CC BY
29
УДК.342.355.01.08 В. Л. Ортинський
директор Навчально-наукового шституту права та психологи Нащонального ушверситету "Львiвська полггехшка",
д-р юрид. наук, проф.
ПРАВОВ1 ПИТАННЯ ОРГАНВАЦП ПРОВЕДЕННЯ АНТИКОРУПЦIЙНОÏ ЕКСПЕРТИЗИ НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТ1В
© Ортинський В. Л., 2015
Порушено npaBOBi питання органiзацiï проведення антикорупцшно'1 експертизи нормативно-правових акт1в, проеклв нормативних правових акт1в у контекст адаптацн нацiонального законодавства до вимог бвропейського Союзу. Проаналiзовано доцiльнiсть оргашв Мiнiстерства юстицн УкраТни, змогу залучення незалежних експертiв i застосування методу правового моделювання в експертнiй дiяльностi.
Ключовi слова: антикорупцiйна експертиза, нормативно-правовi акти, незалежнi експерти, корупцiогеннi чинники.
В. Л. Ортынский
ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ
Поднимаются правовые вопросы организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, проектов нормативно-правовых актов в контексте адаптации национального законодательства к требованиям Европейского Союза. Проанализировано целесообразность органов Министерства юстиции Украины, возможность привлечения независимых экспертов и применение метода правового моделирования в экспертной деятельности.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза нормативно-правовые акты, независимые эксперты, коррупциогенные факторы.
V. L. Ortynskyi
LEGAL ISSUES OF CONDUCT ANTI-CORRUPTION EXPERTISE OF LEGAL ACTS
The article violated legal issues of anti-corruption expertise of legal acts, draft normative acts in the context of adapting national legislation to the European Union. Analyzes the feasibility of the Ministry of Justice of Ukraine, the possibility of involvement of independent experts and application method of legal expert in modeling activities.
Key words: anti-corruption expertise regulations, independent experts, corruption factors.
Постановка проблеми. Стратепя нащонально1 безпеки Украши серед основних загроз у сферi безпеки держави та суспшьства називае те, що сьогодш все ще збертаеться тенденщя до зростання злочинних посягань, пов'язаних з корупщею. Зростае кшьюсть корупцшних
правопорушень не на порожньому мющ, адже у сощально негативних тенденцiй юнують сво! детермiнанти та умови, що сприяють !х сталому розвитку. Корупщя як системне явище здатна вражати вс елементи державного механiзму: правотворчють, виконавчу владу та правоохоронну систему. У зв'язку з цим запорукою устшно! протиди може стати лише консолщащя зусиль державних i громадських шституцш у сферi виявлення i подальшого усунення причин корупцп. Ефективна протидiя корупцп можлива тiльки за реалiзацn комплексу полiтичних, економiчних, правових, сощальних та iнформацiйно-пропагандистських заходiв. Позитивш аспекти нормативно-правового закрiплення основних заходiв протидп корупцп в Укра!ни, на жаль, часто не супроводжуються належними зусиллями правозастосовного характеру. Зпдно зi статистичними даними Верховна Рада Укра!ни VIII скликання ухвалила 82 закони. Щцзаконних i вiдомчих нормативно-правових акта прийнято набагато бiльше. У комплекс заходiв з профiлактики корупцп, передбачених законодавством, особливо треба вiдзначити антикорупцiйну експертизу, що в концентрованому виглядi становить базовий елемент превентивно! антикорупцшно! полiтики. Впровадження практики антикорупцшно! експертизи законопроекта належить до дieвих механiзмiв протидi! корупцi!, розроблення, реалiзацiя та вдосконалення яких е невщ'емною умовою досягнення цiлей реформування в Укра!ш у контекстi адаптацi! нацюнального законодавства до вимог Свропейського Союзу.
Аналiз дослiджень проблеми. У вггчизнянш адмiнiстративно-правовiй науцi напрям з вивчення причин виникнення корупцп та вироблення рекомендацш щодо протидi!, мiнiмiзацi! та лшыдаци !! наслiдкiв iнтенсивно розвиваеться. Зауважимо, що питання проведення антикорупцшно! експертизи правових документа останшми роками стосувались численш роботи вчених i фахiвцiв, що займаються теоретичними i практичними розробками у цiй сфер^ Вагомий внесок у наукове виршення проблем органiзацi! механiзму проведення антикорупцшно! експертизи нормативно-правових акта зробили дослщники: В. Б. Авер'янов, О. М. Бандурка, В. М. Бевзенко, Ю. П. Битяк, Н. П. Бортник, I. П. Голосшченко, С. В. Додш, В. К. Колпаков, Р. А. Калюжний, Т. О. Коломоець О. В. Кузьменко, А. В. Мшашевич, В. I. Олефiр, О. I. Остапенко, I. М. Пахомов, С. В. Петков, Ю. I. Римаренко, В. Д. Сущенко, М. М. Тищенко, В. О. Шамрай та ш.
Перспективнють вибраного напряму правового дослщження зумовлена також практичною необхщшстю усунення прогалин, неточностей i протирiч з цiло! низки питань антикорупцшного законодавства.
Метою дослiдження е здшснення науково-практичного аналiзу проблем правового мехашзму дiяльностi уповноваженого суб'екта щодо оргашзацп проведення антикорупцiйно! експертизи.
Виклад основного матерiалу. Воля законодавця, закладена в розробленому нормативно-правовому акп, не реалiзуеться в моделях поведiнки оргашв виконавчо! влади. Це вiдбуваеться i з об'ективних причин, до яких належать недосконалють законодавчо! технiки, труднощi в розумiннi тексту закону, нездатнють законодавця чiтко та ясно висловити сво! думки, i з суб'ективних -правозастосування закладених у текст нормативно-правових акта уможливлюе двояке тлумачення юридичних термiнiв i положень, використання необгрунтовано широких меж розсуду, необгрунтоване застосування виняткiв iз загальних правил. Щодо розглянутого науково-практичного питання юнуе думка, що самi по собi правовi акти не мютять корупцiогенних факторiв (корфакторiв), оскiльки корупцшному впливу схильна пiддаватися передусiм людина як суб'ект публiчно-правових вiдносин, яка застосовуе прийняп законодавчими органами влади правовi норми.
Оскiльки закони як акти вищо! юридично! сили не здатш охопити весь масив суспiльних вщносин, що пiдлягають урегулюванню, правовi норми в окремих ситуащях лише надають змогу суб'ектам правозастосовно! дiяльностi приймати ршення на свiй розсуд, на основi внутрiшнього переконання, з урахуванням рiвня правового виховання i правово! грамотностi. У зв'язку з цим можна припустити, що ознаки корупцюгенносп мають виключно дп уповноважених на виконання
окремих функцш публiчного управлiння осiб, а основа превентивно! антикорупцшно! полiтики повинна орieнтуватися на монiторинг дiяльностi представниюв влади, найбiльш схильних до корупцшних ризикiв, i декларувати як один з принцитв протиди корупци прюритетне застосування заходiв для запобiгання !м.
У вiтчизнянiй адмiнiстративно-правовiй науцi напрям з вивчення причин виникнення корупци та вироблення рекомендацiй щодо протиди !й, мшiмiзацп та лшвщаци и наслiдкiв iнтенсивно розвиваеться. Водночас системне дослiдження оргашзаци та проведення антикорупцшно! експертизи окремими и суб'ектами не здшснювалися. Антикорупцiйну експертизу правових документа як шститут адмiнiстративного права почали серйозно розглядати як предмет дослщження з 2010 р. тсля прийняття Методологi! проведення антикорупцiйно! експертизи [1]. Це стало поштовхом до формування авторських наукових поглядiв стосовно значення експертно! роботи превентивного антикорупцiйного характеру в сферi нормотворчостi.
У контекст Закону Укра!ни "Про запобiгання корупци" антикорупцшна експертиза як спосiб виявлення нормативних положень, що створюють умови для реалiзацi! корупцiйних практик, становить дослщницько-аналггичну дiяльнiсть, яку здiйснюють суб'екти, що мають необхiднi знання стосовно об'екта експертизи, на рiзних рiвнях нормотворчостi пiд час пiдготовки правових документа [2].
Телеолопчною особливiстю антикорупцшно! експертизи е !! нацiленiсть на пошук у нормативних текстах положень, що створюють умови для прояву корупци, i !х усунення за допомогою вилучення з текстiв нормативних правових акта, доповнення нормативно-правових акта вщповщними змшами, викладу норм правових акта у новш редакци. Антикорупцшна експертиза належать до юридичних експертиз i найбiльше функцiонально схожа на правову експертизу, хоча мае загальт ознаки та характеристики, спшьш з шшими видами юридичних експертиз (громадська, спецiалiзована, кримiнологiчна).
Антикорупцiйну експертизу нормативно-правових акта (проекта нормативно-правових акта) - проводять уповноважет суб'екти у встановленому порядку зпдно з методикою, визначеною нормативно-правовими актами, вона являе собою юридичну експертизу нормативних правових акта (проекта нормативно-правових акта) з метою виявлення у них корупцюгенних чинниюв та !х подальшого усунення.
Оргашзащя процесу антикорупцiйно! експертизи нормативно-правових акта обгрунтовано розглядаеться як певне суспшьне вiдношення, що набувае характеристики адмшстративних правовiдносин, змiст якого виражено в суб'ективних правах, юридичних обов'язках суб'екта експертно! дiяльностi та стшких правових зв'язках мiж ними, що сприяють формуванню едино! комплексно! системи юрисдикцшно! профшактики корупцiйних проявiв у сферi нормотворчостi [3].
1стотною проблемою правового регулювання питань проведення антикорупцшно! експертизи слщ вважати рiзне юридичне значення висновюв за результатами експертиз, яю провели рiзнi суб'екти експертно! дiяльностi, у зв'язку з чим доцшьно зрiвняти наслiдки виявлення корупцюгенних чинниюв громадськими органiзацiями (Громадська експертна рада при Комггеп Верховно! Ради Укра!ни з питань боротьби iз органiзованою злочиннiстю i корупцiею, Громадська Рада при Мшстерсга юстици Укра!ни) та органами Мiнiстерства юстици Укра!ни, поклавши на органи, органiзацi! або посадових ошб, що видали нормативний правовий акт вщповщно до !х компетенц^, обов'язок здiйснювати облiк висновюв, якi надiйшли у процесi правотворчо! дiяльностi.
У юридичнiй практицi порушуеться питання про можливiсть запровадження усно! форми висновкiв незалежних експертiв, а також про те, чи зобов'язаш суб'екти антикорупцшно! полггики реагувати на таю заяви. Дотримуючись буквального тлумачення Порядку проведення антикорупцшно! експертизи, не можна визнати, що усна думка е експертним висновком [4]. Однак вживання заходiв реагування суб'екта антикорупцшно! експертизи на таю заяви сприяло б досягненню цшей антикорупцшно! експертизи нормативно-правових акта. З огляду на це видаеться доцшьним здшснювати облш усних думок експерта за результатами проведених антикорупцшних експертиз нормативно-правових акта.
Для вироблення способiв вдосконалення незалежно! антикорупцшно! експертизи нормативно-правових актiв та шших документiв доцiльно розширити права незалежних експерта на отримання iнформацi! про плани нормотворчо! дiяльностi органiв публiчно! влади; деталiзувати обов'язки незалежних експерта; законодавчо закрiпити вiдповiдальнiсть незалежного експерта за тдготовку завiдомо неправдивого експертного висновку, за зловживання правом тд час проведення антикорупцшно! експертизи.
Ще одшею доволi важливою проблемою у дослщжуванш сферi е вiдсутнiсть законодавчо! регламентацп критерi!в та порядку облшу дiяльностi незалежних експертiв з проведення антикорупцшно! експертизи, вщсутшсть органу державно! влади, який здшснював би такий облш. Доцiльно визначити единий орган державно! влади, що вiв би облш дiяльностi незалежних експертiв, куди б незалежш експерти передавали сво! висновки для подальшого облiку i узагальнення. Оскiльки органом державно! влади, який здшснюе антикорупцiйну експертизу, е Мшстерство юстицi! Укра!ни, оптимальним виршенням цiе! проблеми е надiлення зазначено! структури повноваженнями щодо ведення такого облшу.
Водночас доцiльно закрiпити юридичне значення незалежно! антикорупцшно! експертизи, встановивши: обов'язкову незалежну експертизу за деякими видами проекта правових документа; обов'язкове надання вщповда на будь-яку незалежну експертизу, зокрема ту, яка не мютить пропозицш щодо усунення корупцюгенних чинниюв; обов'язкове iнформування про результати незалежно! антикорупцшно! експертизи.
З метою ефективного виршення проблеми, пов'язано! з визначенням правового статусу висновку, що передае незалежний експерт в органи Мшстерства юстицп Укра!ни, на нашу думку, доцшьно передбачити в нормативних актах, що незалежш експерти, виявивши корупцшш положення у текстi нормативно-правового акта, вщповщний висновок можуть скерувати на адресу територiального органу Мшстерства юстицi! Укра!ни.
Окрiм того, вважаемо за доцшьне введення певних квалiфiкацiйних вимог до незалежних експертiв, зокрема розгляд питання про проходження ними спещального навчання. Такими квалiфiкацiйними вимогами повинш бути наукова або практична спецiалiзацiя з проблем економiчного аналiзу законодавства, тiньово! економiки, корупцi! та боротьби з нею (досвщ аналiзу нормативних правових актiв; проходження спещального тесту тд час вiдбору з аналiзом правових актiв на корупцюгеншсть).
Ключовим суб'ектом взаемодi! з органами Мшстерства юстицi! Укра!ни у сферi органiзацi! юрисдикцiйно! експертно! дiяльностi з перевiрки нормативно-правових актiв на корупцюгеншсть повинш стати юридичш вищi навчальш заклади Укра!ни.
Вищi навчальнi заклади ВНЗ юридичного профшю можуть оргашзовувати громадську антикорупцiйну експертизу, виступаючи як незалежш експерти. У цьому випадку доцшьно встановити обов'язок ВНЗ, яю взяли нормативно-правовий акт на експертизу, надавати мотивовану вщповщь про наявнють корупцюгенних чинниюв, особливо на висновки територiальних оргашв Мiнiстерства юстицi! Укра!ни, про наявнiсть корупцiйних положень у правових документах оргашв мюцево! влади та мюцевого самоврядування i пропозицш щодо внесення до них змш.
Для тдвищення ефективностi адмiнiстративно! практики в сферi проведення антикорупцiйно! експертизи органам Мшстерства юстицi! Укра!ни доцшьно, за аналопею з оглядами судово! практики, органiзувати складання перiодичних оглядiв (поквартальних, пiврiчних, рiчних) адмiнiстративно! практики з проведення антикорупцшно! експертизи нормативно-правових акта (проекта нормативно-правових акта) i застосування Порядку проведення антикорупцшно! експертизи [4].
Процес проведення антикорупцшно! експертизи - це складна штелектуальна дiяльнiсть, що вимагае вщ експерта наявносп серйозних професшних навичок, високого рiвня знань i здатностi до лопчного аналiзу. Крiм особистих якостей експерта, запорукою ефективносп експертно! дiяльностi е яюсний пiдбiр правових iнструментiв оцшки корупцiйного потенцiалу нормативного акта, до яких належить використання методiв i прийомiв виявлення корупцiогенних чинникiв у системi експертно! роботи. У кра!нах Свропейського Союзу ефективно використовують метод
правового моделювання в експертнш дiяльностi. Значущють цього методу для виявлення корупцюгенних чинникiв у текстi нормативно-правових акпв та !х проектiв зумовлена його тзнавальним i прогностичним потенцiалом. Перевагою методу моделювання можна вважати наявнють альтернатив, осюльки цей метод передбачае змогу побудови деюлькох моделей, а також порiвняння i оцiнку !хшх властивостей у конкретних ситуацiях.
Незважаючи на здшснюваш заходи щодо тдвищення ефективностi реалiзацi! повноважень у сферi проведення антикорупцiйно! експертизи, !! суб'екти доволi часто у сво!й практичнш дiяльностi стикаються з рiзними труднощами, i об'ективними, i суб'ективними. Об'ективш труднощi пов'язанi з тим, що вiдсутне методичне забезпечення виконання положень Закону Укра!ни "Про запобiгання корупци" в частинi методики проведення антикорупцшно! експертизи нормативно-правових актiв i проекпв нормативних правових актiв [2].
На нашу думку, в Методолопю проведення антикорупцшно! експертизи доцшьно ввести таю види корупцюгенних чинниюв:
- надмiрнiсть правового регулювання (прийняття нормативного правового акта може не бути доцшьним i необхiдним, що може призвести до корупцшних проявiв);
- прогалина у правовому регулюванш (здатна уможливити довшьне тлумачення закону);
- колiзiя нормативних правових актiв (створюе змогу довшьного визначення норми, яка тдлягае застосуванню, i це може призвести до виникнення корупцшних практик).
Для усунення прогалин у вщомчому правовому регулюванш та створення цшсно!, послщовно! регламентацп окремих випадкiв проведення антикорупцшно! експертизи видаеться необхщним доповнити наказ Мшстерства юстицп Укра!ни вiд 18.03.2015 р. № 383/5 "Деяю питання проведення антикорупцшно! експертизи" положеннями, що визначають порядок тдготовки висновюв з антикорупцшно! експертизи тд час проведення повторно! правово! експертизи регiонального акта [4].
Висновки. Щцсумовуючи викладене вище, можемо констатувати, що ключовою формою регламентацп, впорядкування суспшьних вщносин е правотворча дiяльнiсть, сутнiсть яко! полягае у виробленш та затвердженнi нових правових норм. Хоч державна влада в Укра!ш здшснюеться на основi !! подiлу на три гшки - законодавчу, виконавчу та судову, кожна з яких конституцшно самостшна, саме правотворчiсть створюе правомiрну модель юридично! дiяльностi, на основi яко! функцюнуе система виконавчо! влади i яку охороняють правоохороннi структури. Крiм того, правовий акт загалом i норма права зокрема розглядаються як головш пiдстави виникнення правовiдносин. З огляду на це, пошук корупцшних проявiв слiд починати саме на стадп правотворчостi й ставитись до цього з ушею вiдповiдальнiстю. "Забуп" в нормативних текстах корупцiогеннi чинники в ходi реалiзацi! правових акпв можуть призвести до численних корупцшних правопорушень.
1. Про затвердження МетодологИ' проведення антикорупщйног експертизи: Наказ М1тстерства юстицИ' Украгни в1д 23.06.2010 р. № 1380/5. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: [http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/v1380323-10]. 2. Про запоб1гання корупцИ': Закон Украгни вгд 14.10.2014 № 1700-У11 // Вгдомостг Верховног Ради Украгни. - 2014. - № 49. -Ст. 2056. 3. Антикорупцтна експертиза як зааб запоб1гання корупци : Роз 'яснення М1тстерства юстицИ' Украгни в1д 21.05.2012 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: [http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/n0018323-12]. 4. Деяю питання проведення антикорупщйног експертизи [Електроннийресурс]. - Режим доступу: [http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/z0303-15].
