ПРЕДЕЛЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГРАЖДАНСКИМ СЛУЖАЩИМ ПРАВА НА СВОБОДУ СЛОВА Текст научной статьи по специальности «Право»

алтаискии вестник

государственной и муниципальной службы

2020

УДК 342.727

Татьяна Владимировна Полещенкова, декан юридического факультета Алтайского филиала ФГБОУВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия), кандидат юридических наук, доцент

В статье представлен анализ действующего законодательства, позиций Конституционного Суда РФ и правоприменительной практики с точки зрения установления границ дозволенного для гражданских служащих поведения, направленного на реализацию права на свободу слова. Критикуется выбранный законодателем механизм обеспечения выполнения публичной функции органов государственной власти за счет существенного ограничения конституционных прав граждан, замещающих должности государственной гражданской службы.

Ключевые слова: свобода мысли и слова, право на свободу слова, осуществление неимущественных прав, пределы осуществления прав, гражданские служащие, права гражданских служащих, обязанности гражданских служащих, запреты, связанные с гражданской службой.

ПРЕДЕЛЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГРАЖДАНСКИМ СЛУЖАЩИМ ПРАВА НА СВОБОДУ СЛОВА

LIMITS FOR EXECUTION BY CIVIL SERVANTS OF THE RIGHT TO FREEDOM OF SPEECH

Современная правовая действительность все чаще сталкивается с проблемами, обусловленными стремительным развитием информационных отношений - такого вида общественных отношений, которые связаны, с одной стороны, с поиском, сбором, хранением и обработкой информации, с другой стороны, -с ее распространением. Открытость информационного пространства, развитие информационно-телекоммуникационного взаимодействия субъектов права, повсеместное использование ЭВМ, их систем и сетей - эти и многие другие причины лежат в основе возникновения обозначенных правовых проблем. Не является исключением и сфера государственного управления.

В процессе жизнедеятельности гражданским служащим часто приходится определять границы допустимого поведения, в частности, решать вопросы о возможности ведения персональных страниц в социальных сетях, о параметрах размещаемого

на таких страницах контента, о возможности высказывать собственное мнение о тех или иных явлениях реальной действительности и т.п.

Статья 29 Конституции РФ гарантирует каждому свободу слова, что предполагает возможность распространять информацию любым способом, не противоречащим закону, в том числе через не ограниченные цензурой средства массовой информации, с использованием ин-формационно-телекоммуникацион-ных сетей и т.д.

С точки зрения частноправовых отношений, право на свободу слова относится к категории неимущественных прав граждан, и в отношении его реализации действует принцип, установленный в п. 2 ст. 1 ГК РФ, в соответствии с которым физические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. В этом смысле гражданскому служащему, равно как любому иному гражданину Российской Федерации, гарантируется сво-

бода мысли и слова и предоставляется возможность беспрепятственного осуществления связанных с ними неимущественных прав.

Вместе с тем ГК РФ в абз. 2 п. 2 ст. 1 допускает ограничения гражданских прав федеральным законом, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты основ конституционного строя, нравственности и здоровья. Эта норма основана на положениях ст. 55 Конституции РФ и почти дословно повторяет ее содержание.

Бесспорным пределом осуществления гражданскими служащими права на свободу слова является возможность нарушения конституционных и иных прав граждан. К числу таких прав относятся уставленные ст. 23 Конституции РФ право на защиту чести, достоинства и деловой репутации, семейную и личную тайну, на частную жизнь и ее неприкос-

публичная власть

новенность и другие. Пункт 7 части 1 статьи 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «О госслужбе») [1] в числе прочих обязанностей госслужащего закрепляет обязанность не разглашать сведения, ставшие ему доступными в связи с исполнением должностных обязанностей. В числе таких сведений сведения, так или иначе затрагивающие доброе имя (честь и достоинство) лица, его частную жизнь, а также сведения о состоянии здоровья гражданина.

В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 24.02.2005 № 3 по вопросам защиты чести, достоинства и деловой репутации физических и юридических лиц [2] к действиям, посягающим на честь и достоинство лица, относятся распространение не соответствующих действительности порочащих лицо сведений (пп. 2 и 7 постановления); распространение в средствах массовой информации сведений, хотя и соответствующих действительности, но ущемляющих права, а также имеющие юридическое значение интересы лица (абз. 2 п. 9 постановления); высказывание в средствах массовой информации оценочного суждения или собственного мнения, вступающего в противоречие с иными, не менее значимыми, правами других лиц (абз. 5 п. 9 постановления); высказывание субъективного мнения в оскорбительной для лица форме, унижающей его доброе имя (абз. 6 п. 9 постановления). В случае нарушения установленных пределов гражданин, чьи права нарушены, имеет право обратиться в суд за защитой неимущественного права и применить соответствующий нарушенному праву и характеру деяний, его нарушающих, обстоятельствам нарушения, способ защиты, в числе которых компенсация морального вреда.

Не вызывает сомнений и установление пределов осуществления гра-

жданскими служащими права на свободу слова в связи с необходимостью обеспечения публичного интереса. Так, в ст. 29 Конституции РФ отражено, что госслужащим не могут быть допущены высказывания, содержащие сведения, которые могут быть расценены как имеющие целью возбуждение или религиозной, или социальной, или расовой, или национальной ненависти.

Бесспорным является и то, что, как установлено в п. 7 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О госслужбе», государственный служащий не имеет права разглашать сведения, отнесенные законодателем к сведениям конфиденциального характера, под которыми понимаются, как правило, различного рода тайны. К числу информации, запрещенной к распространению гражданским служащим, относится и информация ограниченного распространения. Правовой режим служебной информации ограниченного распространения устанавливается различными актами органов исполнительной власти в соответствии с их ведомственной принадлежностью, в системе которых находит свое место и Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти [3]. В соответствии с п. 1.2 указанного Положения к служебной информации ограниченного распространения относится информация, не относящаяся к секретной, но с установленным ограниченным режимом доступа к ней на основании федерального закона, а также та информация, которая касается деятельности организаций, необходимость ограничения распространения которой продиктована служебной необходимостью.

И все же некоторые пределы реализации государственными служащими права на свободу слова не столь бесспорны. Так, продолжая рассматривать вопрос о возможности распространения гражданскими

служащими служебной информации, стоит согласиться с мнением М.В. Преснякова и С.Е. Чаннова, утверждающими, что «помимо таковой (информации ограниченного распространения - прим. автора) в государственных органах может обращаться и информация, не имеющая ограничения по распространению» [4]. Анализ положений п. 9 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О госслужбе» очевидно свидетельствует о том, что гражданские служащие не имеют права распространять не только конфиденциальные, но и иные, по сути любые, сведения о деятельности государственного органа. Такое указание закона навряд ли можно рассматривать как допустимое ограничение конституционного права гражданских служащих на свободу слова, особенно если учесть, что п. 3 ст. 17 указанного закона устанавливает запрет на разглашение служебной информации и после увольнения лица с гражданской службы.

К числу спорных запретов, связанных с гражданской службой, следует отнести и установленный законодателем в п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О госслужбе» запрет на высказывание собственных оценок и суждений в публичном пространстве по вопросам деятельности лиц, являющихся руководителями госорганов, а также деятельности самих госорганов. В соответствии с положениями данной нормы подвергаться критике не могут и решения государственного органа, в котором лицо проходит государственную гражданскую службу, а также решения вышестоящего государственного органа. Исключение составляют случаи, когда должностные обязанности служащего предполагают такие высказывания и действия.

Основной закон Российской Федерации в п. 2 ст. 55 устанавливает, что в России не могут приниматься законы, умаляющие права человека и гражданина или их свободы. Единственным законодательно разрешен-

алтаискии вестник , государственной и муниципальной службы 2

181

>020

ным исключением являются случаи, когда принятие такого закона продиктовано необходимостью защиты прав и законных интересов лиц, включая их здоровье, обеспечения безопасности и обороноспособности государства, сохранения основ конституционного строя России и соблюдения принципов нравственности. Правовой анализ реализации конституционных прав граждан в сфере информационных отношений показывает, что нет правовых оснований считать установление в Федеральном законе «О госслужбе» запретов на распространение любых сведений о государственном органе и на публичные высказывания о нем и (или) его руководителе основанным на п. 3 ст. 55 Конституции РФ. Более того, установление таких запретов противоречит общим принципам гражданской службы, закрепленным в ст. 4 указанного Федерального закона, предусматривающим доступность информации о деятельности государственных органов и их должностных лиц для граждан и взаимодействие органов госвласти с общественными объединениями и гражданами в части информационного обмена.

Системное толкование положений Федерального закона «О госслужбе» является основанием для вывода о том, что правовое положение гражданского служащего позволяет ему критически осмысливать деятельность государственного органа на основе имеющейся у него профессиональной информации, но не позволяет делиться своими наблюдениями с иными гражданами Российской Федерации в силу установленных запретов. Так, в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона «О госслужбе» гражданскому служащему предоставляется право на получение всякой информации в целях исполнения им должностных обязанностей, кроме того, у гражданского служащего есть право вносить предложения, направленные на совершенствова-

ние деятельности государственного органа. Законодатель признает право гражданского служащего на критику деятельности государственного органа и его должностных лиц, поскольку очевидно, что предложения о совершенствовании являются закономерным результатом критического анализа деятельности государственного органа и выявленных в процессе его осуществления недостатков, но запрещает ему делиться собственными выводами в публичном пространстве. Очевидно, что данная норма в таком ее толковании создает предпосылки для закрытости системы публичной власти.

Думается, что частное мнение гражданского служащего и исходящая от него служебная не конфиденциальная информация потенциально не способны причинить вред ни основам конституционного строя, ни нравственности, ни здоровью населения, ни безопасности государства или его обороне. Они должны рассматриваться как выражение частного мнения лица в общем информационном пространстве, что с позиций права признается одной из форм реализации свободы мысли и слова, и должны подвергаться критическому восприятию социумом наравне с мнениями иных лиц, будь то обыватели или политические деятели, не состоящие на гражданской службе. Высказывания широко известных общественных деятелей или известных ученых обладают не меньшей силой общественного убеждения, нежели высказывания гражданского служащего.

Такие запреты нарушают охраняемые законом интересы и права лиц. Так, в ст. 3 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [5] установлено весьма значимое с точки зрения государственного управления право граждан нашего государства на участие в мероприятиях по осуществлению общественного контроля за деятельностью публич-

ных органов и организаций, в том числе органов госвласти, органов местного самоуправления, публичных организаций. Норма указанной статьи предусматривает возможность осуществления общественного контроля лично или в составе некоммерческих организаций негосударственного сектора, в том числе созданных в форме общественных объединений. Одной из задач общественного контроля, в соответствии с п. 5 ч. 2 ст. 5 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», является обеспечение открытости деятельности органов государственной власти и ее прозрачности, решению которой установленные в пп. 9 и 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О госслужбе» запреты явно не способствуют.

Еще один пример такого противоречия. Статья 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [6] устанавливает право граждан и организаций на доступ к информации. В числе легального содержания указанного в законе права отражены правомочия граждан и организаций на поиск и получение различного рода информации, вне зависимости от формы ее представления и источника закрепления, а также право на получение от госорганов и их должностных лиц информации, затрагивающей их права и свободы.

Исследователи, обосновывающие правомерность введения таких запретов, в подтверждение своих доводов ссылаются на правовую позицию Конституционного Суда РФ, высказанную им по данному вопросу в постановлении от 30.06.2011 № 14-П [7]. Рассматривая вопрос о соответствии Основному закону России положений п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О госслужбе», Конституционный Суд РФ пришел к общему выводу о том, что данные положения не противоречат Конституции России и не нарушают

публичная власть

конституционных прав гражданских служащих на свободу слова. По мнению Суда, гражданские служащие имеют особый правовой статус, поскольку основной целью их деятельности является обеспечение и достижение публично значимого результата. Это позволяет законодателю устанавливать специальные ограничения (пределы) осуществления прав гражданскими служащими, при этом сам факт поступления на такую службу гражданином означает принятие им установленных ограничений и пределов осуществления прав.

Вместе с тем Конституционный Суд РФ в этом же постановлении отметил необходимость соблюдения баланса в действующем законодательстве о госслужбе между публичными интересами по ее организации и функционированию и частными интересами гражданских служащих по защите их прав и свобод, а в п. 3.1 указал на то, что установленный законодателем для госслужащих запрет в отношении публичного распространения собственных оценок и суждений не должен быть элементом корпоративной солидарности работников государственного аппарата, направленной на сдерживание распространения информации важного публичного значения.

Однако правомерность осуществления права на свободу слова гражданскими служащими ставится Конституционным Судом РФ в зависимость от целого ряда обстоятельств - содержания высказывания, его формы, общественной значимости и мотивов и т.д., что приводит к размытости пределов осуществле-

ния гражданскими служащими права на свободу слова.

Законодателем избран не вполне корректный с точки зрения права и не очень эффективный механизм обеспечения реализации публичной функции органом государственной власти, в основу которого положено установление пределов осуществления гражданами, замещающими должности гражданской государственной службы, их конституционных прав. Государству, с одной стороны, необходимо создавать действенные механизмы обеспечения и распознавания качества информации, размещенной в общем информационном пространстве, и развивать информационную культуру общества и каждого его члена в отдельности, в том числе в рамках реализации национальных проектов, поскольку сегодня в условиях развития информационных отношений этот путь управления информационными потоками становится единственным эффективным. С другой стороны, необходимо изменение подходов к государственному регулированию деятельности информационно-телекоммуникационной среды, в том числе сети Интернет, и размещенных в этой сети ресурсов. Иной подход противоречит ст. 2 Конституции РФ, в соответствии с которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

1. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ, (ред. от 16.12.2019) // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.

2. О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.02.2005 № 3 // Российская газета. - 2005. - 15 марта.

3. Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности: Постановление Правительства РФ от 03.11.1994 № 1233 // Собрание законодательства РФ. - 2005. -№ 30 (часть II). - Ст. 3165.

4. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Свобода слова на государственной гражданской службе: демонтаж завершен // Административное право и процесс. -2017. - № 11. - С. 18-25.

5. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ, (ред. от 27.12.2018) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 30 (часть I). -Ст. 4213.

6. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ, (ред. от 02.12.2019) // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 31 (часть I). -Ст. 3448.

7. По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и статьи 20.1 Закона Российской Федерации «О милиции» в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.06.2011 № 14-П // Собрание законодательства РФ. - 2011. -№ 28. - Ст. 4261.

Tatyana Vladimirovna Poleshchenkova, Dean of the Faculty of Law of the Altai Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Barnaul, Russia), Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor

The article presents an analysis of the current legislation, the positions of the Constitutional Court and legal practice in terms of establishing the boundaries of permissible conduct for civil servants, aimed at realization of the right to freedom of speech. The mechanism, selected by the legislator to ensure the performance of public functions of the organs of state power at the expense of substantial restrictions on the constitutional rights of citizens filling the positions of state civil service, is criticized.

Keywords: freedom of thought and expression, the right to freedom of speech, the exercise of moral rights, limits to the exercise of rights, civil servants, rights of civil servants, duties of civil servants, restrictions related to the civil service.

1 R

!

3