ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ УСТАНОВЛЕНИЯ СОДЕРЖАНИЯ КАТЕГОРИИ "ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНАЯ УСЛУГА" Текст научной статьи по специальности «Право»

Предпринимательское право

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ УСТАНОВЛЕНИЯ СОДЕРЖАНИЯ КАТЕГОРИИ «ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНАЯ УСЛУГА»

Измайлов Роберт Ринатович

аспирант кафедры предпринимательского и энергетического права юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета (КФУ). E-mail: izmailov.robert@mail.ru

Краткая аннотация: Статья посвящена установлению содержания правовой категории «жилищно-коммунальная услуга». Проанализированы теоретические подходы к содержанию жилищно-коммунальной услуги, предложено комплексное определение. Предпринята попытка раскрытия содержания правовой категории через систему требований к предпринимательским отношениям на рынке жилищно-коммунальных услуг. Предложены пути повышения эффективности механизма правового регулирования предпринимательской деятель-ности на рынке жилищно-коммунальных услуг.

Abstract: The article is devoted to establishing the content of the legal category "housing and communal services". Theoretical approaches to the content of housing and communal services are analyzed, and a comprehensive definition is proposed. An attempt was made to disclose the content of the category through the system of requirements for entrepreneurial relations in the market of housing and communal services. Suggested the ways of increasing efficiency the mechanism of legal regulation of business activity in the market of housing and communal services.

Ключевые слова: жилищно-коммунальная услуга, механизм правового регулирования, жилищно-коммунальное хозяйство, рынок жилищно-коммунальных услуг

Keywords: housing and communal service, mechanism of legal regulation, communal services, market of communal services.

На сегодняшний день в России активно развивается предпринимательская деятельность в различных сферах и отраслях. Переход к конкурентным, рыночным отношениям затронул и сферу жилищно-коммунального хозяйства, состояние которой вызывает множество нареканий. Помимо фактического износа инфраструктуры, низкое качество оказываемых потребителям жилищно-коммунальных услуг обуславливается несовершенством механизма правового регулирования предпринимательской деятельности и отсутствием системы требований к жилищно-коммунальным услугам. Нормативно-правовая регламентация требования к качеству жилищно-коммунальных услуг представляется одним из возможных путей совершенствования предпринимательских отношений на рынке жилищно-коммунальных услуг.

Исследование правовой природы жилищно-коммунальной услуги в современных условиях способно оказать влияние на разрешение множества существующих теоретических и практических проблем. Категория «жилищно-коммунальная услуга» является основополагающей для большинства возникающих на рынке предпринимательских отношений и позволяет определить права и обязанности субъектов предпринимательской деятельности, а также сформировать единую систему требований к оказываемым конечным потребителям жилищно-коммунальным услугам. В

науке предпринимались отдельные попытки исследования категории «жилищно-коммунальная услуга». Однако, целесообразным представляется детальное рассмотрение категории применительно к предпринимательским отношениям в современных условиях с учетом изменений законодательства и правоприменительной практики. Установление содержания правовой категории «жилищно-коммунальная услуга» позволит добиться эффективности правовых норм [1, с. 87] в рассматриваемой сфере.

В части 1 статьи 4 Жилищного кодекса РФ [2] (далее - ЖК РФ) указываются отношения, регулируемые жилищным законодательством. В систему жилищных отношений [3, с. 33-37] входит несколько групп отношений, связанных с оказанием жилищно-коммунальных услуг: по предоставлению коммунальных услуг; по внесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги; ограничения повышения размера такой платы, а также по управлению многоквартирными домами. Комплексный характер предпринимательских отношений на рынке жилищно-коммунальных услуг обуславливается особенностью используемых методов. Рассмотрение предпринимательства как межотраслевой сферы правового регулирования позволяет сделать вывод о том, что при регулировании предпринимательской деятельности на рынке жилищно-коммунальных услуг используются

методы и принципы жилищной, гражданской, административной и некоторых других отраслей права. Применяемые методы не сводятся к простой совокупности методов различных отраслей, а взаимодействуют и насыщаются новым содержанием [4, с. 124]. Городов О.А., Попандопуло В.Ф. высказывают точку зрения, что понятие "жилищные отношения" является собирательным, а отношения на рынке жилищно-коммунальных услуг регулируются как методом равенства, так и методом власти и подчинения [5, с. 17]. При этом, как отмечают П.В. Крашеннинков и Гонгало Б.М., «отношения, возникающие по поводу предоставления коммунальных услуг, вопреки указанию, содержащемуся в п. 10 ч. 1 ст. 4 ЖК РФ регулируются жилищным законодательством весьма незначительно» [3, с.36]. Статьей 8 ЖК РФ установлено, что к жилищным отношениям, связанным с предоставлением коммунальных услуг, внесением платы за коммунальные услуги, применяется соответствующее законодательство с учетом требований, установленных Жилищным кодексом. Таким образом, справедливым представляется вывод о том, что предпринимательские отношения на рынке жилищно-коммунальных услуг являются собирательным и системным явлением, а их содержание охватывает различные отрасли права.

Жилищный кодекс РФ не содержит определения жилищно-коммунальной услуги, при этом законодателем в различных статьях используются категории «коммунальная услуга» и «жилищно-коммунальная услуга», однако нигде не проводится четкой дифференциации между ними. Национальный стандарт РФ, посвященный услугам жилищно-коммунального хозяйства и управлению многоквартирными домами, в отличие от предыдущего стандарта [6], также не содержит единого определения жилищно-коммунальной услуги и лишь перечисляет отдельные виды услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В ранее действовавшем стандарте жилищно-коммунальные услуги определялись как «услуги исполнителя по поддержанию и восстановлению надлежащего технического и санитарно-гигиенического состояния зданий, сооружений, оборудования, коммуникаций и объектов жилищно-коммунального назначения, вывозу бытовых отходов и подаче потребителям электрической энергии, питьевой воды, газа, тепловой энергии и горячей воды». Современный стандарт [7], несмотря на существенное расширение терминологической базы и введение множества новых понятий, не содержит поня-

тия «жилищно-коммунальной услуги», выделяя лишь отдельные ее составляющие, что в конечном итоге создает проблему определения перечня жилищно-коммунальных услуг.

В статье 128 Гражданского кодекса РФ [8] (далее - ГК РФ) к объектам гражданских прав отнесены результаты работ и оказания услуг. Проф. Суханов Е.А. понимает под объектами гражданских правоотношений «различные материальные (в том числе вещественные) и нематериальные (идеальные) блага либо процесс их создания, составляющие предмет деятельности субъектов гражданского права» [9, с. 265-267]. Как справедливо отмечает проф. Ершова И.В. «объектами хозяйственных правоотношений могут быть: 1) вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество; 2) действия обязанных субъектов; 3) собственная деятельность субъекта права; 4) неимущественные блага, используемые при ведении хозяйственной деятельности» [10, с. 26-28]. В некоторых случаях законодатель использует категорию "товар" [11], под которой понимается объект гражданских прав (в том числе работа, услуга), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот. Товаром признается любое имущество, реализуемое либо предназначенное для реализации. Таким образом, товар неотъемлемо связан любым рынком и предпринимательской деятельностью [12, с.115-117].

Понятие услуги закрепляется в различных правовых актах. Так, статья 779 ГК РФ специально выделяет понятие услуги в договоре оказания услуг. В тоже время, Закон о защите прав потребителей [13] понимает услуги и работы равнозначно. Как справедливо отмечает С.С. Алексеев, услугой является не сама по себе деятельность, а определенный результат, полученный в результате осуществления такой деятельности и неотделимый от нее [14, с.297]. В налоговом законодательстве [15] услугой признается деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности. Указанная норма налогового законодательства соответствует подходу Иоффе О.С. [16, с. 419], согласно которому услуга не имеет овеществленного результата. Современное легальное определение «коммунальной услуги» встречается в Постановлении Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» [17], в котором под коммунальной услугой понимается «осущест-

Конституционное и муниципальное право

вление деятельности исполнителя по подаче потребителям любого коммунального ресурса в отдельности или 2 и более из них в любом сочетании с целью обеспечения благоприятных и безопасных условий использования жилых, нежилых помещений, общего имущества в многоквартирном доме, а также земельных участков и расположенных на них жилых домов (домовладений)». Коммунальные услуги рассматриваются законодателем как объект отношений на рынке жилищно-коммунальных услуг.

Понятие «коммунальная услуга», представляется более узким по отношению к понятию «жилищно-коммунальные услуги», и не отхватывает все группы отношений, которые не ограничиваются исключительно жилищным правом. Дополнительные сложности в установлении правового содержания категории «жилищно-коммунальная услуга» создает также выделяемая законодателем категория «коммунальный ресурс», которая «понимается как холодная вода, горячая вода, электрическая энергия, газ, тепловая энергия, теплоноситель в виде горячей воды в открытых системах теплоснабжения (горячего водоснабжения), бытовой газ в баллонах, твердое топливо при наличии печного отопления, используемые для предоставления коммунальных услуг и потребляемые при содержании общего имущества в многоквартирном доме». На первый взгляд, такая попытка по разграничению «услуги» и «ресурса» выглядит оправданной. Вместе с тем, отдельное выделение категории «коммунальный ресурс» и соотношение с понятием «услуга» порождает дискуссию, осложняет понимание места жилищно-коммунальной услуги в системе отношений на рассматриваемом рынке. Под коммунальными ресурсами понимаются фактические объекты материального мира (вода, топливо, различные виды энергии и т.д.), в то же время, «жилищно-коммунальные услуги», рассматриваются как деятельность по представлению таких объектов (непосредственному оказанию услуг), конечным потребителям, а также непосредственно связанная с этими объектами деятельность (например, управление многоквартирным домом).

Вопрос об определении понятия «жилищно-коммунальной услуги» имеет принципиальное значение, так как на основе данной категории формируются отношения всех субъектов на рынке жилищно-коммунальных услуг. Под жилищно-коммунальной услугой предлагается понимать осуществление исполнителем деятельности по подаче потребителям ком-

мунального(ых) ресурса(ов), а также оказание иных жилищных услуг с целью обеспечения комфортных условий использования жилых, нежилых помещений, общего имущества в многоквартирном доме, а также земельных участков и расположенных на них жилых домов (домовладений)

Результатом услуги выступает нематериальный результат, благо в виде комфортных условий проживания, на достижение которых направлена вся деятельность на рынке жилищно-коммунальных услуг. Результат оказания жилищно-коммунальной услуги -комфортные и безопасные условия проживания проявляется в санитарно-эпидемиологическом состоянии, при котором количественные и качественные значения потребляемых коммунальных услуг, микроклимата и чистоты в помещениях и придомовой территории многоквартирного дома соответствуют установленным в проектной документации значениям с учетом правил и требований. При этом, одной из особенностей услуги, ярко проявляющейся в сфере жилищно-коммунального хозяйства является отсутствие прямой зависимости от исполнителя, так как оказание услуги может осуществляться в результате как действий человека (например, уборка придомовой территории), так и исключительно без участия деятельности человека, на основе технических (автоматизированных) систем (например, подача воды потребителю через присоединенную сеть). Характеристика услуги как нематериального блага создает формальные трудности по оценке размера вознаграждения исполнителя за оказанную услугу. На практике такая проблема разрешается путем установки приборов учета коммунальных услуг, позволяющих рассчитать количество поставленного коммунального ресурса, для иных услуг, связанных с жилищным обслуживанием, производить расчет на основании установленного тарифа, пропорционально размеру (площади) помещения.

Система предоставления жилищно-коммунальных услуг в Российской Федерации включает в себя деятельность двух звеньев. В действующем законодательстве, к жилищно-коммунальным услугам предъявляется ряд требований, направленных на полноценное жизнеобеспечение населения. Требования к жилищно-коммунальным услугам основаны на общих началах гражданского законодательства: надлежащем исполнении обязательств, которые должны соответствовать требованиям закона, а также обычаям и сложившейся на рынке практике. Кроме того, предъявляется ряд специальных требований обу-

словленных стандартами, нормативной и технической документацией на услуги конкретного вида, а также условиями договора между исполнителем и потребителем. Потребительские свойства и режим предоставления услуг на объектах жилищно-коммунальной инфраструктуры должны соответствовать требованиям действующих стандартов и нормативов.

Однако данные требования следует признать не в полной мере отвечающими современным потребностям рынка в целом, и конечного потребителя, как основного субъекта, на которого направлена вся деятельность по оказанию жилищно-коммунальных услуг. Отметим, что значительная часть рассмотренных требований посвящена качеству передаваемых потребителю коммунальных ресурсов, а не фактической деятельности по оказанию услуг по передаче таких ресурсов.

Таким образом, категория «жилищно-коммунальная услуга» является основополагающей для большинства возникающих на рынке предпринимательских отношений, определяет права и обязанности субъектов предпринимательской деятельности, а также выступает основой единой системы требований оказываемых конечным потребителям жилищно-коммунальных услуг. Под жилищно-коммунальной услугой предлагается понимать осу-

Библиография:

1. Михайлов А.В. Эффективность норм предпринимательского права // Учен. зап. Казан. ун-та. Сер. Гуманит. науки. - 2014. - Т. 156, кн. 4. -

С. 86-95.

2. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 №188-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 1 (часть 1). - Ст. 14.

3. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / В.В. Андропов, Е.С. Гетман, Б.М. Гонгало и др.; под ред. П.В. Крашенинникова. - М.: Статут. - 2012. - 620 с.

4. Михайлов А.В. Методы правового регулирования отношений с участием предпринимателей // Учен. зап. Казан. ун-та. Сер. Гуманит. науки. - 2012. - Т. 154, кн. 4. - С. 119-126.

5. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный) / О.А. Городов, А.К. Губаева, М.Н. Долгополый и др.; под ред. О.А. Городова. 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект. - 2012. - 640 с.

6. ГОСТ Р 51929-2002. Услуги жилищно-коммунальные. Термины и определения. (принят и введен в действие Постановлением Госстандарта РФ от 20.08.2002 N 307-ст) // - М.: ИПК Издательство стандартов. - 2002.

7. ГОСТ Р 51929-2014. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги жилищно-коммунального хозяйства и управления многоквартирными домами. Термины и определения. - М.: Стандартинформ. - 2015.

8. Гражданский кодекс Российской Федерации, часть 1, часть 2, часть 4, с изм. и доп. // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32. -Ст. 3301; 2001. - № 49. - Ст. 4552; 2006. - № 52 (ч. I). - Ст. 5496.

9. Российское гражданское право: учебник: в 2 т. / В.С. Ем, И.А. Зенин, Н.В. Козлова и др.; отв. ред. Е.А. Суханов. 2-е изд., стереотип. М.: Статут, 2011. Т. 1. Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права. - 958 с.

10. Российское предпринимательское право: учебник / Д.Г. Алексеева, В.К. Андреев, Л.В. Андреева и др.; отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отню-кова. М.: Проспект, 2011. - 1072 с.

11. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-Ф3 (ред. от 29.07.2017) "О защите конкуренции" // Собрание законодательства РФ. - 2006. -№ 31(1 ч.). - ст. 3434.

12. Предпринимательское право Российской Федерации: Учебник / Е.Г. Афанасьева, А.В. Белицкая, В.А. Вайпан и др.; отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно. 3-е изд., перераб. и доп. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2017. - 992 с.

13. Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 (ред. от 03.07.2016) "О защите прав потребителей" // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 3.

- ст. 140.

14. Алексеев С.С. Об объекте права и правоотношения // Вопросы общей теории советского права. под ред. С.Н. Братуся. - М. - 1960. -

407 с.

15. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 28.12.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2017) // Собрание законодательства РФ. - № 31. - 1998. - ст. 3824.

16. Иоффе О.С. Обязательственное право. - М. - 1975. - 880 с.

17. Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 №354 (ред. от 27.06.2017) "О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов" // Собрание законодательства РФ. - 2011. № 22. - Ст. 3168.

ществление исполнителем деятельности по подаче потребителям коммунального(ых) ресурса(ов), а также оказание иных жилищных услуг с целью обеспечения комфортных условий использования жилых, нежилых помещений, общего имущества в многоквартирном доме, а также земельных участков и расположенных на них жилых домов (домовладений). Результатом услуги выступает нематериальный результат, благо в виде комфортных условий проживания, на достижение которых направлена вся деятельность на рынке жилищно-коммунальных услуг. Результат оказания жилищно-коммунальной услуги -комфортные и безопасные условия проживания проявляется в санитарно-эпидемиологическом состоянии, при котором количественные и качественные значения потребляемых коммунальных услуг, микроклимата и чистоты в помещениях и придомовой территории многоквартирного дома соответствуют установленным в проектной документации значениям с учетом правил и требований. Отдельного внимания заслуживают специальные требования, предъявляемые к жилищно-коммунальным услугам, которые обусловлены стандартами, нормативной и технической документацией на услуги конкретного вида, а также условиям договора между исполнителем и потребителем.