CC BY
39
2. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1978.
3. Курс советского гражданского процессуального права: в 2 т. М., 1981. Т. 1.
4. Чечина Н.А. Основные направления развития науки советского гражданского процессуального права. Л., 1987.
5. Цихоцкий А.В. Теоретические проблемы эффективности правосудия по гражданским делам. Новосибирск, 1997.
6. Шакарян М.С. Проблемы доступности и эффективности правосудия в судах общей юрисдикции // Проблемы доступности и эффективности правосудия в арбитражном и гражданском судопроизводстве: материалы Всерос. науч.-практ. конф. М., 2001. С. 61-69.
7. Абова Т.Е. Обеспечение юридическим и физическим лицам права на судебную защиту // Там же. С. 153-160.
8. Попова Ю.А. Гражданская процессуальная форма - гарантия эффективности правосудия по гражданским делам // Там же. С. 193-204.
9. Приходько И.А. Доступность правосудия в гражданском и арбитражном процессе: основные проблемы // Российский судья. 2001. № 5. С. 22-33.
10. Фаткуллин Ф.Н. Актуальные вопросы эффективности советского уголовного процесса // Вопросы эффективности советского уголовного процесса. Казань, 1976.
O.V. Kulakova
Legal Conditions and Problems of Municipal Autonomous Institutions Formation
The problems arising at the autonomous institutions’ establishment and issues of their functioning are considered. The conclusion of the necessity to correct a number of clauses, and introduce some changes in the current normative acts is made.
Key words and word-combinations: ecommerce organization, autonomous institution, structure of management.
Рассматриваются проблемы, возникающие при создании автономного учреждения, и спорные вопросы при его функционировании. Делается вывод о необходимости корректировки ряда положений, внесения изменений в действующие нормативные акты.
Ключевые слoea и слoeoco4ema-ния: некоммерческая организация, автономные учреждения, структура управления.
УДК 334 ББК 65.291.212.1
О.В. Кулакова
ПРАВОВЫЕ УСЛОВИЯ И ПРОБЛЕМЫ СОЗДАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО АВТОНОМНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
I I оявление в 2006 г. института автономных учреждений и активный процесс создания таковых в настоящее время актуализировали проблемы статуса и правового регулирования деятельности автономного учреждения. В соответствии с законодательными положениями автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий
органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах [1].
Научный юридический анализ данного института необходимо осуществлять на основе действующего законодательства, а также посредством осмысления практического опыта создания и деятельности автономных учреждений в различных субъектах РФ. Недостаточная правовая урегулированность рассматриваемого института ведет к тому, что проблемы возникают уже при создании автономного учреждения.
Специалистами отмечается, что в соответствии с Федеральным законом «Об автономных учреждениях» учредителем автономного учреждения может выступать только одно из перечисленных лиц - Российская Федерация, субъект Федерации, муниципальное образование. Однако отдельными федеральными законами допускается возможность наличия нескольких учредителей [2], поэтому можно сделать вывод о фактической и юридической возможности соучредительства и наличии в данном вопросе правовой коллизии и пробельности в действующем законодательстве. Выход из такой ситуации видится, например, в установлении диспозитивности нормы Федерального закона «Об автономных учреждениях»: наряду с Российской Федерацией, субъектом Федерации, муниципальным образованием соучредителем автономного учреждения может выступать иное лицо. Это поможет увеличить возможности функционирования автономного учреждения, привлечь частный капитал [3, с. 7].
Механизм создания автономных учреждений отличается от методов и способов создания бюджетных учреждений. Если бюджетное учреждение создается в соответствии с решением учредителя, то автономное учреждение может быть создано либо путем создания (учреждения) вновь, либо путем изменения типа существующего бюджетного учреждения (преобразования) в автономное. Необходимым условием создания муниципального автономного учреждения выступает принятие пакета нормативно-правовых актов, куда входят следующие документы:
1) порядок определения видов особого ценного движимого имущества муниципального автономного учреждения (в соответствии со ст. 20 Закона «Об автономных учреждениях» изменение типа существующего учреждения на автономное до момента принятия этого порядка запрещено);
2) порядок подготовки и рассмотрения предложений о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений и о порядке создания автономных муниципальных учреждений;
3) порядок осуществления функций и полномочий учредителя автономного муниципального учреждения и распоряжения его имуществом;
4) условия и порядок формирования задания учредителя;
5) порядок финансового обеспечения муниципального задания автономного учреждения;
6) типовой устав автономного учреждения и форма типового трудового договора с учредителем автономного учреждения.
В случае если муниципальное автономное учреждение создается вновь, решение принимается администрацией муниципального образования. Однако в
случае соучредительства возникает ряд последующих проблем, проистекающих из разграничения полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Соучредительство делает проблемным решение вопросов в области земельных отношений и налогообложения, финансирования и ответственности.
В случае если автономное учреждение создается путем изменения типа уже существующего бюджетного учреждения, необходимо соблюсти юридическую процедуру такого изменения, включающую в себя следующие моменты:
выражение инициативы (получение согласия) существующего бюджетного учреждения по изменению типа на автономное (оформляется протоколом общего собрания коллегиального органа учреждения либо письмом руководителя учреждения о согласии в изменении типа);
подготовку предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего муниципального учреждения. Предложение выполняется в предусмотренной Правительством РФ форме [4] и готовится органом местного самоуправления, в ведении которого находится муниципальное учреждение, по согласованию с органом местного самоуправления, на который возложено управление муниципальным имуществом на основании информации, предоставленной бюджетным учреждением.
Также должны быть оговорены сведения об имуществе, находящемся в оперативном управлении соответствующего государственного или муниципального учреждения, сведения об ином имуществе, подлежащем передаче в оперативное управление создаваемого автономного учреждения.
Федеральный закон «Об автономных учреждениях» (ст. 5) требует, чтобы решение уполномоченного органа о преобразовании государственного или муниципального учреждения в автономное учреждение не влекло за собой нарушения конституционных прав граждан (права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни) [1]. Создание автономного учреждения путем преобразования из бюджетного должно быть обосновано, в частности определены возможные социально-экономические последствия, доступность такого учреждения для населения, качество выполняемых им работ или оказываемых услуг.
Изменение типа существующего государственного или муниципального учреждения предусматривает одобрение высшим коллегиальным органом этого учреждения при наличии такого органа и определение перечня мероприятий по созданию автономного учреждения с указанием сроков их проведения.
Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения должно содержать сведения об органе, наделяемом полномочиями учредителя создаваемого автономного учреждения и ответственном за проведение мероприятий по созданию автономного учреждения. Указываются также сведения об имуществе, закрепляемом за автономным учреждением, в том числе перечень объектов недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества.
В Законе об автономных учреждениях четко закреплено, что создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. При измене-
нии типа существующего государственного или муниципального учреждения в его устав вносятся соответствующие изменения.
Таким образом, создание автономного учреждения может осуществляться различными путями, обусловливающими реализацию различных в правовом отношении процедур.
Подчеркнем, что действующий Закон об автономных учреждениях разрабатывался в соответствии с принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации. Суть производимого преобразования состоит в снятии с государства обязанности гарантированного финансирования таких организаций на основе сметы доходов и расходов и ответственности государства по их обязательствам. Однако наряду с сугубо финансовыми вопросами на настоящий момент в правовом отношении не решены проблемы материального обеспечения автономных учреждений. В частности, законодателю следует предусмотреть некий обязательный минимальный набор оборудования, фондов, средств и имущества, необходимый для нормального функционирования автономных учреждений.
Определение круга особо ценного имущества происходит на этапе создания автономного учреждения и имеет важное практическое значение. Однако отдельного внимания заслуживает правовое определение режима имущества, без которого осуществление автономным учреждением своей деятельности будет существенно затруднено. Например, в отношении образовательных учреждений это могут быть библиотечные фонды, хозяйственный инвентарь (парты, кафедры, доски), компьютеры, определенные препараты и техника, необходимые для опытной исследовательской деятельности.
Касаясь вопросов финансирования автономного учреждения, важно заметить, что учредитель устанавливает финансовое обеспечение выполнения задания, исходя лишь из учета расходов на содержание недвижимого или особо ценного движимого имущества, необходимости уплаты обязательных налоговых платежей, а также финансового обеспечения развития автономного учреждения в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. Специалистами же предлагается установить в законе обязанность учредителя полностью компенсировать расходы автономного учреждения на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, на заработную плату персоналу и связанные с ней налоги и платежи, а также установить размеры ежегодного бюджетного финансирования со стороны учредителя не ниже уровня прошедшего года (с учетом фактической инфляции) и предусмотреть имущественную ответственность учредителя за нарушения сформулированных финансовых обязательств [5, с. 8]. Стоит согласиться с высказанными предложениями, исходя из того, что государство, вводя новый вид учреждения, должно обеспечить имеющимися в его распоряжении средствами баланс между государственными и коммерческими началами.
Отдельного внимания заслуживают вопросы управления автономным учреждением. Закон закрепляет двухзвенную структуру органов автономного учреждения: наблюдательный совет и руководитель автономного учреждения. Наблюдательный совет дает рекомендации учредителю по вопросам внесения изменений, дополнений в устав, создания филиалов и представительств, реорганизации и ликвидации автономного учреждения, другим вопросам. Коллегиальный орган
выносит заключения для руководителя по проекту плана финансово-хозяйственной деятельности и отчетам по его исполнению, а также годовому бухгалтерскому балансу, принимает решения по вопросам совершения крупных сделок и сделок, в отношении которых имеется заинтересованность членов наблюдательного совета, руководителя автономного учреждения или его заместителей.
В соответствии со ст. 10 Закона об автономных учреждениях наблюдательный совет создается в составе не менее пяти и не более одиннадцати членов. В состав наблюдательного совета могут входит представители: органов власти, в ведении которых находится автономное учреждение; органов власти, на которые возложено управление государственным имуществом; государственных и муниципальных органов; общественности (в том числе имеющие заслуги в соответствующей сфере деятельности); трудового коллектива. Однако о равенстве представительства говорить в данном случае не приходится. Количество представителей государственных органов или органов местного самоуправления в наблюдательном совете должно превышать одну треть от общего числа его членов, тогда как количество представителей работников автономного учреждения не может быть больше этой величины [6].
Статья 13 Закона об автономных учреждениях определяет наименования руководителей в зависимости от вида автономного учреждения. К компетенции руководителя автономного учреждения относятся вопросы осуществления текущего руководства деятельностью автономного учреждения, за исключением вопросов, отнесенных федеральными законами или уставом автономного учреждения к компетенции учредителя автономного учреждения, наблюдательного совета автономного учреждения или иных органов автономного учреждения.
Руководитель автономного учреждения без доверенности действует от имени автономного учреждения, в том числе представляет его интересы и совершает сделки от его имени, утверждает штатное расписание автономного учреждения, план его финансово-хозяйственной деятельности, его годовую бухгалтерскую отчетность и регламентирующие деятельность автономного учреждения внутренние документы, издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками автономного учреждения.
На основании изложенного можно сделать вывод, что создание автономного учреждения может осуществляться различными способами: либо путем создания (учреждения) вновь, либо путем изменения типа существующего бюджетного учреждения (преобразования) в автономное. Каждый путь создания предусматривает определенные юридические процедуры. Закон закрепляет специфический принцип формирования персонального состава наблюдательного совета автономного учреждения. В хозяйственных обществах подобные органы формируются участниками (акционерами) и выступают как средство текущего контроля инвесторов за деятельностью единоличного исполнительного органа общества. Закон допускает также возможность создания иных, предусмотренных законами и уставом автономного учреждения органов (общее собрание (конференция) работников автономного учреждения, ученый совет, художественный совет и др.).
Перспективы развития автономного учреждения видятся таковыми: с учетом существования страны в условиях рыночной экономики некоммерческие органи-
К.С. Мосолков
зации будут приобретать все большие черты частных учреждений, однако кризисная ситуация может привести к усилению государственного финансового контроля над созданием и функционированием автономных учреждений.
Библиографический список
1. Об автономных учреждениях: Федер. закон от 3 нояб. 2006 г. № 173-Ф3 // СЗ РФ. 2006. № 46. Ст. 4626.
2. О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации: Федер. закон от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2591.
3. Лескова Ю.Г. Некоторые проблемы правового положения учреждений по новому законодательству // Юрист. 2007. № 4.
4. Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения: постановление Правительства РФ от 28 мая 2007 г. № 325 // Рос. газ. 2007. 19 июня.
5. Михайлов С.Г., Реутов В.П. Федеральный закон «Об автономных учреждениях» и проблемы образования // Вестн. Перм. ун-та. Пермь, 2007. Вып. 8: Юридические науки.
6. Мясников О.А. О Федеральном законе «Об автономных учреждениях» // Налоговый вестник: комментарий к нормативным документам для бухгалтеров. 2007. № 1.
K.S. Mosolkov
Participation of Law-Enforcement Bodies in the Implementation of Citizens’ Suffrage:
Normative Maintenance
and Practice of Implementation
The relations developing between election commissions and law-
enforcement bodies during the
implementation of their powers at various stages of the election process are researched. The organizational-legal forms of interaction of election commissions and law-enforcement bodies are considered.
Key words and word-combinations: law-enforcement bodies, maintenance of public safety, elections, protection of the rights.
Исследуются отношения, складывающиеся между избирательными комиссиями и органами внутренних дел в ходе осуществления ими своих полномочий на различных стадиях избирательного процесса. Рассматриваются организационно-правовые формы взаимодействия избирательных комиссий и органов внутренних дел.
Ключевые слова и словосочетания: органы внутренних дел, обеспечение общественной безопасности, выборы, защита прав.
УДК 334 ББК 65.291.212.1
К.С. Мосолков
УЧАСТИЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА ГРАЖДАН:
НОРМАТИВНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ И ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ
ч. 1 ст. 32 Конституции РФ закрепляется право, традиционно считающееся основным, определяющим саму природу политических прав и свобод граждан, - конституционное право граждан на участие в управлении делами государства [1]. Право граждан на участие в управлении делами государства выходит далеко за рамки обычного субъективного права, соприкасаясь с другими политическими правами и свободами граждан [2].
