием.
Сивицкий В.А. Пределы преемственности в праве..
435
