Правовые проблемы, возникающие при подготовке проектов межевания застроенных территорий жилого назначения Текст научной статьи по специальности «Право»

Правовые проблемы, возникающие при подготовке проектов межевания застроенных территорий жилого назначения

С.Н. Гринберг

доцент кафедры земельного и экологического права юридического факультета Красноярского государственного аграрного университета

С декабря 2004 года было принято более 25 федеральных законов с целью законодательного обеспечения формирования рынков доступного жилья. Это Жилищный, Градостроительный кодексы Российской Федерации, а также дополнения и изменения в Налоговый, Гражданский, Земельный кодексы Российской Федерации и иные нормативные акты, установившие несколько упрощенный порядок согласования и реализации инвестиционных проектов, обеспечение условий для формирования и комплексной подготовки земельных участков под жилую застройку. При этом определены условия предоставления земельных участков в собственность за плату или бесплатно, порядок их передачи в долгосрочную аренду, в том числе с использованием конкурсных процедур1.

Граждане, а также юридические лица, желающие получить землю для жилищного строительства, должны обратиться в местную администрацию с соответствующими заявлениями по месту нахождения земельного участка.

Согласно статье 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» земельный участок в существующей застройке, на котором расположены многоквартирный дом и иные, входящие в состав дома объекты, является общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме.

Земельный участок с расположенными на нем объектами недвижимости и сформированный до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации, поставленный на государственный кадастровый учет, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников квартир.

Формирование земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, осуществляется органами государственной власти или местного самоуправления.

После введения в действие ЖК РФ многоквартирные дома принимаются в эксплуатацию после установления площади и границ земельных участков, на которых расположен такой дом.

Это общая правовая посылка требует более детального рассмотрения в контексте установленного земельно-кадастрового процесса.

Установленный порядок выполняется не совсем просто. В прежние годы законодательство просто не содержало детально установленных кадастровых процедур. Несоответствие ранее действовавшего порядка по предоставлению земельных участков для жилищного строительства новым порядкам требует постепенного их внедрения в практику регулирования земельных отношений в строительстве, а это порождает несколько проблем. Рассмотрим их.

Первая проблема

Необходимо отметить, что существующее законодательство содержит множест-

1 Постановление Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 года № 675 «О Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 годы» (в редакции от 21 сентября 2004 года).

во технических терминов, таких, как инвентаризация, межевание, проектирование и другие.

Однако особое внимание Земельный, Градостроительный и Жилищный кодексы Российской Федерации уделяют техническим терминам, использующимся при решении вопросов межевания.

В федеральном законодательстве, в том числе в ЗК РФ, отсутствует определение понятия «межевание».

В статье 17 Федерального закона от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве» по поводу «межевания объектов землеустройства» сказано, что межевание представляет собой работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административнотерриториальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат. Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной и градостроительной документации. Установлено, что межевание включает в себя следующие виды работ:

1) определение границ объектов землеустройства и их согласование;

2) закрепление на местности границ межевыми знаками;

3) изготовление карты (плана) объекта землеустройства. Из этого вытекает следующее:

1) закон обозначает этап, предшествующий межеванию («межевание... осуществляется на основе документации...»);

2) межевание фактически является совокупностью технических работ на местности.

В настоящее время градостроительное законодательство устанавливает обязательность и многоэлементность действий по формированию градостроительного плана земельного участка: указываются границы земельного участка, границы зон действия публичных сервитутов, минимальные отступы от границ земельного участка для определения мест допустимого размещения зданий, границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства. Таким образом, градостроитель-

ный план земельного участка должен включать следующие элементы:

• границы земельного участка;

• границы зон действия публичных сервитутов;

• минимальные отступы от границ земельного участка для определения мест допустимого размещения зданий;

• границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства и т. п.

По совокупности норм существующего градостроительного законодательства понятие «межевание» определяется как комплексное действие, состоящее из двух этапов:

1) планировка - межевание осуществляется на бумаге посредством подготовки и утверждения документации (проектов);

2) проведение землеустроительных работ по выносу на местность границ земельных участков на основе и в соответствии с градостроительными планами.

Кстати сказать, форма градостроительного плана установлена постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 года № 840 и инструкцией по его заполнению, утвержденной 13 апреля 2006 года. Следовательно, в ЗК РФ и в Федеральный закон «О землеустройстве» необходимо внести соответствующие дополнения и изменения с целью определения понятия «межевание» и его места в современном градорегулирующем процессе.

Вторая проблема

Проблема возникает при оценке исходной ситуации в случае выделения земельных участков под многоквартирным домом в существующей застройке.

В частях 3-5 статьи 16 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» определяется, что в случае несформирования земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, на основании решения общего собрания собственников жилых помещений лицо, уполномоченное собранием, вправе обратиться в органы государственной власти или местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка.

Вопросы подписки по тел. (495) 129-0001

41

Совершенно очевидно, что вопрос важный с точки зрения определения площади земельного участка, передаваемой бесплатно в собственность жителям этих домов, а также дальнейшего его налогообложения.

Анализ этой нормы приводит к следующим соображениям:

1) «формирование земельного участка» означает осуществление землеустроительных действий по выносу на местность его границ и постановке этого участка на государственный кадастровый учет на основе

землеустроительной документации, однако землеустроительные действия по выносу границ участков могут быть осуществлены только на основании проекта плана земельного участка, то есть подготовка проекта плана не входит в определение понятия «формирование земельного участка»;

2) закон обязывает органы местного самоуправления проводить землеустроительные действия и постановку участков на кадастровый учет за счет бюджета. Однако подготовка проекта плана земельного участка не означает проведение работ по подготовке проекта межевания, но подготовка проекта межевания является обязательным действием, которое не подпадает под определение статьи 16 указанного Федерального закона. Это соображение, на наш взгляд, является самым главным.

Сегодня указанные законоположения выполнить невозможно, поэтому можно утверждать, что в законодательстве имеется пробел.

Третья проблема

ЗК РФ содержит понятие «земли общего пользования», то есть земельные участки, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. Это территории общего пользования, границы которых зафиксированы красными линиями по проектам планировки, а также территории в границах зон действия публичных сервитутов (проезды, проходы, объекты инженерно-технического обеспечения и т. д.). Анализ жилищного и земельного законодательств выявляет разночтения в трактовке понятий таких земельных участков, поэтому для исключения множественности неоправданных сервиту-

тов и возможных судебных процессов необходимо ввести новый термин, который точно определял бы невозможность включения в границы земельных участков для многоквартирных домов части земельных участков «публичных» земель.

Четвертая проблема

Эта проблема связана с широко распространенным в практике выделением земельных участков под существующими объектами по внешнему контуру зданий -«по отмостке», при этом:

а) не разрабатываются проекты межевания, и не ставится задача их разрабатывать;

б) создается ситуация, когда прилегающие к зданию территории продолжают использоваться по назначению (для прохода, проезда и т. д.), но юридически эти земельные участки остаются «ничьей» территорией, то есть не облагаются налогом и номинально являются публичной собственностью.

Возникают вопросы о правомерности выделения земельных участков по контуру существующих зданий и соответствии этой практики существующему законодательству. Пункт 2 статьи 35 ЗК РФ прямо указывает, что «площадь части земельного участка, занятая зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования» определяется в соответствии с пунктом 3 статьи 33 ЗК РФ. Согласно пункту 3 статьи 33 предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земли для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.

Таким образом, сложившаяся практика по отводу земельных участков под строениями и сооружениями «по отмостке» противоречит нормам федерального законодательства.

В практических действиях по выделению земельных участков по контуру существующих зданий участвуют два заинтересованных субъекта -местная администрация и собственники зданий. Кто же заинтересо-

ван в выделении участка под отмостку? Вероятно, тот, кто будет уверен, что ему на долгое время будет гарантировано право бесплатно использовать чужую землю.

Такая ситуация может сложиться при нежелании или неумении подготавливать, согласовывать и утверждать проекты межевания застроенных территорий для их упорядочения путем выделения подлинных земельных участков с одновременной привязкой их к субъектам права. Второй причиной может быть неправильная целевая установка субъектов на то, что неопределенная ситуация сохранится надолго ввиду отсутствия административных решений о значимости прилегающих территорий.

Для того чтобы земли населенных пунктов для жилищного строительства использовались эффективно, в их упорядочении и рациональном распределении должны быть одинаково заинтересованы и администрация, и собственники жилых помещений в многоквартирных домах, и организации-застройщики.

Проведение межевания застроенных территорий точно определяет земельные участки как объекты застройки, их правообладателей и обеспечивает защиту как муниципальной, так и частной собственности на землю. Межевание - один из важнейших элементов формирования и комплексной подготовки земельных участков под жилую и иные виды застройки.

ФОНД «THE INSTITUTE

«ИНСТИТУТ FOR URBAN

ЭКОНОМИКИ ГОРОДА» ECONOMICS»

В издательстве ИНФРА-М вышла книга «Основы ипотечного кредитования»

Издание подготовлено авторским коллективом под руководством президента Фонда «Институт экономики города» Н.Б. Косаревой и посвящено проблемам системы жилищного финансирования. Особое внимание уделяется долгосрочному ипотечному кредитованию, поскольку обеспечение граждан жильем входит в число первоочередных задач приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».

В книге представлены современные данные о российском рынке ипотечного кредитования, последние изменения в законодательстве, направленные на увеличение масштабов кредитования, перспективы развития ипотеки в России.

Издание ориентировано на специалистов банков, ипотечных агентств и жилищных фондов, работников государственных структур, занимающихся вопросами жилищной политики, сотрудников региональных и муниципальных администраций, разрабатывающих программы жилищного финансирования. Книга может быть полезной для преподавателей, студентов и аспирантов экономических и финансовых вузов.

Пресс-центр Фонда «Институт экономики города» тел.: 363-50-47,787-45-20 (доб. 245) www.urbaneconomics.ru, e-mail mailbox@urbaneconomics.ru

Вопросы подписки по тел. (495) 129-0001 4з